跨行政区划检察组织体系研究

陈海锋

跨行政区划检察组织体系研究

陈海锋*

目 次

一、跨行政区划检察改革的限制性框架

二、跨行政区划检察院的法律定位

三、跨行政区划检察院的管理体制

四、跨行政区划检察院的布局设点

五、结语

跨行政区划检察组织在全国建立应当坚持于法有据，注重顶层设计下的制度协调，厘清终极目标与凭借路径的关系。跨行政区划检察组织体系的法律定位可以从当前的地方检察院逐步过渡到专门检察院。管理上由中央直属是必然趋势，人员任免与经费保障上都应当如此，但应妥当安排最高人民检察院在整个跨行政区划检察组织体系中的地位，以保障各级跨行政区划检察院既能依法独立行使检察权，又不至于加剧当前的司法行政化问题。布局上以公正优先、兼顾效率为原则，强调各级跨行政区划检察院设置上的因地制宜、适时而动，在坚持多层级构建的基础上，采用典型设置与特殊管辖相结合的方式更为合适。

跨行政区划检察院 限制性框架 法律定位 管理体制 布局设点

全国首批试点的跨行政区划检察院成立已逾两年。经过对内设机构的调整或整合，案件管辖范围的不断完善，跨行政区划检察院办理了一批具有代表性、反响较好的案件，总结形成了案件办理、工作机制等方面的有益经验，〔1〕参见周斌：《承办一批重大敏感案公信力提升》，载《法制日报》2016年8月19日第3版。为在全国推广提供了较好的基础。不过，由于试点单位数量的有限性、层级的单一性，未来要在全国进行跨行政区划检察改革，考虑的问题显然要更为复杂，如跨行政区划检察院的法律定位、管理体制与布局设点等组织问题，这些都是当前的试点改革难以涵盖、也没有探讨的问题。面对即将全国推行的形势，对上述问题的探讨研究显得尤为迫切。

一、跨行政区划检察改革的限制性框架

跨行政区划检察改革是十八大以来推行的诸多司法改革的一项重要内容，其统摄于当下的法律，受限于改革的具体设计，更要与其他改革措施配套。为此，探讨跨行政区划检察院的组织问题，必须厘清这一大背景。

（一）改革的于法有据

改革不是革命，合法性一直是司法改革无法回避的问题，〔2〕参见甘藏春：《怎样保证改革的合法性》，载《法学研究》1991年第6期。无论是早期改革时的条件不充分、状况不理想，〔3〕参见谢佑平、万毅：《法律权威与司法创新：中国司法改革的合法性危机》，载《法制与社会发展》2003年第1期。还是当下改革中的攻坚克难。〔4〕参见陈卫东：《合法性、民主性与受制性：司法改革应当关注的三个“关键词”》，载《法学杂志》2014年第10期。值得一提的是，本次自上而下的改革过程中，中央特别重视改革措施的“于法有据”。〔5〕参见郭信峰、林建杨：《推进深化改革中央强调“于法有据”》，来源：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/02/ c_119567364.htm，2016年8月26日访问。作为司法改革重要组成部分的跨行政区划检察改革自然也不能例外。

于法有据意味着重大改革必须与当下的既有法制相一致，不能突破，特别是重要的基本法律。跨行政区划检察改革主要涉及《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》。

《宪法》是根本大法，也是其他法律的制定依据，自然也成为一切改革的基础；其他三部法律是各自领域的基本法律，显然也不能任意违反。不过，对法律的遵守应考虑法律本身的稳定性问题；作为一项将持续较长时间的改革措施，跨行政区划检察改革也应对未来相关法律的修改作出适当的预估。当前，《人民检察院组织法》已经列入全国人大的立法修改计划，修改中肯定会考虑跨行政区划检察改革的兼容问题；《宪法》修改的困难性是众所周知的，仅仅因跨行政区划检察改革的需要而修改的可能性几乎没有；另外两部法律分别于2015年（《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）和2012年（《刑事诉讼法》）作出修改，短期立即进行修改的可能性也较小。

考虑跨行政区划检察改革本身的突破性和合法性问题，有必要严格遵守《宪法》，不得违反《刑事诉讼法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，特别是其中的禁止性规定，同时应当与《人民检察院组织法》的修改相结合。当然，在确有必要的情况下，修法与改革同步进行也是可以的，合法性就不成问题。

（二）改革的制度协调

本次司法改革的重要特征是自上而下式的，中央不仅统一组织、领导司法改革，还作出统一安排；毕竟司法改革是一个系统工程，涉及国家司法的基本制度，需要顶层设计、总体规划。〔6〕参见姜伟：《司法改革必须自上而下》，载《中国司法》2012年第11期。为此，跨行政区划检察改革作为司法改革的重要一环，应当遵循中央对司法改革的顶层设计，从而共同致力于改革目标的实现。

根据十八届三中全会、四中全会的文件，跨行政区划检察院是作为“确保依法独立公正行使审判权检察权”的重要措施，后者还包括“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”；这一措施也是“构建普通类型案件由行政区划检察院办理，特殊类型案件由跨行政区划检察院办理的诉讼格局”的一部分。〔7〕最高人民检察院《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作计划）》的重点任务之一。由此，跨行政区划检察院组织的构建方案就应当考虑两个方面：一是跨行政区划检察院将与行政区划检察院共同构成新型的诉讼格局，由此它应是体系性的，点面线都存在的，而不是单一的、独立的；二是跨行政区划检察院制度是与司法管理省级统筹共同保障检察权的依法独立公正行使，而司法管理省级统筹给依法独立行使司法权造成的影响，应当在构建跨行政区划检察组织体系时认真考虑，避免两套体系的叠床架屋。

（三）改革的路径凭借

司法体制改革的目标是要建设公正高效权威的社会主义司法制度，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，而通过建立跨行政区划检察院、构建行政区划检察院与跨行政区划检察院并存的诉讼格局，借以确保检察权的独立行使，这是当前实现司法改革目标的措施之一；有必要厘清两者的关系，从而确定跨行政区划检察院在未来发展中的定位。

十八届三中全会、四中全会明确将人财物的省级统管和探索建立新的司法管辖制度作为保证国家法律统一正确实施的手段，两者是并列关系，并没有位次和顺序上的优先问题；至于未来是要在省级人财物统筹的基础上上升到全国统筹还是在全国普遍形成司法辖区与行政区划的分离制度，上述文件并没有明确。不过，十八届四中全会及此后深改组第七次会议明确要求“构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”，部分否决了要建立司法辖区与行政区划的完全分离的制度，只是形成部分的、适度的分离，最终两者并存的新型诉讼格局。由此，跨行政区划检察院的终极未来将处于不确定的状态。

中央文件并没有明确跨行政区划检察院的未来，这可能与这些文件只是确立近期改革方向有关，但对长期的改革方向显然应作更深入的思考，检察规律是其中无法回避的硬道理。笔者认为，全国性的人财物统管应当成为省级统管后的发展趋势，也是对司法权所具有的主权性、中央性的回归与体现；无论是从联邦制国家看，还是从单一制国家看，中央对司法机关人财物的控制都是必要的；即使在国外检察机关被作为行政体系的一部分，检察机关的中央属性仍然是非常强的，不同于一般的行政机关基本受制于地方。〔8〕参见陈海锋：《检察机关设立的域外考察》，载上海市社会科学界联合会编：《新常态与大战略》，上海人民出版社2015年版，第300-309页。

一旦检察院的人财物由中央统管，虽然居于地方的各级检察院仍然免不了要受到地方的掣肘，但随着有关制度与习惯的形成，地方干预办案的能力、手段和机会将被极大削弱，司法环境也将随之有极大的改善，此时，检察院是否跨区域并没有实质意义；而且随着全国统筹、甚至是在当前省级统筹的情况下，各地也在利用既有的法律规定，设置跨行政区划的司法机关，〔9〕参见吴志刚：《我国司法区划调整问题研究》，载《北方法学》2014年第3期。从而未来也必然会逐步淡化司法机关辖区与行政区划上的一致性。在这一过程中，全国人大、高检院也应当考虑根据案件量、地域幅度、人口因素等对全国各级检察院，包括省级检察院（以下简称“省院”，对于直辖市的，则一般称为“市院”）进行适当的调整、迁移、整合等，最终形成一统的中国检察体系。

当然，全国一统的检察机关也只是我国实现改革目标的一种途径，而且是一项相对较为远期的方式；在当前历史发展过程中，跨行政区划检察院作为一种途径就应当予以合理的筹划，使其既能确保当前司法改革目标的实现，又不致于成为未来进一步改革的绊脚石。

二、跨行政区划检察院的法律定位

跨行政区划检察院在改造既有铁检机关基础之上设立，相当于“借壳”出生，其法律身份并没有明确的规定。如果说当下试点跨行政区划检察院的法律定位并非关键，毕竟是在个别地区的试验，但在全国推广的过程中，显然有必要明确其身份，为其运作提供法律保障。

（一）法律定位的可能空间

根据《宪法》规定，我国当前的检察体系由最高人民检察院（以下简称“高检院”）、地方各级人民检察院和军事检察院等专门检察院组成；建立在铁检机关基础上的跨行政区划检察院，可能是其中的任何一类。跨行政区划检察院具有地方检察院的现实基础。根据人民代表大会制度，地方各级检察院的检察官及主要领导都是由同级人大任免，财政供给都由同级政府保障，检察院的司法辖区与政府的行政区划是完全一致的。铁检机关自转交地方后，其隶属于地方省院，无论是分院还是基层院都处于省院“派出院”的地位；〔10〕参见谭波：《宪政视角下的中国专门检察制度改革》，载《青海社会科学》2010年第1期。同处一省的基层院与分院仍保留上下级领导关系，与分院处于不同省份的基层院业务上接受原铁检分院的领导，事务上由所在地省院领导。铁检机关人财物基本上与省院一样，处于省级人大任免、省级政府保障的地位。铁检机关基本上只管辖涉铁案件，近年部分铁检机关也不断接受所在地省院通过规范性文件或指定管辖的形式转交的其他案件，如行政案件、环境资源案件、知识产权案件等。〔11〕参见张红中：《陕西铁路检察机关将跨区划管辖行政和环境资源案件》，载《西安晚报》2016年1月16日第3版；宋世明等：《12位人大代表政协委员昨天走进企业视察知识产权检察保护》，来源：http://www.js.jcy.gov.cn/yaowen/201604/t2787615.shtml，2016年9月16日访问。从产生与任免的机构、管理体制级管辖案件范围上看，作为跨行政区划检察院改造基础的铁检机关在一定程度上也属于地方检察体系的一部分。

跨行政区划检察院具备专门检察院的相应特质。专门人民检察院是指在我国特定组织系统设置的检察机关，其有专属管辖权，保护特定的社会关系；一般认为专门检察机关包括军事检察机关、铁路运输检察机关。〔12〕参见江平：《中国司法大辞典》，吉林人民出版社1991年版，第26页；《中华法学大辞典》编委会：《中华法学大辞典：简明本》，中国检察出版社2003年版，第895页。首次明确专门检察院范围的是1979年《人民检察院组织法》，其规定专门检察院包括“军事检察院、铁路运输检察院、水上运输检察院、其他专门检察院”；〔13〕1979年《人民检察院组织法》第2条。1983年该法修改时将专门人民检察院包括的类型予以删除，同时将原文中的“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院”修改为“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院”。〔14〕1983年《人民检察院组织法》第2条。至此，铁检机关是否属于专门的检察机关，就成了学界的一个争议。不过，从铁检机关与军事检察院的类似性看，其设置在铁路运输系统，主要管辖特殊案件，相对自成体系，成为专门检察系统的一支得到了不少认可；〔15〕参见刘勇：《我国铁路运输检察机关的专门性特征》，载《人民检察》2008年第17期。即使铁检机关从隶属铁路企业转交到了地方，但其业务关系、管辖范围并没有较大的变化。铁检机关仍然具有专门性的特点并没有发生实质改变。〔16〕参见刘光辉、程周彪：《铁路检察机关专门性的五个表征》，载《人民检察》2014年第8期。

跨行政区划检察院具有作为高检院组成部分的现实需求。根据《人民检察院组织法》的规定，当前高检院并没有设立派出机构的权力。学者建议将跨行政区划检察院作为直属于高检院的独立组织体系，〔17〕参见唐立、叶宁：《跨行政区划检察院刑事案件管辖的合理模式——从实践探索看改革前景》，载《西南政法大学学报》2015年第6期。或作为高检院的派出机构，类似于当前巡回法庭与最高人民法院的关系。〔18〕参见甄贞：《特殊检察机关设置问题研究》，载胡卫列等编：《人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2016年版；金鑫：《跨行政区划司法机关设置的改革：缘起、经验与实现》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2015年第5期。考虑到《人民检察院组织法》正在修改过程中，这种建议是值得考虑的。一方面，建立直属于高检院的各级跨行政区划检察院，最大程度上摆脱了地方对检察院办案的干预，符合该项改革的目的；〔19〕参见薛江武：《省以上设立跨行政区划检察院的若干思考》，载《人民检察》2016年第8期。另一方面，这一方案能较快得到法律确认与支持，相对较为可行。由此，跨行政区划检察院作为高检院的组成部分“不失为在现行法律框架下的一条较为可行的路径”。

（二）法律定位的不可能形态

跨行政区划检察院的地位因没有法律明确规定，从而为其定位提供了可能的空间。但是，笔者认为，从当前的法律看，跨行政区划检察院作为高检院的直属机构或派出机构是非常困难的。

从直属于高检院的角度看，跨行政区划检察组织体系因独立于地方而受到学者的推崇；不过，这种“检察一体”虽符合世界各国检察组织的基本特点，但对检察独立的追求同样也是其重要发展趋势。〔20〕参见邵晖：《检察一体的历史与现实》，载《国家检察官学院学报》2013年第1期。在检察行政事务上的检察一体，并非上级对下级的无所不管、无所不包，如人事权上的相对独立；〔21〕参见邹绯箭、邵晖：《“检察一体”与中国上下级检察院组织关系构建》，载《中国刑事法杂志》2013年第8期。至于检察业务，即使上级对下级一般享有指令权、职务转移权及官员代换权，但仍然受到合理的规制，以确保检察官依法独立行使权力。〔22〕参见陈卫东、李训虎：《检察一体与检察官独立》，载《法学研究》2006年第1期。如日本，检察厅上下级之间存在严密的指挥监督权，体现为上级的指挥和监督权、事务调取权和转移权、对下级的职务代理权等，但各个检察官是作为独立的官厅享有行使检察权的权限的，不是作为上级的助手；检察官中的总检察长、副总检察长、检察长由内阁任免，天皇认证；一般的检察官则由法务部长任免。〔23〕参见刘兰秋：《日本检察制度简介（下）》，载《国家检察官学院学报》2006年第6期。如果跨行政区划检察院直属于高检院，形式上实现了两者真正的“一体”，实质上违背了检察一体的基本内核：在保障检察权能合理运作的前提下，应厘定和划分上下级领导关系的范围。〔24〕参见邹绯箭、邵晖：《“检察一体”与中国上下级检察院组织关系构建》，载《中国刑事法杂志》2013年第8期。如此规定，不仅在中国没有先例，〔25〕虽然中国在20世纪50年代曾有过短暂的检察体系垂直管理的经历，不过，无论是从源头的苏联还是从我国具体的检察历史，无论是从制度还是理论，垂直管理主要是指中央对地方检察机关的人事权，而不是组织上真正合体。参见田夫：《依法独立行使检察权制度的宪法涵义——兼论重建检察机关垂直领导制》，载《法制与社会发展》2015年第2期。与检察院的分级办案相冲突，也可能因这种直属问题而加剧当前检察院存在的行政化问题，使得依法独立行使检察权更为困难。二战后日本形成的以防御外部干预的集权法院体制也是一个教训。由于全部司法权归属于最高法院及法定的下级法院，最高法院获得最高司法行政权，完全独立于中央和地方政府，造成扭曲的上下级法院关系和强势的最高法院、弱势的普通法官现象。〔26〕参见杨宁：《跨行政区划司法管辖制度与法院内部行政管理权的膨大——以日本的金字塔型法院结构为鉴》，载《清华法律评论》2015年第2期。如果建成直属于高检院的跨行政区划检察体系，基于本已存在的领导关系，则高检院通过控制下级检察院的人事、财政等手段，司法行政化只会更甚。

从派出机构的角度看，高检院目前不能派出自己的机构，跨行政区划检察院就不可能成为其派出机构。《人民检察院组织法》修改时可以考虑规定高检院设立派出机构的权力，但这将会产生新的问题。从《人民检察院组织法》相关规定看，派出机构的人员任免由设立的检察院提请本级人大常委会进行；无论是设立派出检察院还是派出检察室，派出机构都是代表设立机关履行职务的，其不是一个独立的检察机关，也不是一级检察机关。如此，作为高检院派出机构的跨行政区划检察院，其仍然只是直接代表高检院行使权力，既没能解决涉及检察权中的级别管辖问题，还存在对高检院定位的混淆、加剧司法行政化等问题。

与派出机构相类似，采用最高人民法院的巡回法庭模式也解决不了跨行政区划检察院的定位问题。当前最高人民法院的巡回法庭是代表最高人民法院在行使审判权，对于便利案件当事人的诉讼、减轻最高人民法院的办案压力、加强对下级法院的监督指导、有效进行法治宣传等方面都有非常积极的意义。〔27〕参见胡云腾：《为什么要设立巡回法庭？》，载《求是》2015年第12期。不过，巡回法庭也不是独立的一级法院，仍然受到设立机关的限制。由此，建立检察机关的巡回机构，其实质仍是代表该设立检察机关，与派出机构处于相当的地位。

（三）法律定位的可行路径

虽然跨行政区划检察院定位为高检院的直属院或派出院并不合适，但定位为地方检察院或专门检察院并没有明显违反法律；当然，跨行政区划检察院具体在改革实践中定位为什么，还要结合当前该项改革的大背景。考虑到当下司法管理省级统筹的进展情况、《人民检察院组织法》正在修改的现实，笔者认为，在全国推广跨行政区划检察院，可以暂时定位为地方检察院的一员，但从远期看，定位为专门人民检察院更为合适。

1. 短期视角：作为地方检察院的跨行政区划检察院

跨行政区划检察院即将在全国推广，从当前试点情况看，仍然按照试点模式进行推广是必要的过渡，可以作为地方检察院的一部分。首先，这是中央对当前改革的既定政策。本次司法改革本着循序渐进的原则，考虑我国长期司法管理地方化的现实和当前完全中央统一管理的困难，提出了省级统管的阶段性思路，要求目前阶段逐步实现“地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹”的任务。〔28〕参见孟建柱：《深化司法体制改革》，载《人民日报》2013年11月25日第6版。跨行政区划检察院目前是在铁检机关基础上略加改造形成，而后者目前都直接受各地省院领导，通过省院接受省级人大监督、向人大负责，其人员的任免也是由省级人大进行；无论铁检机关属于地方检察院还是专门检察院，目前的改革设计就是省级统管。以铁检机关改造的跨行政区划检察院继承这一管理模式，可以成为地方检察体系的一部分。

其次，这是由我国各地检察机关的经费保障状况决定的。在本次改革前，我国各级司法机关的经费基本上是由相应级别的政府保障，其中人员经费、日常运行公用经费和基础设施建设经费基本上是同级财政保障，办案业务经费和装备经费由中央、省级和同级财政分区域按责任负担，〔29〕2009年7月23日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强政法经费保障工作的意见》（厅字[2009]32号）。由此，我国当前的司法财政呈现出地方性、差异性和外部性等特点。〔30〕参见左卫民：《中国基层法院财政制度实证研究》，载《中国法学》2015年第1期。要建立司法经费的省级统管，自然会减少各地的差异；尽管中央要求改革须保障办公、办案及人员收入的经费不低于现有水平，但因各地差异实在较大，不可能短时间做到同步。〔31〕笔者至西部某省调研发现，部分地市政府给予包括当地司法机关人员在内的公务人员以福利分房，而同省的其他地区还存在基本司法经费保障不足的问题；当前的司法经费省级统管，又不能降低保障力度，对该省的影响是显然的。为了保证改革的顺利推进，笔者在调研中已经发现一些地方采取折中办法，即在省级统管经费的同时，也不干预当地政府主动给予一定经费，从而不至于一些司法经费保障较好的地方受到省级统筹的消极影响。如此，致力于司法管理的省级统筹都难以在短时间内完全脱离省级以下地方，更不用说跨行政区划检察院直接隶属于中央后存在的保障难题。财政上仍然保留地方性，是我国跨行政区划检察院改革当下的必要妥协。

最后，作为试点的跨行政区划检察院也是地方检察体系的一部分。2014年底，在上海市人民检察院上海铁路运输分院〔32〕本文以下部分都简称为“上海铁检分院”。同时考虑到其有多个下辖院，文中一般对铁检机关的基层院统称为铁检基层院。、北京市人民检察院北京铁路运输分院的基础上分别先后成立了两家跨行政区划检察院——上海市人民检察院第三分院（以下简称“上海三分院”）和北京市人民检察院第四分院。从管理体制上看，作为改造的基础，这两家铁路运输检察院在2012年从铁道部所属企业划归所在直辖市，业务与人财物管理都由所在地直辖市院领导。试点院与原铁检机关保留一套人马、两块牌子，管理上也基本一致。从纵向方面看，上海三分院的新增案件不再涉及外省市的铁检基层院，而对处于本市的基层行政区划检察院增加了部分案件的业务指导，从而在本市内基本形成隶属于省院的跨行政区划检察组织体系。从地位上看，目前试点中的跨行政区划检察院是作为地方检察院中的一级，相当于地市级检察院；其由直辖市人大产生，对其负责，受其监督。作为地方一员的试点跨行政区划检察院在当前的框架下获得组织、财物、人员等多方面的支持，也在一定程度上摆脱了省级以下地方的干预；经过两年的实践，不仅从机构设置、机制理顺与管辖明确等方面取得进展，更在办案上取得扎实的效果，为未来的改革提供了较好的借鉴。

2. 远期视角：作为专门检察院的跨行政区划检察院

作为司法去地方化的一项重要制度设计，跨行政区划检察院的远期定位不应只是地方检察院的一部分，作为专门检察院更具优势。

首先，未来的跨行政区划检察院必然要在一定程度上脱离地方检察体系。国家单设跨行政区划检察院，就是希望能与普通的地方检察院有所不同，单独管辖具有特殊性的案件，从而能避免行政区划检察院可能受到的地方干预办案问题。当前的跨行政区划检察院是处于省院统管之下的，也能在一定程度上去除司法地方化问题，但并没有解决省级地方对司法的干预问题，因此，建立防止省级地方干预办案的跨行政区划检察院成为必要。此时的跨行政区划检察院显然不能走老路，应当不再由地方人大产生、由地方负责人财物的保障，从而与地方分离。

其次，跨行政区划检察院作为专门检察院有独特的便利。我国当前的法律明确规定有专门人民检察院这一类型，其组织架构可以由法律单独规定；虽然我国目前还没有对专门检察院进行规范的法律，但在日益强调法治的中国，对包括军事检察院等专门检察院进行立法规范既有必要，亦甚可行。跨行政区划检察院可以借此便利一同立法规定，也可以绕开包括宪法、组织法、诉讼法等相关内容的法律障碍；特别是考虑到宪法修改的困难、三部诉讼法刚修改不久的现实，而关于跨行政区划检察院要在全国合法、全面及较为彻底的改革，显然不可能久等。至于对专门检察院的界定，当前并没有形成较为一致的共识，更没有法律明确规定；而从当前《人民检察院组织法》中对涉及专门检察院的规定及其演变来看，专门检察院的范围界定显然可以作适当的延伸，跨行政区划检察院成为专门检察院没有直接的障碍。

最后，定位为其他类型的检察院没有直接依据。中央的文件虽提出了跨行政区划检察院办理“特殊案件”，是否可以由此将跨行政区划检察院定位为特殊检察院？笔者认为这个定位在法律上还没有任何依据。中央文件中的这个“特殊”只是对跨行政区划检察院“与众不同”的笼统界定，体现了其具有的独特一面，并非表明中央要给跨行政区划检察院直接界定为“特殊”检察院。在现有法律规定基本能满足需求的情况下，单独设置一种新类型检察组织的必要性也不大。

三、跨行政区划检察院的管理体制

铁检机关的人事分离管理体制已经影响其自身的发展，在全国推广的跨行政区划检察院，虽然可以在一定程度上沿袭铁检机关的管理体制，但对于其中的问题应当尽快解决，毕竟跨行政区划检察院与铁检机关承担的改革任务与重要性无法等同视之。无论是基于隶属地方还是隶属中央的体制，跨行政区划检察院作为一个相对独立的体系，其人财物的管理应当能满足其功能的需要。

（一）隶属关系

短期内的跨行政区划检察院属于地方检察院体系的一员，自然隶属所在地方，笔者也不反对高检院加强对其的特别管理，如同作为改造基础的铁路运输检察院，高检院铁路运输检察厅就是专门对其进行业务管理的部门。作为远期改革的方向，作为专门检察院的跨行政区划检察院具备自己的独立体系；尽管笔者并不赞同跨行政区划检察院作为高检院的组成部分，但应当直属于中央。

首先，依托于铁路运输检察系统的跨行政区划检察院受到了原有管理体制的限制，有必要划归中央隶属。虽然因业务管理上的跨区域性，铁检机关在一定程度上还有去地方化的优势，甚至能限制包括省级地方的干预；不过，当前铁检机关人事分离造成的业务发展受限、经费保障不足和法律监督难题等都在不同程度上干扰了铁检事业的发展。〔33〕参见徐向春：《铁路运输检察体制改革》，载《国家检察官学院学报》2015年第2期。如果说当前的业务受限，对我国检察事业的作用相对较小，影响较小，这种体制本身的弊端产生的负面影响也较小，但考虑到跨行政区划检察院承担的司法去地方化及构建新型诉讼格局的重任，应当早日进行相关顶层设计，避免这种人事分离的体制继续“感染”新改革，保障跨行政区划检察事业的顺利发展。

其次，跨行政区划检察院直属中央符合司法去地方化的改革目标，有利于提高司法公信力。“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现‘主客场’现象”，这是习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中对当前司法不公的形象描述。十八届四中全会明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”也是基于这样的背景。试点中跨行政区划检察院可以出于管理的需要隶属于地方，但在全国建立跨行政区划检察组织体系后，其无论隶属于哪一级地方，都将无法排除所属地方的干预，是不彻底的去地方化，甚至有悖改革的初衷。

最后，跨行政区划检察院的去地方化符合检察事业的发展规律，也是检察改革选择“短痛”的需要。我国当前的司法体系都是由地方保障的，但由此也形成了司法地方化的顽疾。随着司法管理省级统筹改革的展开，检察机关的管理向上集中成为趋势。虽然我国还没有完整的由中央直属的检察机关，也没有这方面的经验积累，甚至还存在各地发展不平衡导致的保障困难、任免程序繁琐等问题，但被寄予厚望的跨行政区划检察院直接隶属于中央，可以一劳永逸的解决地方干预的问题，也可以建立一套管理顺畅、保障有力、精干高效的跨行政区划检察组织体系，符合司法权依法独立行使的需要，为真正实现司法公正提供保障。直接隶属中央，可能带来的中央相关管理机关的庞大、对下级情况的不了解及日益强化的官僚体制，但这些困难本身是发展中必然会遇到的，也完全可以在发展中解决。

（二）人员任免

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。据此，一切国家机关都由相应级别的人民代表大会产生，对其负责，受其监督。作为国家机关重要组成部分的检察机关也不例外。

1.隶属地方的任免模式

按照当前上海的试点模式，上海三分院的检察长、副检察长与检委会委员都是由市院检察长提名，由市人大常委会任免；一般的检察官则由三分院向市检察官遴选委员会提交候选名单，经其对专业能力审查后，由市人大常委会任免。

全国推广的跨行政区划检察院如果仍然是地方检察体系的一部分，结合当前正在进行的检察人员分类管理、员额制改革，继续沿用当前的任免模式具有一定的合理性。首先，试点的跨行政区划检察院采用这种管理模式基本上是成功的，并没有出现问题；随着相关改革的推进和制度之间的磨合协调，应当会更好。其次，作为地方检察院的一员，跨行政区划检察院虽管辖多个行政区域，但又不再由各级地方自己产生，而是由省级人大产生，可以避免跨行政区划检察院受制于省级以下地方。再次，当前的省级地方可以承受这样的改革。即使在省级以下地方设立独立的跨行政区划检察体系，其总的机构数量、人员数量等都不会太多；而且随着我国各项改革的推进，检察官数量变动更小，人员任免的任务不会太大。最后，这与当前的司法改革方向是契合的。当前正在进行的作为司法去地方化的重要制度就是司法管理的省级统筹，将跨行政区划检察院也作为司法管理省级统筹的一部分，也能减少改革的阻力，符合改革渐进性的要求。

不过，当前的铁检管理模式仍然存在模糊之处，特别是由省院直管分院与基层院。当前一些地区新设的“分院”，一般都称为省院的派出院。〔34〕如2003年成立的河南省人民检察院济源分院、海南省人民检察院第二分院。参见济源分院“本院概况”，来源：http:// www.jiyuan.jcy.gov.cn/sitegroup/ayfzw/html/402892e4494f37c901494f750333004c/0db58957f27e4fed9134333e79f61507.html，2016年 9月18日访问；海南省人民检察院第二分院简介，来源：http://www.hi.jcy.gov.cn/M002/view2/200268/00520001，2016年10月28日访问。从《人民检察院组织法》角度看，省院的确能设立派出院，但其也只是代表设立的机关，不应是一个独立的检察院层级；如此，这个分院的层级问题是值得商榷的。该法只规定了分院人员任免的权限，但对于省院设立的基层院并没有规定。即使如此，铁检机关的人员任免模式是否能完全适用该法既没有明确，也没有定论。从《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》看，该法虽然明确了各级人大对同级检察院及其人员的任命权力，但对于设立在地方且与所在地方同级的跨行政区划检察院的设立、任免问题并没有提及。有必要通过有关法律或解释的形式，解决跨行政区划检察院的设立与人员任免问题。

2.隶属中央的任免模式

全国统一的跨行政区划检察院，层级较多，涉及面更广，由此造成的影响也较大，应当与隶属地方时有所不同。从检察人员任免模式看，境外并没有完全的中央统管模式。主要西方国家的检察机关都没有独立的组织体系，而是隶属于司法行政机关，与我国有较大的差异。与我国具有较多相似之处的是俄罗斯，其联邦检察机关是下级检察长服从上级检察长和俄罗斯联邦总检察长的集中统一体系，它包括联邦总检察院、各主体检察院以及各市和区的检察院。联邦总检察院的总检察长是联邦委员会根据总统的提名任免，副总检察长都是由总检察长提请总统提名、联邦委员会任免；总检察长直接任免总检察院其他担任主要职务的人员、各联邦主体检察院的副检察长及市区检察院的检察长；各联邦主体检察院检察长由总检察长根据程序与联邦主体协商后提名、联邦总统任命，总统根据总检察院总检察长提议罢免；联邦各主体检察院检察长可以任免除其副职外的本院其他人员；各市区检察院检察长由总检察长任命和罢免，其自身可以任免本院不担任检察长职务的工作人员。〔35〕参见黄道秀译：《俄罗斯联邦检察院法》，载《国家检察官学院学报》2015年第4、5期。由此可见，俄罗斯联邦总检察院检察长基本控制了整个检察体系；这种体系下总检察院检察长“几乎”处于集权位置，对我国长期存在的司法行政化问题非常不利。在具有相同文化的台湾地区，虽然其检察署隶属于“法务部”，但其“法务部长”的任免权力相对较小。“法务部”设有检察官人事审议委员会，对高等法院以下各级法院及其分院检察署的主任检察官、检察官的任免进行审查处理；该委员会17人，由“法务部长”指派4人、检察总长及其指派的代表3人、全体检察官选举代表9人共同组成。检察官人事审议委员会作出的决议，由“法务部”部长核定。对检察长的选任，由检察官人事审议委员会提出2倍人选，“法务部长”选定。这既可以保障主管部门有一定的控制权，又由相关的专业团队进行审查，较为公开透明。

根据我国政体，建立直属于中央的跨行政区划检察院，其人员任免毫无疑问应该都由全国人大及其常委会进行。当然，由于人员众多，可能会存在管理上的困难；不过，随着司法改革的推进与完善，正如省级统管一样，检察官的变化应该不会太大。跨行政区划检察院在全国推进的初期，也可以考虑省级以下的跨行政区划检察院由全国人大授权省级人大任免、全国人大备案审查的方式进行，未来根据任免的情况再决定是否上收该权力。

提名人选是任免制度的关键，毕竟全国人大很难对提请任免的人选进行全面的审查。笔者建议，考虑到高检院对基层的不熟悉，可以依托各省的检察官遴选委员会，由其负责向高检院提供省级及以下检察院检察官的提名名单；为防止由此可能产生的地方干预，必须确保遴选委员会的独立，〔36〕参见陈海锋：《错案责任追究的主体研究》，载《法学》2016年第2期。完善当前的部分地区遴选委员会的组成，由高检院指派部分代表（占四分之一），省级以下检察官自行推选部分代表（占二分之一，人员来源应当分散于不少于一半的检察院）、法学学者、律师（共占四分之一）等共同组成。当然，高检院也可以自己成立检察官遴选委员会负责检察官的遴选，由自己指派代表与各省级遴选委员会的部分代表共同组成，保障组成人员的广泛性、专业性和代表性。遴选委员会审查后提供候选名单，供高检院检察长决定提名名单。

检察一体下的各级检察院领导职务的提名则是核心。基于上下级的领导关系和宪法规定的人事关系，考虑到中央直属下同级地方党委不再领导跨行政区划检察院，笔者建议在保障检察权依法独立行使的同时，适当强化上下级院领导关系中的人事权，即上级检察长可以提名下级院的检察长、副检察长和检察委员会委员，并由高检院检察长决定提名全国人大任免。如此，既保留并强化了当前上下级的领导关系，同时又尽量保证各级领导提名的民主性和科学性。

建立完整的中央直属跨行政区划检察院，当前《人民检察院组织法》并没有明确的规定，而《全国人民代表大会组织法》也只是对高检院相关人员的任免作出规定，应当不包括作为其下辖的跨行政区划检察院。有必要对相关法律进行适当修改，或者直接制定专门法律，以为跨行政区划检察院的产生与人员任免提供明确的法律支撑。

（三）经费管理

“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”〔37〕参见[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第396页。长期以来，地方检察机关在人财物上完全依赖地方，地方也通过这种依赖不断强化对检察机关的控制，形成当前的诉讼“主客场”现象；当前正在进行的司法管理的省级统筹正是注意到地方检察机关的软肋，从而将检察机关与地方脱钩以在一定程度上去地方化。跨行政区划检察院可能要经历隶属地方与中央的两阶段，经费管理也会有所不同。

1.隶属地方的经费管理

当前不少地方正在进行司法财物的省级统管，如广东、江苏等地，市、县检察院作为省级政府财政部门一级预算单位，向省级财政部门直接编报预算，预算资金通过国库集中支付系统直接拨付。〔38〕参见邓新建：《广东公布司法体制改革试点方案》，载《法制日报》2014年11月28日第1版；苏政法、任松筠：《确保依法独立公正行使审判权检察权》，载《新华日报》2015年4月10日第2版。作为地方检察体系一员的跨行政区划检察院，在一省之内的数量不会太多；结合当前正在进行的司法管理省级统筹改革与铁检机关的管理体制，跨行政区划检察院也可以按照行政区划检察院的省级财政统筹进行管理，不需大动干戈。

不过，当前的司法管理省级统筹也备受争议。按照《宪法》的规定，我国检察机关上下级之间是领导关系，而这种领导关系主要体现为前述的人事权和业务权〔39〕业务权主要是指下级人民检察院在办理重大案件时，要接受上级人民检察院的指示和领导。参见许安标、刘松山：《中华人民共和国宪法通释》，来源：http://www.npc.gov.cn/npc/f l syywd/xianfa/2010-04/14/content_1567085.htm，2016年6月1日访问。两方面。显然，财物方面的省院统一领导或干预并非是宪法规定的。当前的这种省级统管改革，如人财物管理权与司法业务管理权结合在一起，在排除市、县两级地方干扰司法的同时，司法管理的行政化难免要加剧，上级院对下级院的不当干预和以权谋私的现象就难以避免。〔40〕参见谢鹏程：《司法行政事务省级统管路径研究》，载《人民检察》2014年第8期。为此，有学者认为省统管应当是由省人大具体确定各级院的财政预算，财政款项向目标院直接支付；〔41〕参见贺卫方：《司法区划的构思》，载《中国法律评论》2014年第1期。还有学者建议省级党委、人大、政府行使人财物的决定权，省级司法机关行使人财物的管理权。〔42〕参见谢鹏程：《司法行政事务省级统管路径研究》，载《人民检察》2014年第8期。

学者的方案都明确了一个基本原则，即不能将这种省级统管变成省级司法机关的直接领导，特别是人财物方面的全面领导。从上文提及的部分地区试点方案看，如果真能将各级检察机关都作为一个独立的省级预算单位，自然能有力避免省级院对下级院的非法干预；不过，至少从铁检机关看，其财政预算都是由省院统一管理，并非作为一个独立的省级预算单位，其预算的执行也受到省院的监督管理。有必要在向全国推广的同时考虑到这种管理方式的弊端，切实将省级统管规范为省级财政的统一支出，这应当是基础。对于预算的制订与执行，考虑到各级院情况的差异，有必要由各级院自行进行；但考虑到省院对下级院的熟悉，省级院可以监督。省级人大应当是各级院财政预决算的决定者，这是由我国的政体决定的。

2.隶属中央的经费管理

跨行政区划检察院从隶属地方到隶属中央应当是一个必然的趋势，而这种隶属除了人员任免上受到中央的节制外，可能更为关键的是经费管理上的中央主导。与省级统筹相似，对司法行政化的担忧也是存在的；且中国幅员辽阔，中央对地方直接控制的效果、能力与保障的公平性都值得关注。

境外国家的司法经费管理模式可为我们提供一定的参考。根据俄罗斯的相关法律，在俄罗斯集中统一的检察制度下，经费完全由中央财政保障，且总检察院检察长在经费安排上具有相当的独立性，从而体现了其在联邦检察体系中的领导地位。〔43〕参见黄道秀译：《俄罗斯联邦检察院法》，载《国家检察官学院学报》2015年第4、5期。不过，这种形式未必适合中国，特别是中俄最高检察院在检察体系内的地位差异巨大。同样作为具有独立体系的日本法院，其经费制度采独立编制、统一保障模式；全国法院经费预算由最高法院负责编制，在与国家财政部门协商平衡后，纳入国家财政总预算，统一由国会审议批准；最高法院按照国会批准的经费预算计划，对全国法院经费进行具体分配和管理。〔44〕参见陈春梅：《日本法院经费模式：集中编制统一保障》，载《人民法院报》2016年4月1日第8版。日本这种由最高司法机关控制的措施导致了其司法内部的独立问题，在我国构建独立的中央控制组织体系中值得警惕；〔45〕参见杨宁：《跨行政区划司法管辖制度与法院内部行政管理权的膨大——以日本的金字塔型法院结构为鉴》，载《清华法律评论》2015年第2期。不过，作为保障司法机关外部独立的一种方式，也值得借鉴。

基于上文关于隶属于地方的经费管理制度的探讨及境外的实践，笔者认为，在跨行政区划检察院隶属中央后，有以下三点需要明确。一是直属于中央的跨行政区划检察院，其经费应当主要由中央财政保障，由全国人大审议通过。当然，考虑到中国的地域差距，笔者赞同当前地方给予跨行政区划检察院一定的经费保障；这种保障以相对较为固定的经费较好，避免机动经费申请时受到地方的牵扯，从而体现地方差异。二是高检院不应主导跨行政区划检察院的经费管理，包括经费预算与执行；无论是高检院还是省级的跨行政区划检察院，其对下级检察院的经费应当主要限于监督；各级预算及执行都由各级院自行完成，但上级院可以提出修改意见，并最终汇总到高检院，由其向全国人大提交审议，并督促政府部门落实。三是考虑到跨行政区划检察院的全国差异以及数量较多、较为复杂等原因，可以考虑设立一个跨部门的经费审议小组，以为全国人大审议提供意见；这个小组应当包括高检院及部分下级跨行政区划检察院的代表、财政部门人员、人大财经委代表等，具有对财政经费管理熟悉、对检察机关熟悉等要求；这个小组可以由高检院牵头成立，也可以设立在人大财政经济委员会下。

四、跨行政区划检察院的布局设点

跨行政区划检察院布点越多，意味着管辖覆盖面越广，由此可能需要更多的机构与人员；反之，虽然机构与人员可以减少，但去除司法地方化的功能将难以实现。作为与行政区划检察院并存的体系，跨行政区划检察组织体系的构建需要兼顾司法公正与机构设置上的精简高效等多重目标。

（一）布局的影响因素

中央对当前跨行政区划检察院的设立原则是精简高效，而且是在当前铁检机关基础上改造形成。限于当前铁检机关的数量、层级、管理体制、组织资源等诸多原因，跨行政区划检察院的布局显然又不能完全依靠铁检机关。跨行政区划检察院布局受到案件数量、管辖地域等多方面的影响，不同于行政区划检察院，很多影响因素本身也具有不确定性，如何在不确定的影响因素中把握跨行政区划检察院的布局，成为这项改革能否成功的重要制约因素。

作为布局的体现，对跨行政区划司法机关管辖区域的设置，目前存在一些误区。如有学者认为，设立管辖区的指导原则应包括司法辖区大于行政区划、方便群众诉讼；〔46〕参见李凤军：《跨行政区划设立司法管辖区的模式探索——以四川省和川南地区为例》，载《湖北民族学院学报（哲学社会科学版）》2015年第1期。也有学者直言我国跨行政区划法院的设置价值应“以便民为要务”，“以司法效率为目标”。〔47〕虽然作者是在探讨跨行政区划法院的设置，不过考虑到当前跨行政区划检察院与法院基本的一一对应，笔者也将其纳入本文研究的范围。具体参见杜如益：《德国跨行政区划法院的特色与成因分析——兼论其对中国跨行政区划法院的启示》，载《清华法律评论》2015年第2期；广东省人民检察院政治部地方工作处课题组：《跨行政区划人民检察院设立工作研究》，载《中国检察官》2016年第9期。一般的司法辖区设置需要考虑如下因素，如地域面积、人口数量与分布、经济发展程度、交通与通信条件、法院级别与管辖事项性质、经费来源、历史传统与法律文化影响、司法性质管理模式、同级其他政府机构的结构等；〔48〕参见章晶：《美国司法辖区与性质区划之关系——兼论中国跨行政区划法院改革》，载《清华法律评论》2015年第2期。不过，跨行政区划检察院并非普通行政区划检察院，对其布局的关注因素应当有特殊性。

首先，跨行政区划检察院的布局应当公正优先，兼顾诉讼便利。司法活动中的“主客场”现象损害了司法公平，严重侵蚀了我国的司法权威；跨行政区划检察改革就是要打破司法地方化，特别是在司法管理省级统筹存在困难的情况下，该项改革将承担更大的责任。作为解决纠纷的场所，包括跨行政区划检察院在内的司法机关设置或其辖区的划定，应当考虑诉讼当事人的便利性。在民事当事人之间，如果司法解决的成本高于纠纷的标的，或通过其他非诉讼途径更易获得解决，诉讼解决的方式将会被弃置；即使刑事当事人无法选择纠纷解决的方式，但无论是当事人还是国家机关，不便利的诉讼既可能导致“私了”的发生，也会增加整个国家的司法资源投入；更重要的是，不便利的诉讼可能无法及时打击犯罪，还会降低预防犯罪的效果，甚至会诱发犯罪。不过，对便利性的考虑不能影响公正性本身，而后者正是跨行政区划司法机关设立的核心因素；相较于便利性，普通行政区划内的司法机关更有便利，跨行政区划司法机关正是在一定程度上牺牲或放弃这项价值而成全公正性的。

其次，跨行政区划检察院的布局应因地制宜。当前的铁检机关总数不少，但如果设置三级独立的跨行政区划检察院，考虑到除直辖市外的大部分省份可能都至少需要建立2个左右的基层院，还可能要设立若干省级院，则仍然存在需要新设机构的情况。当前铁检机关的分布是以铁路为基础的，与可能受到地方影响的特殊案件并没有必然的关系，需要根据管辖的案件种类、数量及地域范围等进行必要的重新布点，一部分可能要迁址，如在靠近边境的铁检机关，丹东、图们等；一部分可能要新设，如在海南省。不仅如此，考虑到国家对改革的成本控制需要，必要时也可以考虑将林区、垦区等一些具有专门性质的检察机关纳入改革的范畴，统筹现有检察资源；也可以将部分行政区划检察院纳入改革的考虑，包括将部分特殊案件的一审仍置于基层行政区划检察院，而将二审纳入跨行政区划检察院管辖。在一些人口稀少、特殊案件数量较少的地方，也可以考虑通过省级院指定的方式，实现部分行政区划检察院交叉管辖区的方式，减少或避免行政区划检察院受到地方的干预。

最后，跨行政区划检察院的布局应适时而动。不同于行政区划内检察院，只要在同级人大下设定即可，案件数量与地域都无需过多考虑；跨行政区划检察院是因案而设、因地而设，既要考虑管辖案件数量的多少，还要考虑管辖范围的大小。如果说管辖的范围总体可以固定，局部也可以微调，具有相当的明确性，但不同地区管辖的案件种类及由此的案件数量都会有较大的差异，这就需要通过科学统计与预测，根据案件数量及时调整。毕竟跨行政区划检察院的布局主要考虑的是公正性，在布点确定的情况下，应当优化布局上的其他考虑，如便利性等，以实现司法多方面的价值。不仅如此，随着司法管理省级统筹的推进与司法公信力的提升，易受地方影响案件的数量、形态和种类都会有所变化，当事人的法治意识、选择纠纷解决的途径等都会在不同程度上影响跨行政区划检察院的实际管辖，自然对其布局也会产生影响。

（二）基层院设置的探讨

跨行政区划检察院有必要形成与行政区划检察院相区别的多级体系。首先，职能的多样性决定了跨行政区划检察院的多层级。跨行政区划检察院不仅要监督相应法院办理的民事、行政案件，还要起诉特殊案件、自侦部分特殊案件和监督特殊案件的侦查等；而且鉴于行政区划检察院可能受到多级地方的干预，这些职能只能由多层级的跨行政区划检察院承担。其次，案件的差异性需要由不同级别的跨行政区划检察院办理。重大案件对地方影响大，容易受到地方的影响，但相对轻微的案件也会在一定区域内受到影响，而且因本身受到的关注少而可能更容易受司法人员滥用权力之害。最后，四级两审终审的司法制度要求建立多级跨行政区划检察院。没有两级以上的跨行政区划检察院，则特殊案件非常容易重回地方检察院的管辖范畴，去除司法地方化就无从谈起。

跨行政区划检察院需要设置多个层级，但并非要求建立与行政区划检察院一致的独立三级体系。跨行政区划的最基层检察院设置在哪个层级，是否需要如行政区划检察院一样，设置区县级跨行政区划检察院，最为关键；在此基础上，其他各级跨行政区划检察院自然应作为其上级院而有存在的必要。

从上海三分院的情况看，由于其本身属于地市级院，并不处于检察组织中的最底层；虽然作为改造基础的上海铁检分院可以跨省管理江苏省、浙江省和安徽省的铁检基层院，但作为跨行政区划检察院的上海三分院并不管辖外省市的案件。为推进改革与扩大影响，上海三分院的跨行政区划改革探索只能另辟蹊径。〔49〕上海市人民检察院的《关于明确市检察三分院（铁检分院）案件管辖相关问题的批复》《关于上海铁路运输检察院民事行政检察监督案件受理范围的规定》和上海市人民检察院相关部门联合下发的《关于明确三分院公诉部门办理跨行政区划刑事案件若干问题的意见》。一方面通过上海铁检院管辖部分特殊案件，如行政诉讼监督、轨道交通等，直接实现其作为基层院的功能；另一方面将上海行政区划内各区县检察院管辖的部分特殊案件，如知识产权、食品药品安全与环境资源保护等刑事案件的二审置于自己的管辖下，间接实现基层院的功能。如此，上海三分院的跨行政区划改革探索在基层力量有限的情况下，充分利用基层行政区划检察院，从而大大扩展了跨行政区划改革的效果。

全国构建跨行政区划检察组织体系，是要建立独立的基层检察院、完全依靠基层行政区划检察院还是参考上海的混合模式？

完全独立的基层跨行政区划检察院存在设置难题。根据当前铁检机关的存在现状，大部分地市都没有铁检基层院，最多的省份也不会多于3个基层院，〔50〕我国当前的铁检机关共有18个分院和59个基层院，部分分院下辖较多基层院，如湖南省有长沙、怀化和衡阳3个铁检基层院，其都下辖于广东省人民检察院广州铁路运输分院。因此，如果跨行政区划检察组织体系按照独立的三级设置，则至少每个省级地方都需要设立若干个基层院。不同于作为改造基础的铁检机关，其当时主要是根据铁路管理需要设立，基层跨行政区划检察院则主要根据案件数量、公众诉讼便利等方面考虑进行设计；如果说案件数量目前仍根据划归跨行政区划检察院的案件种类来确定，但基于诉讼便利对管辖区域的划定则较为确定，如此，设置的基层院太少显然不符合要求。即使作为面积相对较小的直辖市上海，相对于此前的犯罪地管辖为主，当前集中到一个基层院管辖，相关办案机关因此增加的负担是肯定的。设立多个基层院，一方面数量本身是个难题，即使按照当前部分省区有3个铁检基层院的标准来设立，在新疆、西藏等地仍显得数量不足；另一方面，即使中央有决心、地方也确实需要，普遍设立3个左右的基层院也可能存在必要性问题，即在一些地区是否有足够多的案件需要办理；毕竟当前试点检察院确定的案件，在其他省区可能并不存在或较少，如海事案件的监督一些地区就没有，知识产权案件各地的差异也是较大；〔51〕如2015年上海法院知识产权刑事案件判决生效222件，而广东省审结的知识产权刑事一审案件就有6621件，参见周洪：《上海高院通报2015年上海法院知识产权司法保护情况》，来源：http://news.ifeng.com/a/20160422/48549090_0.shtml，2016年11月11日访问；参见《广东法院知识产权司法保护状况（2015）》，来源：http://www.cnipr.com/sfsj/zscqfy/201604/t20160426_196519.htm，2016年11月11日访问。未来可能会加大管辖的力度，将更多易受地方影响的案件纳入管辖，但无论是案件数量还是机构设置的数量都有很大的不确定性。

普遍依靠基层行政区划检察院不尽合理。首先，完全依靠当前的基层行政区划检察院，与中央的既定方针存在不小的差距。中央针对跨行政区划检察改革的设计是以铁检机关为基础的，并希望构建两套体系并存的诉讼格局，对行政区划检察院的改造或依靠并没有规划。其次，基层行政区划检察院无力独立承担这一使命。作为司法地方化问题的主要承受者，基层行政区划检察院的权威已然受到侵蚀，再将其作为跨行政区划检察改革的主要承担者，一方面可能会影响公众对司法改革决心的质疑，毕竟仍然是原先的一套人马，怎能承担完全不同的职能；另一方面，在当前司法地方化仍然较为严重的情况下，仅通过地市级跨行政区划检察院的法律监督来制约基层行政区划检察院存在的地方化问题，必然导致其案件量较大，甚至会影响司法改革的效果。最后，不利于推进铁检机关的改革。2012年划归地方后，铁检机关继续面临着由于案件较少造成的业务量不足、人事管理与业务管理分离、检察队伍建设滞后等问题。〔52〕参见徐向春：《铁路运输检察体制改革》，载《国家检察官学院学报》2015年第2期。此次跨行政区划检察改革应当是铁检机关迎来发展的新机遇，通过包括案件管辖、管理体制等方面符合检察规律的谋划，从而彻底解决铁检机关改革不彻底的问题。

笔者认为，上海地区进行的跨行政区划检察改革中，出于跨省的困难与基层院较少等原因，将铁检基层院与行政区划内的基层检察院混合作为纵深推进改革的一种模式是较为合理、可行的。也即，如从省内的具体地区来看，有的地区可以改造设立或在必要时新设区县级的跨行政区划检察院，有的地区则没有必要建立，完全依靠原来行政区划内的基层检察院，并把这些检察院特殊案件的二审纳入地市级跨行政区划检察院管辖；也可以是在省内某几个地区新设或改造设立跨行政区划检察院，专门管辖该地区的部分特殊案件，同时将其它一些特殊案件仍置于行政区划内基层检察院管辖，而是二审移到地市级跨行政区划检察院。首先，将行政区划内的区县检察院纳入跨行政区划检察改革，能够一定程度保证司法去地方化，实现司法公正。虽然一审案件大部分仍然是在行政区划内的基层检察院，但由于二审归于跨行政区划检察院；在跨行政区划检察院与地方脱离，而案件考核仍然存在的情况下，一审的行政区划内检察院也会考虑到二审可能的改判，会尽量在一审中保持公平公正，以免二审改判情况下的难堪。其次，尽量少地单独设置基层跨行政区划检察院符合改革经济性的要求。少设立基层跨行政区划检察院，将减少一线司法人员与物质配备，而这是改革最大的投入；在当前改革坚持精简高效原则下，已有铁检机关的，自然只要略加改造即可，但在大部分地区没有铁检机关的情况下，通过行政区划检察院办理部分一审特殊案件，二审纳入跨行政区划检察院管辖，可以在一定程度上减少纯粹单独设立上的改革成本，减少改革阻力。最后，这种改革符合诉讼便利性要求。相对于普通案件，特殊案件的数量较少；随着司法改革的推进，司法管理省级统筹的开展、司法人员依法独立行使权力保障的落实，特殊案件的数量最终将会有逐渐减少的趋势。在这种情况下，基层跨行政区划检察院无论是在改革的初始阶段还是在发展阶段，其都不可能与普通检察机关一样进行普遍性的设置；在我国幅员辽阔的情况下，由此导致的公众诉讼不便是显而易见的。通过改变特殊案件二审的管辖，将行政区划内基层检察院作为一审的主要依托，将极大扭转跨行政区划检察改革中的不利因素，确保兼顾司法公正与效率。

（三）多层级的布局

中国当前的普通检察院是根据行政区划设立，最基层的检察院建立在各个区县，从而在中国形成最为全面、最为广泛的基层检察网点；与此同时，当前的铁检机关并未实现全面覆盖，设置较多的省份也不过3个铁检基层院；而海南省没有单独的基层院，其只是由设在广东的肇庆铁路运输检察院管辖。考虑诉讼便利、地域空间等方面因素，多层级的跨行政区划检察院可能会存在以下情况。

1.典型的三级构建

与当前地方的行政区划检察院一致，跨行政区划检察院的典型布局应当包括以中央直属为体系，以铁检机关的管辖范围为蓝本，位于地方的完整三级。

其一，基层院的构建。以当前的基层铁检机关为基础，以林区、垦区等专门的检察机关为补充，在全国各省级区域内设立基层跨行政区划检察院。数量上，应当主要考虑各省的地域问题，原则上基层院每省应控制在3个左右，而直辖市应当不超过2个，如重庆可以考虑2个，而上海则可以1个；至于案件数量可能对基层院数量的影响，这个主要可以通过适当增加编制数来解决而不应增加机构数，以避免机构过多带来的行政辅助人员、硬件设施等方面的大量增加。具体地点上，应在各省内交通非常便利、经济发展较好、相关案件较多的城市，以最大程度地满足诉讼便利需要；每个基层院并非只能管辖省内的区域，必要时也可以将一些省际交界的地方划入更为便利的基层院。在改造基础上，以铁检机关等专门检察机关为基础，在没有或数量不足而又确有建立必要的省份，可以适当调整地方的行政区划检察院，以组建新的基层院；新组建的基层院应当与原来的检察机关脱离关系。具体名称上，可以所在的区县为名，但具体名称上不加区县，从而在级别上一目了然。

其二，地市级院的构建。以当前的铁检分院为基础进行适当整合，基本做到地市级院下辖3个左右的省份；以地域为主要考虑，同时结合案件数量等因素，原则上形成10个左右的地市级跨行政区划检察院。具体地点的选择同基层院一致。作为基础的铁检分院数量较多，可以在改造时进行必要的撤并，根据案件情况分流至需要的分院或基层院、省级院，也可以根据当前所在地实际，由当地检察机关接收，基本实现编制的平衡。具体名称上，可以所在的市为名，但具体名称上不加市，以方便了解其级别。

其三，省级院的构建。目前没有这一层级的铁检机关或其他专门检察机关，〔53〕军事检察体系有相对于省级的检察院，但考虑到其特殊性，文中的研究都不涉及。只能单独设立。目前存在大区模式与中心城市模式的争论，〔54〕参见薛江武：《省以上设立跨行政区划检察院的若干思考》，载《人民检察》2016年第8期。最高人民法院正在京津冀积极推动设立跨行政区划人民法院。〔55〕参见王亦君：《最高法：推进京津冀设立跨行政区划法院》，载《中国青年报》2016年2月19日第4版。如果说京津冀范围相对较小，而且北京作为中心城市也较为明显，如此设置既符合大区模式，也不违反中心城市模式；不过，虽然中心城市的确定存在困难，笔者仍然主张不采用大区模式，毕竟这种设置基本上是依据旧的传统分区，与跨行政区划检察院设置背景中的各地经济发展差异、诉讼便利考虑等都没有太大关系。考虑到最高人民法院早在2000年就合并了主要负责涉铁案件审理的“交通运输审判庭”，而当前高检院还存在铁路运输检察厅，在铁检机关改造成为趋势的情况下，铁路运输检察厅的指导作用将难以单独存在，改革势在必行。鉴于地市级跨行政区划检察院只有10个左右，而且需要省级院直接参与诉讼的案件应当相对较少，可以将铁路运输检察厅分离出来，成为独立的省级院。当然，省级跨行政区划法院可能因民事、行政案件量较大而设立多个，考虑到与其对应的需要，省级跨行政区划检察院可以通过设立派出机构、巡回机构予以应对。名称上，可以高检院的“某某”分院命名，具体则以所在省级区域为名。

2.布局的特殊考虑

典型的跨行政区划检察院布局是较为理想的方案，但短期内普遍设立有较大的难处，包括普遍设立基层院的不确定性与成本问题、层级的多样性等，省级院的建立与当前司法管理省级统筹等问题，为此，有必要对其布局进行一些特殊的考虑，以便于改革的顺利推进。

（1）非典型的布局

在建立直属于中央的组织体系时，如果不设立独立的区县级跨行政区划检察院，将基层跨行政区划检察院置于地市层级，管辖跨行政区划中级法院审理的一审案件和由行政区划内基层检察院办理的特殊案件的上诉或抗诉。如此，因大部分案件的一审仍旧在行政区划内的基层检察院，跨行政区划检察院管辖的二审刑事案件可能就会适当增加；不仅如此，只保留地市级院和省级院，则仅仅当前的铁检机关数量作为改造基础就已绰绰有余，由此，考虑到诉讼便利的需要，可以考虑适当多设相关检察院。笔者建议每个省级地方可以设置不超过2个分院，分院本身也可以跨省级地方，典型的如，新疆和内蒙古不仅自身可以单独设立一至二个分院，也可以考虑便利的需要，将一些边远地区划归其他临近的地市级院管辖，由此，全国可以设立40个左右的地市级院。多设地市级院主要考虑案件量与管辖区域的大小。省级院仍可以根据前述的方案设立，但考虑到分院本身已经较多，目前可以考虑多增人员和多设巡回办案机构的方式进行，避免改革的大动干戈而又未必符合实际；未来可以根据实践中案件的受理情况、地理位置等因素，确有必要的，设置若干个省级院。

如果只建立隶属于地方省院的跨行政区划检察院体系，则只需建立两级甚至只保留当前的地市级院；省级院本来就没有现成的基础，也无需设立。此时，如只保留地市级院，则其布局同上述方案差不多，只是原则上地市级院管辖不跨省，以免在跨行政区划检察院隶属地方的情况下，不同省份之间存在的交叉管理问题。如仍设立两级院，基层院可以参考典型布局下的设置，以不跨省管辖为原则；此时的地市级院原则上则每省1个，设置在本省的经济、交通等中心地区。

（2）非典型管辖

通过非典型管辖也可以在一定程度上解决因改革成本造成的跨行政区划检察院布局不全的问题。一是指定管辖。当前的指定管辖既包括个案指定，也大量存在类案指定；由于跨行政区划检察院无法同行政区划检察院一样普遍设立，但通过相邻地区的交叉指定，将部分可能受到检察院所在地方影响的类案指定到其他行政区划检察院办理，这是符合指定管辖精神的。考虑到这类案件是交叉指定，至少应通过省级院颁布规范性文件的形式一次性完成，可以起到应有的去地方化的作用；而且交叉指定也不致于造成个别地方的案件量太大，地方司法经费明显增长。

二是当事人的选择管辖。出于司法公正的需要，跨行政区划检察院的便利性不足是显而易见的。当事人选择诉讼作为纠纷的解决方式，公正与便利等价值都是其考虑的因素；在不影响司法公共利益的情况下，即使有关法律要求由跨行政区划检察院管辖或应由其他行政区划检察院管辖，但如当事人认为按照一般的管辖规定，由当地的行政区划检察院管辖并不会造成司法不公，反而更为便利。此时，行政区划检察院管辖应当是合适的，也可以有效弥补跨行政区划检察院的不足。

五、结语

上述跨行政区划检察组织体系的构建，都是基于这样一个假设，即由于法律障碍、操作困难及现实中的多重难题， 当前正在全国推行的司法管理省级统筹将经历一个非常缓慢的过程，省级以下的检察机关与所在地方的脱离将是逐渐推进的；如此，则省级以下的检察院仍将在不同程度上受到所在地方的影响。笔者认为，长期以来地方各级检察院与地方形成了较为密切的关系，甚至是利益共同体；现在的改革，如果不是与地方的完全分离，这种关系肯定割不断；即使在改革设计上要求完全分离，这种关系在现实中也不可能在一夜间完全断裂。

当然，检察院的人财物管理与地方完全剥离至少在法律上是完全可能的，只要中央能下决心尽快解决影响当前司法公信力不高的突出问题，通过跨越式的措施并忍受可能的改革阵痛，由此跨行政区划检察院在全国的构建方案也将与前述内容有较大的区别。从法律定位看，跨行政区划检察院只能一次性定位为专门检察院。完全分离下，省级下的普通检察院将不再受到所在地方的干预，由此，其显然不能 再隶属于地方，成为地方检察院的一部分。根据前述我国当前检察院的类型，跨行政区划检察院就只能定位为专门检察院的一部分。结合前述的法律定位，跨行政区划检察院也是直接直属于中央，由全国人大对相关人员予以任免，由中央保障司法经费。

在层级与布局上，由于跨行政区划检察院主要是针对省级地方的干预，笔者建议只设立与地市级检察院同级的跨行政区划检察院作为最基层，其上设置跨越省级行政区划的检察院，与省院同级，地方不再设立与区县检察院同级的跨行政区划检察院。由于司法管理省级统筹下检察院与地方的完全脱离，跨行政区划检察院管辖的自侦案件应当主要集中于省级干部、省管干部或相当级别人员的犯罪，级别较高；即使是一般的刑事案件，易受到省级地方干预的案件大多也是与上述干部或与其相当级别的干部相关，同样级别较高，影响较大。从相对应的中级法院看，考虑到同样的省级司法统管，民事案件上，跨行政区划法院也只需审理可能受到省级地方影响的案件，或跨越省级地方的重大案件，这与民事诉讼中的中级法院的一审管辖是相应的。 行政案件上，自然主要是涉及省级政府及其部门的案件，这与行政诉讼中级法院管辖的案件也是基本一致的。 当然，上述部分案件可能会提到跨行政区划的高级法院管辖，但不可能属于基层法院管辖，基层跨行政区划检察院无需存在。由此形成的布局与非典型布局下的两级格局一致。

（责任编辑：卢勤忠）

* 陈海锋，上海社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士。本文系最高人民检察院2016年重点课题“跨行政区划检察院设立模式研究”（项目号GJ2016B01）和上海社会科学院课题“跨行政区划检察院全国推进研究”的阶段性研究成果。