我国宗教法人制度的立法完善

冯玉军

我国宗教法人制度的立法完善

冯玉军*

目 次

一、宗教法人制度立法综述与法理评析

二、宗教团体法人制度的立法完善

三、宗教活动场所法人制度的立法完善

四、宗教院校法人制度的立法完善

提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系，是加快建设法治中国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。宗教法人制度的深入研讨和立法完善，则是这一实践进程的核心问题和基本前提。文章首先对《民法通则》关于社会组织之民事主体资格问题予以厘清，并在辨析宗教法人概念、指出《条例》有关规定不足的基础上，分别对宗教团体法人制度、宗教活动场所法人制度和宗教院校法人制度的立法完善进行理论联系实际的深入研究，强调应以国家立法机关制定《民法总则》和最高行政机关修订《宗教事务条例》为契机，依法确定宗教主体的法人资格、认定程序和条件，促进宗教事业发展。

宗教事务条例 宗教团体法人 宗教活动场所法人 宗教院校法人

在全面深化改革的法治新时代，面对复杂而特殊的宗教发展形势，通过法律这一现代社会最有力的治理手段来管理宗教事务势在必行。习近平在2016年4月召开的全国宗教工作会议上科学分析了宗教工作面临的形势和任务，深刻阐明了宗教工作的一系列重大理论和实践问题，强调“提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，切实维护宗教界人士合法权益，依法正确处理宗教领域各种矛盾和问题是新形势下宗教事业发展的关键……制定完善宗教团体、宗教活动场所、宗教院校、宗教教职人员、宗教活动等管理规章制度。研究解决宗教活动场所的法人资格问题和宗教财产权属问题”。〔1〕习近平：《全面提高新形势下宗教工作水平》，载《人民日报》2016年4月24日第1版。他的最新讲话标志着我们党对宗教问题和宗教工作的认识达到了新的高度，是指导做好新形势下宗教工作的纲领性文献，为完善宗教法律法规体系提供了理论和实践指导。当前，以修订《宗教事务条例》（以下简称《条例》）和制定《民法总则》（以下简称《总则》）为契机，以设计确立宗教团体、宗教活动场所和宗教院校法人制度为重点，明确宗教财产归属并予法律保护，进而辐射到宗教团体、宗教活动场所和教职人员的权益保护，是宗教工作法治化的核心问题和关键环节，亟须认真研究，实现法制创新。

一、宗教法人制度立法综述与法理评析

法学理论中，法人（Legal Person）是指法律上具有独立人格的组织，其像自然人一样具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利、承担民事义务，可以发起或接受诉讼。其实质，就是一定社会团体或组织在法律上的人格化，赋予其法人资格〔2〕实践中宗教法人资格和法人地位两个概念容易使人混淆。笔者认为宗教法人资格的表述更符合学理，也更严谨科学。理由有二：（1）大陆法系通例使用“法人资格”概念，意指主体资格、权利能力、行为能力等；（2）我国《民法通则》第50条规定：“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格”，其余如第36条、第37条等均是如此。“法人地位”并非理论上的精确范畴，也未见于国内外法律规定，只是一种生活中的惯常说法，用来表现一个组织、企业或诉讼参与人是否具备和其他主体相同或类似的地位。，使之具备“主体身份”，活动“名正言顺”。作为现代法治国家规范社会组织民事关系的基本制度，法人能够以政府、法定机构、公司、法团等形式出现。而将宗教团体、宗教活动场所纳入法人制度的范畴，则是依法管理宗教事务的关键，也是解决宗教财产所有权主体及其归属的基础性制度安排。

（一）《民法通则》关于社会组织之民事主体资格的规定

明确民事主体资格是民法的重要任务。在我国《民法通则》出台以前，只有自然人和法人具有民事主体资格。随着社会发展，我国社会组织的类型逐渐多元化，出现了一批不具备法人资格的社会组织，并且在社会生活中发挥着一定的作用。这一现象对我国的立法工作产生了影响。1986年，《民法通则》根据法人〔3〕《民法通则》第37条规定，法人必须同时具备以下四个条件，缺一不可。（1）依法成立。即法人必须是经国家认可的社会组织。法人或根据法律法规或行政审批而成立，或经核准登记而成立。（2）有必要的财产和经费。（3）有自己的名称、组织机构和场所。（4）能够独立承担民事责任。指法人对自己的民事行为所产生的法律后果承担全部法律责任。除法律有特别规定外，法人的组成人员及其他组织不对法人的债务承担责任，同样，法人也不对除自身债务外的其他债务承担民事责任。所从事的业务活动，将法人分为企业法人、事业法人、机关法人和社团法人。同时首次明确了几类介于自然人和法人之间的特殊民事主体，包括个体工商户、农村承包经营户、个人合伙和合伙型联营四种类型。虽然对于其他的非法人社会组织是否具有民事主体资格没有作出规定，但它改变了我国社会中除自然人、法人之外没有其他民事主体的局面，为更多的非法人社会组织进入法律调整的范围打开了突破口。

《民法通则》的这一突破带来了深远影响。随后，《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律法规也作出调整，加入了对“其他组织”的规定。1992年，最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见指出：“民事诉讼法规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。”明确指向非法人社会组织。此外，《组织机构代码管理办法》等部门规章也相继出现对“其他组织机构”的规定。这就意味着，一些非法人社会组织即使不是民法规定的民事主体，其部分民事活动也能找到一定的法律依据。

《民法通则》第77条特别规定：“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”尽管该条款内容主要涉及宗教财产的法律保护，但据此我们仍可以推知宗教团体在依法办理审批登记手续有成为社会团体法人的可能性。但宗教活动场所、宗教院校以及宗教慈善基金组织等则没有如此的“幸运”，其办理登记后既难以取得法人资格，也不是“特殊民事主体”，不具备开展民事活动的“合法身份”，只是一种学术意义上的非法人社会组织。与此同时，我国《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均规定社会团体和其他非政府、非营利性组织设立的前提是：经过主管机关的批准，并经过登记机关的登记；登记程序采取许可主义而不是准则主义立场，且对社会团体的设立须进行严格的实质审查，凡未经许可登记成立社团和其他民间组织为非法组织，应予取缔。如此严格僵化的设立审批和登记规定，最终审查过关并予依法登记的宗教团体和场所自然寥寥无几，从而极大地削弱了宗教团体、宗教场所和广大信教群众依法维护合法权益的能力。

更进一步讨论，社团法人以人为基础，是人的集合，有自己的意思机关，把宗教团体登记为社团法人，团体本身的利益可通过意思自治得到维护还勉强可行。但如果把社团法人概念推及宗教活动场所，从我国现有宗教活动场所的成立缘起、资金来源、组织架构、财产管理等来看，均与社团法人有很大差异。如果按照社团法人模式，把宗教财产规定为“信众集体所有”，天然与宗教教理不合，原因在于：首先，信教群众既然已经把钱物捐了出去，本身就意味着其并无成为所有人的意思，主观上不存在作宗教财产所有人的意思；其次，信教群众从来就没有形成一个成员固定的组织形态，不能成为宗教财产的所有权主体；最后，因为宗教财产的形成大多是历史上由民间信众捐助或其他原因形成，不一定就完全由现有信教群众捐助形成，即使是现时修建的宗教建筑，由于信教群众代表一个成员不固定的松散组织，因而没有组织上的保障。〔4〕王利明：《中国民法典学者建议稿及立法理由•物权编》，法律出版社2005年版，第177-179页。

实践中，宗教界反应比较强烈的问题，一是财产被侵占，包括门票收入、拆迁补偿等；二是无法开设单位银行结算账户；三是不能以宗教活动场所的名义订立劳动或经济合同；四是房产、地产、机动车等的所有权不能登记在宗教活动场所名下；五是不能作为诉讼维权的主体；六是影响到宗教活动场所开展公益慈善活动。这些问题的存在究其根源，无疑都与宗教组织在法律上不完全具备民事主体资格、相应的权利和义务“失范”有关。〔5〕参见董栋：《宗教活动场所法人资格问题的法律与制度辨析》（未刊稿）。

（二）宗教法人概念的提出和《条例》有关规定的不足

日本立法确立“宗教法人”，并将之作为一种独立的法人形式，兼具“财团法人”和“社团法人”属性，又充分考虑了宗教团体的特殊性，既能介于社团和财团之间从事属于民法范畴的世俗性经济活动，又保留其神圣性的宗教信仰活动，免于同一般社团法人性质相混。进而通过立法确立宗教法人所有权，使宗教财产的产权关系明晰起来，从而一举解决了法人所有权的性质问题，具有很高的规范合理性。〔6〕参见华热•多杰：《我国宗教组织财产所有权问题刍议》，载《青海师范大学学报》2005年第6期；相同论述又如刘子平：《中国宗教财产权研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第37卷），法律出版社2006年版。宗教法人制度的创设，为依法解决宗教组织的社会身份及其财产权提供了颇有吸引力的模式。我国台湾地区多有借鉴，不仅通过《宗教团体法草案》确立了宗教团体的法人制度，还对不同的宗教团体做了分类，专门制定《监督寺庙条例》以解决佛道教的宗教财产问题。

1994年，我国国家宗教局依照国务院颁布的《宗教活动场所管理条例》下发了《宗教活动场所设立审批和登记办法》，其第9条规定：“依法登记的宗教活动场所，根据民法通则的规定，具备法人条件的，同时办理法人登记，并发给法人证书。宗教活动场所法人依法独立享有民事权利和承担民事责任。”当时宗教活动场所依此办法申请登记时，领取、填写宗教活动场所登记表外，如满足相关条件，也可领取、填写法人登记表，申请成为法人机构（但《办法》对宗教活动场所究竟可登记为何种类型法人并未规定）。两份表格均由国务院宗教事务局制定并接受登记。实践中，部分省市的宗教活动场所依此取得法人资格，但也有更多数量的宗教活动场所并未照此办理。

2005年3月1日，《宗教事务条例》正式施行〔7〕作为改革开放以来党的宗教政策法律化、规范化的重要成果，《条例》使得宗教领域重点方面和关键环节有法可依，相关制度更加完善，相关规定更具针对性和可操作性，极大地促进了宗教事务的规范化管理，填补了宗教事务治理在国家层面的立法空白，在实际上担负了宗教法治龙头法的作用。，《宗教活动场所登记办法》及其法律依据《宗教活动场所管理条例》同时废止，其中关于宗教活动场所法人资格的内容也随之取消。据了解，在《条例》制定过程中，一些立法部门的同志认为，宗教活动场所在政府宗教工作部门获准登记，可视为同时获得法人资格，在《条例》中不必重申，故此对宗教活动场所法人资格未作任何表述。但在《条例》具体实施过程中，这一点被解读为“宗教活动场所不再具备法人资格”。于是有些地方在换证登记过程中取消了宗教活动场所法人登记，一些原来已经办理了法人登记手续的宗教活动场所，通常也被当做非法人社会组织看待。〔8〕事实上，根据2000年4月民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》之规定：“未经许可登记成立社团和其他民间组织为非法组织，应当予以取缔。”也就是说法律在考量团体的法律规范时，不是因主体资格才具有法律效果的，而是以形式上的登记手续为合法性判断标准的。这就使宗教场所的法人资格问题再次回到了不确定状态，不但为依法管理宗教事务留下了空白，也让宗教活动场所的合法权益游离于法律保护之外。

目前国内宗教活动场所大多数不具备法人资格，根据中国宗教事务局雷丽华的研究，其法律地位主要有以下几种类型。（1）由宗教团体代理。即当宗教活动场所遇到涉及法律方面的事务时，由作为社团法人的宗教团体与宗教活动场所相关人员共同出面协商、调解、起诉或应诉，目前这一情况比较普遍。没有宗教团体的地区，由当地宗教工作部门代行职责。但多数情况下，一个宗教团体需要同时代理多个宗教活动场所，无法面面俱到。此外部分宗教活动场所与宗教团体在财产权、人事权方面有一些矛盾，因此宗教活动场所的权利和义务很难得到有效的保障。（2）少数宗教活动场所的管理委员会具有法人资格。这种情况仅存于个别规模较大、具有一定历史文化价值的宗教活动场所中，并不普遍。管委会属于事业单位法人，拥有组织机构代码，具有独立法人资格。但管委会并不完全由宗教活动场所的教职人员构成，其主要负责人由场所的上级主管单位指派。（3）通过另设公司法人维护自身权益。这一类典型的代表是少林寺。少林寺成立了一家“无形资产管理公司”，以公司法人的形式行使法人权利和义务。但这种方式商业化色彩较重，并且公司法人只能在宗教活动场所进行特定活动时代为处理相应的法律事务，不能对外完全代表该场所，与场所自身的法人资格是两码事，是宗教活动场所不得已而采取的办法。（4）部分宗教活动场所保留原有的法人资格证书。《宗教事务条例》颁布实施后，部分依据《宗教活动场所登记办法》登记为法人的宗教活动场所，因为种种原因，依然留有法人证书。然而，由于《宗教活动场所登记办法》已经废止，其就失去了法人资格，在具体的法律事务中不能享有法人权利，承担法人义务。〔9〕参见雷丽华：《宗教活动场所法人资格现状及其赋予宗教活动场所法人资格的复杂性、必要性》，载《行动中的中国宗教法治：纪念〈宗教事务条例〉颁布十周年学术研讨会论文集》（中国人民大学法学院，2014年6月21日）。

对此，有学者指出，宗教法人所有权制度的确立，有利于宗教财产的产权关系进一步明晰，也同时意味着解决了法人所有权的性质问题，因此应当通过立法确认宗教法人对宗教财产的所有权。〔10〕参见华热•多杰：《我国宗教组织财产所有权问题刍议》，载《青海师范大学学报》2005年第6期；相同论述又如刘子平：《中国宗教财产权研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第37卷），法律出版社2006年版。梁慧星提出：“物权法明文规定‘宗教财产归宗教法人所有’，有利于对宗教财产的法律保护，有利于切实贯彻国家宗教政策和民族政策。物权法草案几乎对所有的财产类型都设有明文规定，而偏偏不规定宗教财产的归属，无论如何是说不过去的！”〔11〕梁慧星：《对物权法草案（第五次审议稿）的修改意见》，载《山西大学学报（哲社版）》2007年第3期。

但在笔者看来，在目前我国立法中，并没有制定《宗教法人法》的可能性。其一，在民事基本主体中设立“宗教法人”概念，有违传统大陆法系民事主体中法人划分的基本结构；其二，牵涉到对宗教的定义及对宗教团体内外部划分问题，有一定协调难度；其三，根据日本的经验，有了《宗教法人法》，有关宗教团体、场所登记和宗教财产权益保护均可调整，但我国却有着完全不同的国情和宗教立法传统，宗教法人制度和宗教财产归属问题需由《宗教事务条例》《物权法》《民法总则》《社会团体登记条例》等不同层次、不同主题的法律法规分别（或者说交叉）调整。

有鉴于此，笔者提议在《宗教事务条例》这一行政法规的框架下，采取与时俱进、法规大修的方式，对该法早已明确的几个宗教主体概念——宗教团体、宗教活动场所、宗教院校、宗教基金会等，在行政管理层面推行法人化，即赋予这些团体或组织行政登记确权、在法律法规授权范围内活动的权利，以便它们能够方便、有效、充分地行使权益、承担相应的社会责任。无独有偶，十二届全国人大常委会第二十一次会议初步审议的《民法总则（草案）》第三章“法人”对宗教类组织做了延伸性规定，如：“第八十四条具备法人条件，基于会员共同意愿，为实现公益目的或者会员共同利益等非营利目的设立的社会团体，经依法登记成立，取得社会团体法人资格；依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有社会团体法人资格。”“第八十六条具备法人条件，为实现公益目的，以捐助财产设立的基金会等，经依法登记成立，取得捐助法人资格。依法设立的宗教活动场所，具备法人条件的，可以申请法人登记，取得捐助法人资格。”这与笔者的建议不谋而合，有助于实现上下位法的衔接。

二、宗教团体法人制度的立法完善

（一）宗教团体的法人资格及其登记管理

对于宗教团体的法人地位，国家法律层面仅在民法通则中有所提及。《民法通则》第77条规定：“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护”。同时根据《宗教事务条例》第6条：“宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。宗教团体章程应当符合《社会团体登记管理条例》的有关规定。”从中看出，宗教团体在立法上被划入社会团体的范畴，其法律地位应依照社会团体法人予以理解。究其原因，从民事法律主体的性质角度看，宗教团体是各种宗教协会、宗教组织等以人的集合为主要特征的法人，自当属于社团法人。由此，“宗教团体”的法人资格，就是指得到法律确认，拥有必要的财产和经费，有自己的名称、组织机构和章程且能够独立承担民事责任的宗教组织体。

回顾历史，新中国成立之初我国就建立起对爱国宗教团体的登记管理制度。1950年，中央以政务院名义颁布了有关公民结社的首部行政法规——《社会团体登记暂行办法》。其第3条规定宗教团体属于社会团体，需要进行登记管理；同时要求对接受外国津贴的宗教团体及其附属事业进行专门登记。1989年，国务院颁布《社会团体登记管理条例》，中断日久的社会团体登记管理工作得以恢复，宗教团体“搭便车”也开始进行依法登记。1991年，民政部与国务院宗教事务局联合发布《宗教社会团体登记管理实施办法》；1998年，国务院颁布实施修订后的《社会团体登记管理条例》，标志着包括宗教团体在内的社团登记管理工作进一步走上了法制化、规范化轨道。该法规正式确立了我国社会团体的行政管理体制，特点可以概括为“归口登记，双重负责，分级管理”。

所谓“归口登记”是指，宗教团体统一归口到民政部门登记，全国性宗教团体在国务院民政部门登记，省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）宗教团体，分别在当地相应政府民政部门登记。“双重负责”是指，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门负责对宗教团体的成立、变更、注销的登记或者备案，对宗教团体实施年检，对宗教团体违反条例的问题进行监督检查，对宗教团体违法条例的行为给予行政处罚；国务院宗教事务部门和县级以上地方各级人民政府宗教事务部门是全国性宗教团体和地方性宗教团体的业务主管单位，负责团体筹备成立及成立登记、变更登记、注销登记前的审查，监督指导团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动，负责宗教团体的年检的初审，协助登记管理机关和其他部门查处团体的违法行为，会同有关机关指导团体的清算事宜等等。“分级管理”是指，各级人民政府民政部门和宗教事务部门按宗教团体活动地域对其进行登记、管理，跨行政区域的宗教团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府民政部门和宗教事务部门负责登记、管理。

需要指出的是，分级登记、管理并不表示宗教团体也有级别，只表示宗教团体的活动地域和人员组成来源不同。无论宗教团体是在哪一级民政部门和宗教事务部门登记、管理，是全国性的还是地方性的，无论业务主管单位是哪一级政府宗教事务部门，也无论其成员多少、规模大小，宗教团体的地位都是平等的，没有隶属关系，没有领导与被领导的关系。但在同一宗教中，在教务工作方面，全国性宗教团体与地方性宗教团体有指导与被指导的关系。

2013年召开的十二届全国人大一次会议第三次全体会议讨论通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，提出要改革社会组织管理制度，今后成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，可直接向民政部门依法申请登记，不需要业务主管单位审查同意，这就打破了以上四类社会组织的“双重负责”管理体制。但是，由于政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需经业务主管单位审查同意。也就是说，对宗教团体而言，目前实行的仍是“归口登记，双重负责，分级管理”的管理体制。

经政府宗教事务部门审查同意后，申请成立宗教团体的发起人应向登记管理机关申请筹备，并提交下列文件：（1）筹备申请书；（2）业务主管单位的批准文件；（3）验资报告、场所使用权证明；（4）发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明；（5）章程草案；（6）本宗教的主要经典（书目）、教义、教规和历史沿革资料。

登记管理机关应当自收到全部有效文件之日起60日内，作出批准或者不批准筹备的决定；不批准的，应当向发起人说明理由。登记管理机关还应当自收到完成筹备工作的宗教团体的登记申请书及有关文件之日起30日内完成审查工作。对筹备工作符合要求、章程内容完备的宗教团体，准予登记，发给《社会团体法人登记证书》。依照法律规定，自批准成立之日起即具有法人资格的宗教团体，应当自批准成立之日起60内向登记管理机关备案。登记管理机关自收到备案文件之日起30日内发给《社会团体法人登记证书》。〔12〕宗教团体的登记事项、备案事项需要变更的，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，向登记管理机关申请变更登记、变更备案。宗教团体修改章程，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，报登记管理机关核准。宗教团体有下列情形之一的，应当在业务主管单位审查同意后，向登记管理机关申请注销登记、注销备案：（1）完成社会团体章程规定的宗旨的；（2）自行解散的；（3）分立、合并的；（4）由于其他原因终止的。

（二）《条例》修订与宗教团体法人制度的完善

如前所述，相较于宗教活动场所和宗教院校长期以来不具有法人资格的“法律空白”而言，我国宗教团体可依据《民法通则》《宗教事务条例》和《社会团体登记管理条例》办理社会团体审批登记手续，无疑具有明显的立法优势，也便于开展相应的宗教活动，同世界上绝大多数国家和地区的宗教立法也基本类似。我们说，尽管世界上不同国家和地区对于宗教团体的法律实体地位有不同规定，但大都承认其具有相对独立的权利能力、行为能力与责任能力，有权依据章程管理自身事务并行使特定职能，在形式上又分为法人型宗教团体和非法人宗教团体两大类。日本的《宗教法人法》为宗教团体设立了单独的宗教法人，我国台湾地区允许教会注册成为财团法人以及成立宗教基金会。再以美国为例，其法律所保护的宗教团体不论是否取得法人资格均是合法组织，而是否取得法人资格由团体自由选择，美国各州法律为宗教团体设计了多种法律结构模式，例如非法人社团、宗教性非营利法人社团、非营利法人社团、慈善或宗教信托、独立法人社团、营利性法人社团等多种形式。〔13〕参见[美]科尔•德拉姆（Cole Durham）：《宗教和信仰团体注册类别比较研究》，载刘澎主编：《国家•宗教•法律》，中国社会科学出版社2006年版。

日前，全国人大常委会公布了《民法总则（草案）》，作为《条例》的上位法，其对民事主体资格及相应法律关系如何规定直接影响到《条例》的修订，故此颇受宗教界和学术界关注。〔14〕2016年6月，第十二届全国人大常委会第二十一次会议初次审议了《中华人民共和国民法总则（草案）》并在中国人大网予以公布向公众征求意见，来源：http://www.npc.gov.cn/npc/f l cazqyj/node_8176.htm，2016年10月1日访问。该《草案》将法人类型分为营利性法人和非营利性法人两种。第81条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立的法人，为非营利性法人。非营利性法人不得向其成员或者设立人分配利润。为公益目的成立的非营利性法人终止时，不得向其成员或者设立人分配剩余财产；其剩余财产应当按照章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的；不能按照法人章程规定或者权力机构的决议处理的，由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的以公益为目的的法人，并向社会公告。”第84条规定：“具备法人条件，基于会员共同意愿，为实现公益目的或者会员共同利益等非营利目的设立的社会团体，经依法登记成立，取得社会团体法人资格；依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有社会团体法人资格。”第85条规定：“社会团体法人应当制定章程，设会员大会或者会员代表大会等权力机构。社会团体法人应当设理事会等执行机构。理事长或者会长等主要负责人依照法人章程的规定担任法定代表人。”如果没有大的修改，以上诸条，应当被理解为《条例》设定宗教团体法人制度必须满足的基本法律条件。

根据笔者2015年初提交的《条例》修订学者建议稿，完善宗教团体法人制度，应从以下四个方面考虑。首先，要明确宗教团体法人的定位。如：“宗教团体法人，是指以实践宗教信仰为目的，由个人或团体组成的社会组织。设立宗教团体法人，应当依法经主管机关批准，并办理登记手续。宗教团体按照章程开展活动，受法律保护。”其次，要规定宗教团体法人的权利义务。具体包括：“（1）维护本团体及信教公民的合法权益；（2）按照本团体的章程开展活动；（3）依照章程任免本团体的宗教教职人员；（4）按法律规定举办宗教院校；（5）依法进行宗教文化学术交流和研究；（6）按照国家法律和章程进行公益活动、慈善活动、设立社会公益服务性事业；（7）按照国家规定出版、印刷、发行宗教出版物；（8）开办以自养为目的的宗教物品、宗教出版物商业经营机构用于在宗教活动场所内经营销售宗教用品、宗教艺术品和合法出版的宗教出版物，但所获利润不得用于本宗教团体本身以外的其他事务。”再次，要对宗教团体在职务遴选、人才培养的自主性以及教规戒律适用的边界做出原则性规定。最后，要对宗教团体对外交流问题予以原则性宣示。

2016年，国务院法制办公室发布了关于《宗教事务条例修订草案（送审稿）》公开征求意见的通知，《条例（送审稿）》〔15〕国务院法制办公室《关于〈宗教事务条例修订草案（送审稿）〉公开征求意见的通知》，来源：http://www.gov.cn/ xinwen/2016-09/07/content_5106225.htm，2016年10月1日访问。第二章规定了宗教团体。共用了四个条文对宗教团体的成立、变更和注销，宗教团体职能、宗教留学人员和宗教教规制度的效力予以规定，相较于拙稿显得简约，要言不烦。

三、宗教活动场所法人制度的立法完善

（一）宗教活动场所法人资格问题的解决及其必要性

宗教活动场所，主要是指寺、庙、堂、观等具体的宗教活动场所（俗称“小团体”），有相应的人员和组织机构来具体管理、使用和经营宗教财产。“宗教活动场所”的法人资格，是指得到法律确认，拥有必要的财产和经费，有自己的名称、组织机构和活动规则且能够独立承担民事责任的宗教活动场所。

从我国目前的民法结构来看，解决宗教活动场所民事主体资格问题在理论上有两种途径。一是参照个人合伙、合伙型联营的方式，通过修改《民法通则》，使宗教活动场所成为一类特殊的非法人民事主体，并制定详细的权利和义务条款。二是赋予宗教活动场所法人资格，成为法人之后就是合法的民事主体，享有法人的民事权利，并承担相应的义务。两种途径相比，赋予宗教活动场所法人资格更有优势。原因是非法人民事主体存在一定局限性，宗教活动场所不宜效仿。其一，非法人民事主体的财产或经费一般不独立，而是归其所属的自然人或法人所有。这种情况下，有的组织或个人有可能对宗教活动场所的财产提出主张，不利于遏制现实当中别有用心的人纷纷投资宗教事业、牟取私利的现象。其二，非法人民事主体一般不独立承担民事责任，其所属的自然人或法人负有连带责任。从财产关系上看，出资兴建宗教活动场所属于宗教捐献，各主体之间不存在后续的经济关系，没有组织或个人应当负连带责任。其三，与非法人民事主体相比，现行宗教方面的法律法规更适用于具备法人资格的宗教活动场所。比如对宗教活动场所财产和财务方面的规定，应当以宗教活动场所拥有独立的财产权为前提〔16〕《宗教事务条例》第30条规定：任何组织或者个人不得侵占、哄抢、私分、损毁或者非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教团体、宗教活动场所的合法财产。《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》规定：宗教教职人员和其他任何人员不得将宗教活动场所的财物据为己有等。这些规定都充分尊重了宗教活动场所的独立财产权。另参见董栋：《宗教活动场所法人资格问题的法律与制度辨析》（未刊稿）。。上述非法人民事主体的局限性是从个体工商户、农村承包经营户、个人合伙、合伙型联营四种类型中总结出来的，并非所有的非法人社会组织都是如此。如果我国法律把宗教活动场所明确为非法人民事主体，完全可以另行规定其财产所有权形式和承担民事责任的方式。但这样做与直接赋予宗教活动场所法人资格相比，无异于“舍近求远”，将简单问题复杂化了。

如前所述，赋予宗教活动场所法人资格不仅重要，而且十分必要。这种必要性体现在四个方面。

第一，便于保护宗教财产所有权，解决各类涉宗教民商事纠纷，并在相当程度上遏止场所被经营、被承包、被上市情况。随着我国社会的进一步开放和发展，我国宗教活动场所在自养政策下，已经具有市场经济主体的性质。它已经不再是单纯的传教组织和联系信教群众的场所，它不仅从事宗教活动，也从事世俗的经济活动，由此宗教活动场所涉及利益、权益的矛盾纠纷逐渐增多。宗教活动场所不具备法人资格，就不能成为独立的民事主体，无法享受法律规定的民事权利，也无法对场所的一切承担完全的法律责任。虽然相关法规规章政策有保护宗教活动场所合法财产和禁止投资经营、承包经营宗教活动场所的规定，但场所被承包、被上市的情况仍时有发生，究其根源还在于场所权属不明和场所作为非法人主体难以提起司法诉讼。（1）宗教活动场所进行法人登记后，即具备了民事主体资格，可以享有财产权、债权、知识产权等，有利于解决宗教活动场所从事民事活动面临的困难，如在订立劳动和建设合同、开立单位银行结算账户、房屋所有权登记、土地所有权登记、机动车登记，并享受国家优惠政策，例如免税待遇；（2）赋予宗教活动场所法人资格，有利于明晰场所自身、宗教团体、场所内教职人员、出资人（捐赠人）的相关财产及权属范围，便于场所通过诉讼维护自身合法权益、及时化解矛盾；（3）有利于明确场所的民间非营利性组织性质，即不能进行营利性经营活动，不能上市，收益不得在出资人和成员中分红等，从而遏止地方政府或商业机构投资经营、承包经营场所的行为。

第二，便于提升宗教活动场所的自身管理水平。宗教活动场所成立法人的必备条件之一就是有规范的章程、健全的管理组织，以及按章程要求进行更为规范、严格的自我管理。赋予宗教活动场所法人资格，可以推动场所建立健全管理组织，完善法人治理结构，落实现代管理制度，推进宗教场所管理更加法治化、规范化、科学化。成为法人组织之后，宗教活动场所开办的公益慈善机构注册更为方便，能够开具抵税发票等，筹款渠道得以打开，开展公益慈善活动的积极性得以充分调动，进而逐步走上专业化、规范化发展道路。

第三，便于优化和加强政府监管和社会监督。随着经济社会发展，财务管理不规范等宗教活动场所内部问题不断暴露，政府监管盲区和社会监督的缺位逐步显现，传统的场所管理模式受到新的挑战。获得法人资格后，场所须执行国家规定的财务管理制度，接受财务部门的监督，审计机关的审计；场所的财务、活动信息将会更加公开透明，接受社会监督；针对寺庙“被承包”“被上市”等乱象，监管部门能够以“从事与其性质不符的活动”为由，根据相关法律法规予以处罚、撤销或取缔，意义重大。

第四，便于宗教团体和宗教事业的发展。从社会组织的性质上讲，宗教团体和宗教活动场所都属于民间非营利组织，都是独立的民事主体。宗教活动场所成为法人之后，与中央和地方宗教团体在法律上彼此分离，地位平等。有利于厘清团体与场所的关系，解决个别团体与场所之间因利益争夺引起的矛盾；也有利于把宗教团体从管理场所的琐碎事务中解放出来，将更多的精力放在做好教务指导、培养教职人员、加强自身建设、办好宗教院校等方面，进而充分发挥自身的桥梁纽带作用。〔17〕国家宗教局研究中心：《深入调研——推进宗教活动场所法人资格问题的解决》，载《中国宗教》2013年第4期。

总之，赋予宗教活动场所法人资格并明确其法人地位有利于宗教事务的开展和管理，有利于宗教团体和宗教活动场所的共同发展。

（二）“财团法人说”质疑与宗教活动场所法人制度的完善

从民事法律主体的性质角度看，宗教活动场所法人就是寺院、宫观、教堂等以财产的集合为主要特征的法人，在欧洲大陆法系被认为属于财团法人性质。这种观点主张财团法人形式是宗教法人的重要形式，（一切）宗教财产，都属于作为财团法人的寺庙宫观所有。〔18〕夏玉萍：《我国宗教组织财产归属问题初探》，载《中共郑州市委党校学报》2007年第4期。从学理上说，“财团法人”以财产为基础，属于财产的集合以及他律法人，无意思机关，也比较符合信教群众捐出财产给予他们心中神灵并用于寺观庙堂的经营这一特定目的之原意。一些民法学者认为，将宗教财产归属于社会团体所有的做法是错误的，妥当的做法是一切宗教财产，包括房产在内，都归之于作为财团法人的寺庙宫观所有，并呼吁借鉴发达国家的经验，在编纂民法典时，一并建立民法上的“财团法人”制度，以彻底解决宗教财产的归属问题。采取财团法人形式的好处在于三点。第一，同大部分宗教财产产生、归属的实践相一致。来自社会各界的捐赠是中外各个宗教、教派宗教财产的主要来源，进而形成了财产的集合体。也因此，财团法人形式成为欧陆宗教法人的重要形式。〔19〕就财团法人的财产所有权特征而言，主要包括：（1）财团法人的财产所有权，是形成法人的独立财产自己对本身享有的所有权；（2）财团法人财产所有权的客体，来源于不受限制的捐助；（3）财团法人财产所有权，需要委托专门的管理人行使。据此可得出宗教财产完全符合财团法人财产所有权的特征，因为“宗教财产在民法上是经捐助形成的独立财产，此财产已脱离了原捐助人的控制，与捐助人已无关系。在此基础上，宗教财产能独立参加民事活动，是财团法人。”参见王利明：《中国物权法草案建议稿及说明》，中国法制出版社2001年版，第303页。第二，便于同大陆法系财产法理论及宗教财产归属实践在制度上衔接起来。依照罗马法学理，宗教财产可以被看成是一种特殊公共财产。，它是直接供公众使用之物，具有不可转让性，不能成为交易的对象，不以所有权归属作为思考的基础，而是以公众使用利益的保障为目的。罗马法学家认为，公有物和共用物由于不用于经济目的，不归任何人所有，属于非财产物，国家对它们实行的保护，仅限于行使主权行为。〔20〕[意]彼得罗•彭梵德：《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社1992年版，第185-187页。第三，便于实行宗教财产监督监察，强化对宗教财产的目的性使用的内部监督。

但与此同时，我国现行法律体系下适用财团法人制度尚存在以下三个缺陷。第一，当前我国财团法人的登记和规范还不成熟，也未形成适合财团法人的运作模式，据此难以保障宗教财产的有效运用和保护。如果把宗教场所界定为无意思机关的财团法人（或者采取宗教信托制度），宗教财产就只能限定在特定目的的运作中，在面对宗教自身活动和从事教育、慈善、医疗救助等社会公益行动时显得不够灵活，也不能体现宗教团体对宗教财产的权限。第二，我国历史上对于宗教财团法人的宗教财产所有权的确认与保护近乎没有，迄今有限的财团法人实践效果也不佳。第三，宗教团体不能简单地理解为财团法人，它是因“信仰—活动”而存在，而非以“财产—用益”而存在。〔21〕冯玉军：《中国宗教财产的范围和归属问题研究》，载《中国法学》2012年第6期。

党的十八大三中全会《关于全面深化改革的决定》有一项重要议题是完善产权保护制度，健全归宿清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。宗教财产归属与宗教法人资格问题实际上也是现代产权保护制度的应有之义，应该成为《宗教事务条例》修改的重要政策基点。规范宗教法人资格、重构宗教财产法律保护制度，必然涉及宗教组织、团体和寺观庙堂的主体性质问题，也就决定了仅从民事法律角度出发来定性宗教财产关系必然不够周延，还必须结合党的宗教政策、宪法、行政法相关规定以及现行立法例，考察各个宗教的历史发展、教规教理要求，尊重信教群众的意愿，综合比较不同法人定位对于宗教工作和财产保护的影响，采用符合历史发展逻辑、满足现实需要的较满意方案。

依笔者拙见，通过确立和完善宗教团体和宗教活动场所两类法人制度，可以理顺当前较为混乱的宗教法律关系。具体内容包括如下七个方面。

（1）从民事法律主体的性质角度看，宗教团体是各种宗教协会、宗教组织等以人的集合为主要特征的法人，属于社团法人性质。因此，应优化宗教团体登记制度，明确宗教团体（各级宗教协会）具有法律上的社会团体法人资格，享有社会团体法人的相应权利和义务。现有各级各类宗教团体可按新立《民法总则》和社会管理法规，在各级民政部门登记注册，享有社会团体法人资格，行使社会团体法人的相应权利，承担相应义务。

（2）依《宪法》和修订后的《宗教事务条例》，创设宗教场所法人制度，寺庙堂观等宗教场所按照《条例》和国家宗教局规章，在各级宗教部门登记注册，享有宗教场所法人资格，享有宗教场所法人的相应权利和义务。宗教活动场所的设立必须依据《宗教事务条例》及其实施细则，由宗教团体提出申请、进行筹建。宗教活动场所有相应的人员和组织机构来具体管理、使用和经营宗教财产，作为以财产的集合为主要特征的法人，属于捐助型非营利法人性质。

（3）在二者的利益分配方面，主要的宗教财产，如宗教活动场所占有的土地、房屋、非国家所有的文物及教职人员生活所需的其他财产应归宗教场所法人所有，或由之依章程或教规承担占有、使用、收益的主要作用。各级宗教团体法人往往不直接进行宗教属灵活动，作为维护宗教界合法权益的协会组织，主要承担本宗教人事协调、教育培训、公益活动等方面的社会功能，而是分区域统筹、协调教派事务，为维护本宗教、本派别的正当合法利益服务，故其财产权益仅限于对作为其工作场所的房产和维持其运转的其他财产（专项捐赠收入和自营收入等）享有所有权和使用权，而没有理由、也没有必要侵占、剥夺寺观堂观的房产和其他财产（宗教主体财产）。同时依照我国不同宗教传统，可以规定佛教道教和伊斯兰教财产的社会最终所有权与法人财产权分离，天主教和基督教实行变通管理。

（4）宗教活动场所法人是宗教主体财产的拥有者、使用者。其管领的宗教财产不仅有宗教不动产，如寺庙、宫观、教堂和其他建筑物、构筑物；还包括许多宗教动产，如佛像、法器、经卷、牲畜、宗教自营收入、所受捐赠、知识产权等。从宗教界角度讲，只有确定寺庙堂观拥有宗教主体财产，执行独立核算、自主管理的原则，才能使寺庙堂观具有独立的主体性和责任感，不再纠缠于与俗界、与宗教协会之间的财产纠纷，而集中精力于宗教属灵活动，保证宗教自身的纯洁性和自足性。

（5）实践中，如同国有企业改革中建立现代企业制度一样，佛教、道教、伊斯兰教等具有悠久历史、已成为国家文物的寺庙堂观，如少林寺、白马寺、白云观、牛街清真寺等也可按照“两权分离”模式实现历史继承与现实发展的辩证统一。由于这些已成为历史文物的寺庙堂观，其在本质上属于中华民族历史传承形成的共业，故在确定国家享有最终所有权的同时，赋予宗教活动场所（具体由教职人员团队）享有法人财产权，独立核算、自主管理，是必要的、合法的。

（6）不同宗教的财产管理还应区别对待。如果说，佛道教和伊斯兰教按照前述“两类法人，两权分离”模式足可调整的话。天主教和基督教还应有变通性制度安排。传统上看，天主教实行教区所有制，即特定“教区”（不完全同于国内行政区划）掌管人事安排和财产分配，具体宗教活动场所（教堂、讲经点）不具备独立的财务功能，对此可以考虑直接赋予其宗教团体财团法人资格。教区所有制，依然是团体法人依法管理了。或者是加上个教区，但教区这个词一旦出现，就出现团体，场所。因此教区可以作为团体的下位概念。团体也没有在本质上改变教区所有制基本布局。建国六十年来，我国均由基督教三自爱国会来享有和承担团体法人的权利和义务，其有关财产归属及管理权限划分，亦按其既有传统处理即可。〔22〕参见冯玉军：《宗教财产归属与宗教法人资格问题的法律思考》，载《苏州大学学报（法学版）》2016年第1期。

（7）建立宗教活动场所法人制度的程序和条件。解决宗教活动场所法人类型问题的途径有两个：一是制定《民法总则》，修改原《民法通则》对法人类型的规定，使宗教活动场所可以参照执行。〔23〕在十二届全国人大常委会公布的《民法总则（草案）》中，将法人分为营利性法人和非营利性法人两大类，非营利性法人又分为事业单位法人、社会团体法人、捐助法人和机关法人等。第86条第2款规定：“依法设立的宗教活动场所，具备法人条件的，可以申请法人登记，取得捐助法人资格。”二是通过修改《宗教事务条例》直接赋予宗教活动场所法人资格。〔24〕国务院法制办公室发布的《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第23条规定：“宗教活动场所符合法人条件的，经宗教团体同意，报县级以上人民政府宗教事务部门审核同意后，可以办理法人登记。”第49条规定：“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所对依法占有的属于国家、集体所有的财产，享有使用权和收益权。其他合法财产，属于宗教团体、宗教院校或者宗教活动场所法人所有。”基本采纳了本人意见。

四、宗教院校法人制度的立法完善

宗教院校，是指宗教团体举办的培养宗教教职人员和其他宗教专门人才的全日制院校。宗教院校由全国性宗教团体或省、自治区、直辖市宗教团体设立。其他任何组织和个人不得举办宗教院校。政府宗教事务部门依法对宗教院校进行监督、检查、指导。作为培养高素质宗教人才的一大阵地，我国目前宗教院校主要有佛学院、道学院、伊斯兰教经学院、基督教神学院、天主教神学院，这些宗教院校培养的毕业生都已经成长为宗教界的骨干力量，在我国宗教事务管理、宗教活动场所维护等各个方面发挥着举足轻重的作用。

宗教院校的规范化管理与合法化运营是保证其持续良好发展的必经之路，又兼涉及院校招生、授予学位、培训管理、财务经费等广而杂的体制机制问题，相关权益保障均有赖于严谨明晰的法规条文做出规定。2004年《条例》没有单独规定“宗教院校”的章节。但在国家宗教事务局颁布的多个部门规章里，都有较为详细的规定。除《宗教院校设立办法》外，2012年11月5日，国家宗教事务局公布了《宗教院校教师资格认定和职称评审聘任办法（试行）》和《宗教院校学位授予办法》，并于2013年1月1日起正式施行。对宗教院校教师资格认定和职称评审聘任做出了相关规定，明确了宗教院校学位授予的标准和程序。宗教院校的法律关系比较清晰，规范内容没有太大争议，可以利用修订《条例》之机，整合相关内容，专章调整“宗教院校”，在某种程度上使之成为普通国民教育体系的必要辅助。

国务院法制办公室发布的《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第三章对宗教院校做了规定。主要内容包括：第11条（宗教院校设立主体），第12条（宗教院校设立程序），第13条（宗教院校设立条件），第14条（宗教院校法人），第15条（宗教院校变更、合并、终止程序），第16条（教育教学制度），第17条（学经班、经文学校管理）。其主要内容合乎上述规章和修订思路，此不赘述。

对于现代国家来说，管理宗教、处理宗教问题的方式始终不应该离开法律，偏离法治的轨道。宗教法人制度的深入研讨和立法完善，则是提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系的核心问题。当前应以国家立法机关制定《民法总则》和最高行政机关修订《宗教事务条例》为契机，依法确定宗教主体的法人资格、认定程序和条件，促进宗教事业发展。

（责任编辑：马长山）

* 冯玉军，中国人民大学法律与宗教研究中心主任、博士生导师，甘肃政法学院“飞天学者”特聘教授。本文系国家社科基金2014年重大项目（第三批）“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究”（项目号14ZDC008），马工程2015年度重大项目“宗教问题若干重大基础理论研究”（项目号2015MZD022）以及中国人民大学科学研究基金研究品牌计划“中国宗教事务法制化战略与管理创新研究”（项目号11XNI016）的阶段性研究成果。