部门预决算审查中存在的问题及应对措施

●程亚兰 胡晓霞

部门预决算审查中存在的问题及应对措施

●程亚兰 胡晓霞

新修订《预算法》正式实施后，财政部门和各预算单位在深化部门预算改革，完善预决算管理制度，不断优化预算支出结构，严控“三公”经费方面取得明显成效。但通过实地审查后发现预决算差异大、预算编制不规范、决算请人代编、预决算与账目存在两张皮、基层预算单位无会计和会计核算不规范等一系列问题亟待改进和完善，为此各级人大、各级政府及财政、审计等部门的审查和监督依然任重道远。

部门预算 决算 审查措施

自2015年1月1日新修订 《预算法》正式实施后，财政部门和各预算单位认真贯彻、落实预算法及中央和地方政府的各项政策，进一步深化部门预算改革，完善预决算管理制度，不断优化预算支出结构，严控“三公”经费，从严从紧从细从实编制预决算，稳步推进绩效预算管理改革，提高预算资金分配的规范性和科学性，预决算编制质量进一步提高。但通过亲自参与预决算审查以及对预算单位的账目检查工作发现，预决算差异大、预算编制不规范、决算请人代编、预决算与账目存在两张皮、基层预算单位无会计和会计核算不规范等一系列问题亟待改进和完善。

一、部门预决算审查中存在的问题

（一）预算编制不规范

1、预算编报说明的内容不统一，不能很好地发挥预算编报说明的作用。有的单位未按财政部门的要求编写预算编报说明，有的部门虽然按要求编写，但比较粗略不细化，特别是对部门职责、当年的工作计划和重点工作安排、重大收支变化情况说明不仔细，不便于预算公开和审查。

2、预算未按全口径编制。一是部门以前年度的基本预算结余，在编制年度部门预算时未纳入预算统筹安排使用；二是转移支付部分未在预算中充分体现；三是上级主管部门补助收入、本级财政追加预算未反映收支，在往来账中列收列支，造成收支不实。

3、预算报表勾稽关系错误或者与预算编制说明数据前后不一致、不具体。收入预算编制不准确、不完整，比如房租收入和其他应列未列收入，部分项目增减幅度异常未见说明，基本支出与项目支出预算串项列支等。

4、经济分类科目使用不正确。有的单位将本应编制在“津贴补贴”政策内的奖励支出编入“奖金”，致使奖金超标准编报，有的单位对项目支出按经济科目分类较为随意、不规范，例如在高等教育事业发展专项中列支工资福利支出-津贴补贴等。

5、不按照规定口径编报预算。比如有的单位公积金提取超过上年度工资总额的12%；不可预见费超过财政拨款安排项目支出4%的限额；有的单位“三公经费”预算编制高于前三年预算数或高于前三年实际执行数，同一系统内对公务用车运行维护费标准不一等。

（二）项目支出缺乏科学合理性

1、项目支出编制不够细化，测算依据不具体或不科学，项目开支内容重复或项目名称设置模糊。项目支出未做经济分类或按经济分类列支不准确，从审查情况来看，这一现象在各预算单位的项目申报文本中普遍存在，给人的感觉就是想方设法编造项目套取预算。

2、绩效管理工作有待进一步加强。绩效管理工作普遍存在着项目绩效指标编制质量不高，有的项目没有填报绩效指标，有的项目绩效指标设置不科学，缺乏操作性，不利于绩效评价和考核。

3、资金安排不科学，项目测算依据不合规。有的项目年年有结余，年年增加预算，造成资金闲置浪费；有的项目几百万计入委托业务费无测算依据，例如XX专项经费-委托业务费中500万元，测算依据不具体，没有细化到具体的活动内容，每个活动需要哪些方面的经费，各是多少均是空白。

4、部分项目未列入“项目采购”。按照政府采购法的规定，凡是在目录清单内、限额标准以上项目都应列入项目采购计划，但从审查的情况来看，很多项目应列未列。另外有的建筑工程项目预算高达几千万，跨期建设，每年的预算既未经过财政投资评审，也没有社会评估机构的工程造价概预算报告，大笔一挥，随意列支。

5、预留或虚列专项支出预算，项目支出预算缺乏编制依据。一些单位和部门预算项目数年未有变化，项目设置与执行是“两张皮”，未执行的项目资金亦未收回财政部门，仍由单位使用，使项目预算成为“套钱”预算，项目资金成为基本支出超支的资金来源，削弱了预算的严肃性。

（三）会计基础薄弱

1、无会计岗位或专职会计人员。由于前几年各地推行会计集中核算，很多单位的会计岗位都撤销了，只保留一个报账员。而这几年又推行国库集中支付，原纳入集中核算的单位账目又重新退回自行核算。原有会计的单位会计人员面临着业务生疏的现实，对新的预算法和新的行政事业单位会计准则未加强学习和培训，对新东西知之甚少。没有会计的单位又面临无编制招收不了新会计的困境，而现有报账员的工作主要是整理单据和操作国库收付款系统，还承担一大堆行政性事物，也没有精力学习会计知识。

2、会计核算不规范。一是往来长期挂账不清理，资产负债表中其他应收款、其他应付款、长期应付款等往来挂账时间长，长期不清理不下账。该收的不收，占用国家财政资金；该付的未付，也可能不用支付。二是应由个人承担的社保和公积金不及时扣除或扣除不足，而缴纳时占用预算经费或往来资金户的钱长期挂账，不及时清理。三是核算过程中对于基本支出和项目支出划分不清，出现相互串用，基本支出挤占项目支出，比如有的单位人员的工资福利支出从项目开支中列支，究其原因说是有一部分人员人头经费给的不够只好从项目中开支。支出按功能分类和经济分类不规范。四是聘请的临时工和劳务用工，工资等费用列支既无合同，又没有税务部门原票，出现白条列支等现象也比较普遍。五是年末结转不规范，没有分清财政拨款结转和结余、其他资金结转结余科目的性质和用途，或是平时核算时随意串户，导致有的正数结转结余有的负数结转结余，账上的结转结余数与国库支付系统的不一致。

3、会计监管工作不力。一是银行存款账户不取消，房租、水电等往来资金存入银行账户随意开支，有的单位银行存款的余额一直是上年结转，几年下来未发生，也未清理。二是对会计人员的业务培训与指导不到位，每年的预决算会议就安排一天或半天，只是简单地介绍一下情况，有经验的人员可能能意会；大多数人觉得只是形式，听不懂也不会编，有的干脆不参加到时候找“专家”代编，反正只要财政系统过关就行，有的单位甚至找到财政预算部门的人员代编，而且将劳务费报酬打白条列支。三是检查缺乏长效机制，近年来有的地方开展了行政事业单位票据大检查和“7+1”专项整治活动，提前放出口风后有的单位加班加点补单据、补手续迎接检查，最后的结论无关痛痒，皆大欢喜。

（四）决算编制工作不规范

1、预决算报表科目设置不一致。现有预决算报表科目设置并不完全一致，有些支出在预算时编入项目支出，在决算时则在基本支出中予以反映；有些支出在预算中按一个科目核算，而在决算中按两个科目核算；有些经济科目在预算编制中没有设置而在决算报表中设置了该科目等。

2、预决算差额较大。形成的原因一是预算编制数过大，尤其是项目编制时项目申报个数多，资金量大，很多单位项目的执行率只有50%。据了解有的单位领导谨慎行事，怕出问题，多一事不如少一事。有的单位原本有的项目就是虚列，结果项目取消形成项目结余。二是近几年由于政府提高津补贴标准并补发以前年度津补贴追加人员经费及离退休人员经费等费用，也导致预决算差异加大。三是“三公经费”决算数比预算下降明显，这主要得益于近几年中央的八项规定和反腐倡廉力度加大，提倡厉行节约，尤其是公务接待大幅减少。

3、决算数与单位账目脱节，出现“两张皮”现象。而且有的单位数据相差还特别大，在基层调查走访过程中据有的单位会计反映部门决算可以不管账，只要依据业务科室给的几个数据就可以（如当年的结转资金余额、XX科当年的预算内经费支出明细、当年支出按功能分类的明细），其他数据都可以根据需要随意调整。比如某单位的决算报表在财政部门相关科室的指导下经过反复调整通过了，后经与账目核对发现当年的支出决算数比财务数少了80多万，但财务账目的每笔开支都与国库支付系统对得上，后询问会计那80多万是如何在决算上调减的，回答是按比例。由此可见这样的决算还是真实的吗？会计的账目是否还有必要？预决算公开又有何意义？

4、决算报表的年初年末结转结余与国库支付系统不衔接，请人代编决算成为行业惯例。通过调研发现决算报表的年初年末结转结余数、会计账目上的结转结余数与国库支付系统中的结转结余数几个数字都不一致，究其原因有的说是先有账目，后有系统，可能是系统录入不完整造成的；有的说是会计做账有误导致不一致。真不知道哪个数字才是真实的。每年提交给人大审查的预决算竟然是这样得出的，未免也太不严肃了吧。

5、部分项目预算未执行或执行率较低，没有相应的约束机制，导致不断虚列虚报预算的现象出现。有的单位三公经费及会议费实际发生数低于预算时，为了下年不减少预算数，决算时从其他项目中调剂虚增。有的部门预算安排的项目未发生支出，也有的部门预算未安排的项目发生支出，部分项目支出超预算。如某单位公务用车购置35.96万元，年初无预算数，从基本支出中开支5.96万元，项目支出开支30万元，属于超预算。

6、部门决算数对于下一年度编制预算的指导和参考作用没有体现。有的单位预算执行率低，但下一年的预算照样未降低。有的单位未提供预决算差异说明，有的虽提供了但财务决算分析说明不够全面，如结转结余产生负数较大原因是什么都未加以解释等。

二、应对的措施

上述问题的存在，究其原因主要有：部门和单位内部控制制度不健全，资金的管理和使用效率未引起一把手和财务部门的高度重视和警惕；预算的调整和追加随意性较大，未严格履行《预算法》规定的程序；单位的事业发展计划与预算脱节，使预算与实际执行差距较大；预算制度不尽合理，基本支出定额标准不统一造成部门之间苦乐不均。支出定额缺乏科学性，导致预算编制和执行中出现偏离，超支的资金来源只能挤占项目经费；也有长期以来的惯性思维，认为部门和单位如果将年度收支都在预算中详细体现，会造成结余过大，这部分结余再编入下年预算，会减少拨款，对单位不利，所以不愿意细化预算等。针对上述问题及形成原因，建议严格财务制度，提高部门预决算的质量以及财政资金的使用效率。加强预决算审查监督制度，加大对审查出问题的整改力度，提高整改实效。

其一，针对预算编制的不规范，一方面要强化主体责任意识，如湖北省2016年推出的省级部门预算在对外报出的文本扉页上单位法人（或一把手）应对其完整性和真实性签字确认；同时各部门要加强对下属单位的财务指导和监管。二是各级财政部门要加大对各部门和单位的指导和监督，把好预算编制和审核监管关口，同时加大对分管领导和预算编制人的培训，增强他们的整体素质和责任心，提高预算编制的质量。

其二，针对项目支出预算编制中存在的问题，一是建议建立项目库制度，按照中长期规划来制定年度投资规划，项目充分论证后，拿项目与钱匹配，有多少钱干多少事，同时也要根据轻重缓急来安排资金；二是深化预算精细化管理，完善项目支出的编报方式方法，尽可能做到同类项目支出内容、标准和测试方式的统一；三是进一步严格预算执行，坚持先有预算后有支出，严禁无预算支出，要按照预算绩效管理的要求，确定科学合理的评价目标，加强项目支出绩效评价和绩效审计工作，努力提高资金使用效益。

其三，针对会计人才缺乏和素质不高的问题，一是加大对现有行政事业单位会计人员的培训，结合会计证年检培训新制度和准则，培训新的预算法，加大信息化手段的应用，加大年度考核的力度;二是通过公开的招考引进一部分高素质的财会专业大学生，充实行政事业单位的会计人才队伍，提升整体素质；三是对于人数不多、业务量不大的行政事业单位及参公管理的单位尝试通过政府购买会计公共服务，通过公开的招投标委托社会上的会计师事务所及社会中介代理记账公司进行代理记账，一方面可以降低费用 （专职会计人员至少需要3000元，而代理记账只需1000元左右），另一方面可以利用专业优势提高核算水平和质量，当然定期的监管和考核必不可少。现阶段有很多地方已在尝试，也有一些成功的经验，需要不断地总结、完善和推广。

其四，加强监管，规范会计核算，一是财政部门应进一步清理各预算单位的银行账户和往来资金账户，该撤的撤，该收的收;二是每年预决算编制的时候要加大培训的时间，注重实效；三是针对会计核算不规范、票据不合规的问题建议国家出台相关的政策，推行行政事业单位会计账目实行注册会计师定期审计制度，这样有助于发挥会计专业人才的优势，借助社会力量，为看好、用好老百姓的钱袋子提供专业服务、保驾护航，同时也可以扩展到将每年的决算也委托给社会审计，这样可以减轻政府审计的压力，也可以为人大审议预决算报告提供一道保险。

其五，针对决算工作中存在的问题：一是建议通过顶层设计，在预决算编报口径和科目上趋于一致，尤其是预算支出编报口径和科目应尽量细化；二是加强对下属单位预算执行力的指导、监控，有针对性地开展业务培训，全面科学的统筹管理好预决算工作；三是避免或减少预决算差异，加强制度管理的科学化是解决差异的根本办法，制定合理支出范围、改进各项定额标准。

其六，创新工作思路，健全监控机制，认真分析和研究预决算差异形成的深层次原因，积极构建有效控制预决算差异的制度平台。例如湖北省人大开发和实施的 “人大预算监督网络中心”与财政国库系统联网能够实时监控财政资金的收支情况，并有预警系统对超支或异常进行提示。这种工作机制为人大审查预决算提供过程控制和保障，将事后审查提前到事中，有利于发挥监控的职能作用。

预算是龙头，会计核算工作是龙身，决算是龙尾，只有龙身牢固稳健，没有破绽，龙头龙尾相互衔接，首尾呼应才能真正发挥“巨龙”的全部能量。为了使每一条龙都能正常起舞，作为权力机关的人大，政府的财政、审计等部门都应尽职尽责，加强审查和监管，看好老百姓的钱袋子。各预算部门和单位的领导和财务人员都应当殚精竭虑，用好纳税人的钱，履行好部门职责，不辜负人民期望，为祖国的建设服务。■

（作者单位：湖北工业职业技术学院）

杨志安，张鹏，张骏泽.完善我国政府预决算监督体系的对策选择 [J].辽宁大学学报，2015，（05）.