城市轨道交通设施PPP模式研究

●陈桂生 侯培硕

城市轨道交通设施PPP模式研究

●陈桂生 侯培硕

城市轨道交通的外部性较强、沉淀成本大、投资回报期限较长等经济特征，催生了政府间接提供基础设施建设投融资的制度创新。基于合作治理视角，本文使用PPP模式对城市轨道交通公共物品有效供给作出新探索。城市轨道交通发展空间巨大，但在此领域的PPP模式面临着诸如筹资渠道窄、管理效率低、运营缺乏持续性、政府职能定位不清等问题，制约城市轨道交通设施建设PPP快速发展的主要因素包括管理机制不配套、投融资机制不完善、投资回报机制不健全等。最后本文提出了厘清政府角色、完善管理机制、强化综合开发观念、拓宽融资渠道等对策，以推进轨道交通PPP模式的发展。

城市轨道交通 PPP模式投资回报 风险分担 管理机制

一、问题的提出

（一）PPP模式的逻辑架构

2014年，国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。按照政府在融资中的参与程度，PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化等三类，实践中的合作形式主要有BT、TOT、PFI、DBFO、BLT、BOT以及由此发展的SB-O-T和B-SO-T等。

夏建中（2010）提出治理理论强调合作性，治理主体逐步呈现多元化的趋势，政府与社会组织及个人结成伙伴关系共同进行合作性治理。城市轨道交通PPP模式是合作治理理论在轨道交通领域内的现实反映，反过来治理理论为城市轨道交通PPP模式提供了可行性的论证。从必要性上来看，大多数PPP项目是准公共性项目，需要政府对私人部门可能获得的超额利润作相应控制，而轨道交通引入PPP模式能够提高项目运作效率和管理效率，提供更加有效率的公共服务。目前，学术界虽然对PPP的含义没有定论，但对PPP模式下的公私部门充分发挥各自的优势提供公共服务、共同分享收益、共同承担风险的逻辑框架是趋同的。换言之，PPP模式具有非常重要的三个特征：伙伴关系、利益共享和风险共担。

1、伙伴关系。PPP强调项目各参与主体的平等协商关系，其中伙伴关系是PPP模式的首要特征。公私合作伙伴关系维系点在于“以更少的资源，获得更多的产品或服务”这一共同目标。合作伙伴关系强调项目各参与方的平等协商关系与参与机制，建立具有法律意义上的合作伙伴关系，遵守法治环境下的合作契约精神，即政府与各参与主体以平等的身份签订协议，公私双方的责、权、利也将受到相关法律法规的认可与保护。

2、利益共享。利益共享是公私合作伙伴关系的基础，如果利益共享机制不合理，公私合作关系就很难顺利发展。利益共享不只是为了实现公私双方各自的目标、共享PPP项目的利益，也包括各参与主体获得相对稳定的投资回报。PPP模式不仅能够缓解政府的财政压力和政府职能转变，同时也可以使私人部门获得合理回报并提高企业形象。

3、风险共担。风险共担是公私合作伙伴关系的重要内容，在某种程度上说，利益和风险是一致的。PPP项目中的风险也不是完全地转移给另一方来承担，而应该双方共同承担，以此满足更为有效的风险管理目标。如果每一种项目的风险都能由最有控制能力的合作方来承担，那么整个公共基础设施公私合作项目的成本就能最小化。公私合作模式表明，公私双方各自承担了相应的风险：私人部门在处理项目的建设、运营、管理风险等方面比较有能力，而公共部门在处理政策、法规变更等风险方面更有控制力。

（二）城市轨道交通PPP的现状

城市轨道交通的外部性较强、沉淀成本大、投资回报期限较长等经济特征，抬高了私人资本进入的门槛，而传统的以政府为主导的投融资模式已不适应发展的需要，这就为PPP项目发展提供了广阔的空间。PPP模式意味着政府要转变职能，扮演与其提供公共产品和服务的职能及责任相匹配的监管者角色，起到引导私人资本的作用。需要指出的是，政府更多参与项目运营管理的目的不是为了营利。目前财政部已经发布了两批次共233个PPP示范项目，其中有19个轨道交通项目，总投资达到3827亿元，占全部示范项目投资额的45.62%。伴随着我国城镇化进程的推进，轨道交通行业将会是公私合作模式应用的重点领域。

二、城市轨道交通PPP模式面临的困难

城市轨道交通PPP模式的应用前景广阔，但是现实中仍面临着一些障碍。在公私合作过程中也经常会出现诸如投融资渠道狭窄、管理效率低、运营缺乏可持续性、政府职能定位不清晰等一些问题。

（一）项目筹资渠道窄

城市轨道交通的自然垄断特征，在一定程度上阻碍了私人资本的进入。传统的政府主导投资结构一般通过财政预算拨款、土地出让金、证券市场融资、国内外银行贷款等渠道进行融资，政府很难像市场融资那样有效地把社会资金集中到一起。这些有限的融资渠道会对财政造成较大的压力，融资规模也会受到政府信用与财力的限制。同时受土地资源和政策的限制，融资具有不可持续性，带来的风险会比较集中。城市轨道交通虽然也尝试过不同种类的投融资模式，实际上并未有效解决其面临的投融资渠道狭窄以及投资主体单一的难题。仅通过依靠政府为投资主体的单一融资模式，已经使得政府的财政压力越来越大，更满足不了城市轨道交通快速发展的需求，所以更需要积极拓宽投融资渠道，缓解资金压力。

（二）管理效率低

城市轨道交通PPP项目具有一定的社会公益性，这类项目投资需求较大，直接的短期经济收益不明显。这使得它很难获得社会资本的青睐，毕竟趋利性是其天性，与此同时，私人资本在缺少有效激励的环境下，也很难有主动参与进来的热情。因而，这类基础交通项目主要还是依赖政府去投资管理。目前，我国城市轨道交通项目大部分都是由公共部门负责其运营，或者是由公共财政对其进行部分运营补贴。这种管理模式一定程度上弱化了经营者资产增值与保值的激励，降低了管理效率。此外，项目的经营权和所有权没有明确的划分，多头管理或管理缺位致使如项目建设时间被无故拖延、工作效率低下、人浮于事、项目资金被滥用等现象频发。

（三）城市轨道交通运营缺乏可持续性

轨道交通行业经常会面临着运营的可持续性问题，城市轨道交通的公益性制约了其票价水平，同时，城市轨道交通的直接经济效益相对较低，经营赢利性相对较差。因此，在较短的时间内很难仅仅通过票价收入来回收其全部投资。轨道交通由于其运营成本高、投资回收周期长，不断对其进行财政补贴和政府支持会增加政府的财政压力。当政府财政出现资金短缺时，就不能有效地保障项目运营的可持续性。经营体制的僵化无形中也增加了项目参与方收益的不稳定性，运营的断层不能满足私人部门追求利益最大化的要求，一定程度上会挫伤其参与的热情。

（四）政府职能定位不清晰

在城市轨道交通PPP模式的投融资过程中，政府主导作用的发挥对于资源的有效配置至关重要。但是，在项目的实际运行中，政府与私人部门之间往往存在职责边界不清晰问题。它表现为政府部门与市场主体各自承担的责任、风险和义务没有进行明确规定。一方面，政府习惯用行政手段来解决轨道交通设施合作项目中面临的问题，部门之间的责任不明确，造成管理混乱；另一方面，在轨道交通公私合作履行过程中，政府作为项目的合作者、监管者、管理者的角色会发生异化，并且很少会作为引导者的角色主动采用市场化的方法吸引投资者参与，制定的规则针对性较弱，使得私人资本难以准确援引和遵循政策依据。

三、城市轨道交通PPP模式存在问题的原因分析

PPP模式作为市场化改革的一种新形式，就是综合运用私人部门或者是市场来提供公共产品和服务。PPP模式往往涉及公、私以及使用者三方，每一方都有各自的目标，不同利益方之间往往会发生各种冲突，这就会导致项目的预期目标受到一定挑战。唐纳德·凯特尔（2009）指出政府在扩大与私人供应商的伙伴关系时带出了三方面需要重点考虑的问题。首先，政府是在依赖私人伙伴从事着公共事务；其次，公私伙伴关系会产生出各种形态迥异的关系；最后，政府的职能发生了变化。因此，在轨道交通公私合作项目中，公私伙伴关系的趋势会发展出一种全新的管理模式，同时也会使得政府的职能发生变化。公私双方的缺陷都会以各种不同的方式组合在一起出现，形成多样化的约束条件，从而对项目的投融资机制、项目的管理运营等产生很大的影响。轨道交通PPP模式产生问题的原因很多，相对而言，机制层面的影响因素是基本的。

（一）管理机制不配套

首先是现有的项目执行规则不适应轨道交通PPP的特点。轨道交通PPP项目在某些地方缺乏合适的评估标准和项目审批流程，大都使用一般项目的审批程序，缺乏针对性，并且对项目的合作缺乏长远的考虑和综合谋划，导致轨道交通PPP项目的决策处于临时的状态。其次是项目的监管机制不健全。公共部门要想利用PPP模式减轻财政负担、适当分担风险、提高公共绩效，还需对私人合作伙伴的行为进行有效的约束和监管。项目中经常会出现政出多门、无人监管、多头领导等现象，致使项目的管理中出现腐败与责任真空地带。最后是项目的风险分担机制不均衡。私人部门认为项目运营的资金缺口会由政府补贴，而只承担项目的运营组织风险。政府则有将责任市场化的倾向，政府通过签订协议把项目授权给私人部门，也倾向于把责任也“卸载”掉。

（二）投融资机制不完善

现行的投融资机制难以有效地适应轨道交通公私合作项目的要求。首先，对城市轨道交通公私合作项目融资的支持力度不够。我国对于提供城市轨道交通合作项目的投融资的金融机构相对比较少，同时也缺乏相应的项目风险规避与评估等配套的政策支持。其次，城市轨道交通项目缺乏多样化的融资手段。这主要是受到当前我国的金融市场投融资机制发育不完善、金融机构的管理控制不严格等因素的影响。再次，城市轨道交通PPP项目的融资缺乏稳定资金来源。由于现行的轨道交通项目的担保机制不健全、运作机制不透明等多种原因，社会资本对参与到公共基础设施领域存在较多的顾虑。最后，城市轨道交通项目缺乏畅通的投融资退出渠道。我国对城市轨道交通公私合作项目的投融资退出程序缺乏规范、完整的制度安排，不利于城市轨道交通合作项目的参与者在资源合理配置方面的发展。

（三）投资回报机制不健全

健全的投资回报机制不仅能为投资者带来稳定的经济收益，而且还能吸引到更多的私人投资主体的参与。但是，目前城市轨道交通公私合作制模式的投资回报机制存在一系列的问题。首先是轨道交通公私合作项目投资回报的不确定性较高。由于城市轨道交通合作项目价格机制的变化缺少规则性，使得私人投资者不敢贸然进入。其次是由于没有形成良性的运营机制，导致轨道交通项目的回报缺乏稳定性。私人企业由于缺乏一定的经营自主权，加之综合开发的联动机制阙如，导致项目收益难以有效补偿项目各参与方获得合理回报。最后是个别城市轨道交通合作项目出现资金回报率过高进而导致危害公共利益的问题，比如地方政府为了吸引优质的社会资本投资进而作出远超现实的高投资回报承诺。

（四）社会信用基础薄弱

在影响PPP模式的社会信用问题上，有两个重要因素发挥着作用。第一，虽然政府作为委托人提供各种激励来诱导代理人工作，而作为代理人的私人部门总是有着优先满足的其他各种利益。第二，委托人总是试图通过对代理人实施监管来减少他们的逃避行为，这又会产生道德风险问题。在城市轨道交通PPP项目中，一方面是政府存在诚信缺失的问题。有些地方政府往往以地方政府换届或者是地方财政困难等理由，违反事前签订的PPP合同，不能切实有效地履行PPP合同所规定的法定责任，使得社会资本对政府失去信任，减少合作的可能。有些政府因为缺乏公私合作的经验，最后导致政府无法承受其合同条件而被迫违约的现象。另一方面，部分私人资本投资者在城市轨道交通合作项目的建设方面，经常会以低于同行业的价格参与项目招标，在其以极低的价格中标后，就会抓住各种机会以各种理由提高价格，比如往往会以故意拖延工期或者罢工作为对抗政府的手段。同时由于城市轨道交通项目牵涉到公共利益、公共服务，地方政府也难以承担PPP项目中断带来的严重后果而存在被其“俘获”的可能。

四、完善城市轨道交通PPP模式的建议

在政府发挥主导作用的前提下，积极拓宽投资渠道，鼓励私人资本进入城市轨道交通行业，通过引入市场竞争机制，打破垄断经营的方式。同时建立激励与约束机制，一方面激励私人资本的参与，另一方面提高轨道交通合作项目的运作效率，确保城市轨道交通行业PPP模式的良性发展。PPP的长期性意味着，既要对公私合作项目进行监管，也要保证有公私合作运营所需的公开透明的制度环境。为此，各地积极主动地采取拓宽融资渠道、加强组织管理、设立轨道交通PPP基金、加强风险评估等多种方式来推动轨道交通PPP模式的开展。

（一）厘清政府角色

首先，明确政府在城市轨道交通PPP模式中的合作者角色。PPP模式通过重塑公共部门、私人部门与消费者之间的关系，打破了政府与社会资本的传统边界。轨道交通PPP模式作为一种机制的革新，必须以利益共享、合作伙伴、平等协商、风险共担为指导原则，私人资本应与公共部门基于平等地位进行协商谈判。其次，进一步强化政府在PPP模式中的监管者角色。政府对城市轨道交通公私合作项目的监管是出于其内在的职责要求，同时它也需要通过签订PPP协议或者是制定法律法规来保障这一机制的有效实施。通过对轨道交通PPP项目进行筛选、评估和监管，以保证被授予特权的经营者能够提供公众满意的公共物品和服务。为了实现政府对合作项目的监管职能，应通过签订PPP协议或者立法授予特定的监管机构定期从特许经营者方获得关于PPP项目经营信息的权利。

（二）完善PPP管理机制

首先，完善项目的具体执行规则，使其与轨道交通PPP项目的模式相协调。针对项目的差异化特点，因地制宜地制定合适的招标程序、评估标准、指导原则与项目审批流程，设置专门负责轨道交通PPP项目的管理机构。PPP制度模式需要建立独立的法律实体，这个法律实体必须保证公共服务的融资与交付，或者确保基础设施为公众利益服务。其次，建立合理的风险分担机制。合理的风险分担是轨道交通PPP模式成功运行的关键。由于交通项目本身的风险，对于私人开发商可能不愿意投标的项目，政府可以采取一些措施，如提供主权担保和接受一些关键的风险，包括需求和经济风险，使项目对于私人投资者来说更具有吸引力。按照风险分担的原则来看，项目中面临的政策性风险、法律变更风险应由公共部门承担，而项目的设计、建设、运营风险可交由私人部门来承担。因为私人部门在市场化方面有敏感的商业驱动，处理一些项目运营工作会存在比较优势。最后，有效夯实PPP监管机制。政府可以主导建立一个具有独立性、权威性的第三方监管机构，对于项目的各个阶段都要监管到位，实施问责以确保其工作的公正性。政府要保证企业在接受监管的同时获得合理的利益收入，保证其运营的可持续发展。

（三）强化综合开发

城市轨道交通正外部性较强，按照“谁投资谁收益，谁受益谁缴费”的原则，通过对轨道沿线受益的商业主体征收一部分的税费，并将这种收益补贴给市场投资主体，带动社会资本参与的积极性。在PPP轨道交通项目中，项目公司通过金融机构的贷款，把项目承包给建造商与运营商，通过合同关系提供社会所需服务。政府会对金融机构提出监管要求，反过来金融机构也为公私合作的发展提供了政府信用支持（如图1所示）。另外，政府赋予私人投资主体拥有轨道沿线商业的优先开发权，私人投资者通过对轨道沿线空间资源的充分利用，实现部分资金的回收。这样既可以形成社会资本长期稳定的投资回报预期，形成良性的运营机制，又能够维护公共利益。

图1 城市轨道交通PPP模式运行结构图

（四）进一步拓展融资渠道

轨道交通产业市场需求稳定、成长空间大，在政府给予一定的支持条件下其长期投资价值将急剧提高。针对轨道交通公私合作项目的发展，各级政府应出台各种优惠政策，努力打破这种限制性条件，制定适合社会资本主体特点的管理办法以及优惠贷款政策。比如，允许保险基金、养老基金、住房基金等大型基金投资轨道交通公私合作项目；合理放宽投资的条件，简化审批程序，制定合适的利益共享机制吸引私人资本进入。同时，也可以开发金融市场潜力，比如通过发行公私股票、债券等方法积极筹集城市轨道交通设施公私合作项目所需的建设资金。企业项目收益债、优先股等将成为投资主体重要的直接融资手段。此外，充分利用轨道交通PPP产业基金，以公司股权的形式吸引私人资本参与城市轨道交通PPP项目的建设与运营。

城市轨道交通行业PPP模式的应用，不仅拓宽了融资渠道，缓解了政府的财政压力，而且还引入了适度的竞争机制，打破了政府的垄断经营，提高了资金的利用效率以及项目的管理水平。PPP模式强调公私之间的合作伙伴关系，只有建立合理的利益共享与风险分担机制，公私合作伙伴关系才会可持续发展下去。城市轨道交通公私合作制模式运用的难点在于如何构建合适的盈利模式，建立合理的投资回报机制，来确保项目的顺利实施。单纯依靠政府财政补贴方式很难有效弥补轨道交通巨大的资金需求空间，项目风险评估、未来盈利预测、轨道沿线资产的评估、合理的风险分担等问题还没有得到很好解决，需要做进一步研究。■

（本文系国家社会科学基金项目“雾霾治理语境下首都经济圈府际协同模式研究”〈项目编号：14BZZ050〉、天津市“用三年时间引进千名以上高层次人才”资助项目“京津冀环境规制协同研究”〈项目编号：5KQM 110023〉的阶段性研究成果）

（作者单位：天津师范大学政治与行政学院）

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