打造财政监督的“荆门模式”——湖北省荆门市财政大监督工作纪实

●本刊记者 周 菲

打造财政监督的“荆门模式”
——湖北省荆门市财政大监督工作纪实

●本刊记者 周 菲

财政监督检查局同志对业务科室检查组重点检查工作进行实地巡视指导

2014年5月8日，荆门市财政局召开财政监督改革动员大会，原财政局局长丁岱做动员报告

近年来，对于财政部门来说，“大监督”这个词早已耳熟能详。在从上到下的推动下，全国各地财政部门积极探索，形成了各有特色的大监督模式，湖北省荆门市财政局就是其中之一。从2014年开始，该局着手推动财政大监督改革。三年过去，我们看到，这一具有荆门特色的大监督模式逐步完善，走向成熟。

突破财政监督的瓶颈

财政干部存在重分配、轻监管的思想观念；业务管理科室和财政监督专职机构各行其是，没有形成工作合力；财政监督主要采取事后检查，缺乏过程控制；监督成果没有得到有效利用。这是几年前荆门市财政监督工作面临的现实问题，也是在全国具有普遍性的问题。谈起大监督改革的初衷，荆门市副市长、原财政局局长丁岱认为，主要是基于两个方面的因素：一方面，当时的财政监督已经远远不能适应财政管理的要求，面临的各种问题都需要寻求解决之道，对财政监督模式、方式、机制进行改革已是大势所趋。另一方面，纪检监察职能调整以后，所有预算资金方面存在的问题，都由财政部门负主要责任，把财政监督工作推上了一个历史的高度。因此，荆门市财政局党组在专题研究和充分讨论的基础上，确定了“构建大监督格局，推进财政监督改革创新”的目标。

作为这场改革的总设计师，丁岱的改革思路十分明确：按照中央和省财政改革的部署，坚持“全面加强、统筹协调、规范有序、成果共享”的总体原则，强化“全员监督、全程监督、全面监督”的“大监督”理念，增强 “过程控制是最有效的监督”意识，进一步明确监督职责，整合监督资源，创新监督方式，构建预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行新机制。

改革之初，最首要的是顶层设计。《市财政局关于构建财政大监督格局的工作意见》（荆财监发〔2014〕106号）和《市财政局重点专项监督检查操作规程》（荆财监发〔2014〕126号）两个财政监督改革创新核心文件分别于2014年4月中旬相继出台，从制度上对构建财政大监督格局的目标要求和原则、运行方式、保障措施等内容予以明确，并对重点专项监督检查计划的制订以及检查的准备、实施、处理等方面作出了明确规定。

依据制度，再进行职能重组。在大监督格局中，由部门预算管理科室全面承担从预算编制、执行到绩效管理、监督及成果运用的主体责任。财政监督检查局则承担对财政大监督工作进行统筹、协调、组织和审核把关的责任，并对各业务科室监督工作进行再监督。财政监督检查局的内设机构也适应大监督的需要进行了调整，设置了综合科、制度科、检查科、财政信息公开科四个科室。其中，制度科主要负责财政重点专项监督检查制度的拟订，以及协调、组织、实施、审理、复核、考评、汇总等工作，并负责指导各地的财政“大监督”改革。检查科主要负责财政内部监督检查、全市会计监督检查计划的拟订，以及本局承担或市局领导安排的财政重点专项监督检查工作的组织、实施等。综合科主要负责日常基础性工作，以及配合局检查科、制度科等业务科室开展监督检查工作。财政信息公开科主要负责财政与编制政务公开相关工作。

对于业务部门来说，转变观念，接受并践行大监督理念并不是件容易的事。刚刚提出这一改革目标时，有的业务科室的同志不能理解，片面认为财政监督是财政监督检查局一家之责，与己无关。这些认识误区让大家彷徨迟疑，甚至出现抵触的情绪，一时间，改革裹足不前。 “一把手”强有力的推动则让改革的过程顺畅许多。财政局成立了由局长任组长、各分管领导为副组长、各相关科室（单位）负责人为成员的财政大监督改革领导小组；局党组亲自参与财政大监督制度设计，并在财政局召开大会进行动员部署；财政局主要负责人先后四次亲自组织局业务科室（单位）负责人专题研究讨论财政大监督工作办法，组织召开局业务科室（单位）负责人、监察科、法规科等多层面座谈会，并征求县（市、区）监督部门的意见。通过多次磋商，业务科室逐步转变认识，形成每个科室（单位）都有监督职责、人人都参与监督工作的共识，坚定了财政监督改革和转型的决心和信心。

除了观念要转变，对于新接触监督检查工作的业务科室来说，监督检查业务水平也至关重要。2014年7月，财政局组织开展了为期3天的财政重点专项监督检查培训。此次培训创造了近年来财政业务专题培训的“四个之最”：业务培训规格最高，原财政局局长丁岱亲自作培训动员；培训内容最丰富，包含了财政监督管理八个方面的专题；培训时间最长，培训集中了3天时间，讲授12课时；培训对象最广，市财政局所有的业务管理科室和局属有管理职能的单位共计70多人参加了学习。这次培训也在财政局掀起了一个学习监督检查业务的高潮。财政局教科文科科长陶福远的话比较实在：“财政监督检查是一项业务性很强的工作，如果没有过硬的业务知识，到被查单位后就会无所适从，好进不好出，直接影响监督检查质量。为此，必须强迫自己认真学习业务知识，掌握过硬本领。”

大监督的执行效果还得依靠一套考核制度来检验。根据《荆门市财政局关于构建财政大监督格局的工作意见》、《荆门市财政局重点专项监督检查操作规程》和《荆门市财政局工作目标责任制积分量化考核管理办法（修订）》精神，财政局制定了《财政重点专项监督检查工作年度考评办法》。考评对象为参加财政重点专项监督检查的局属相关单位、局内业务科室及个人。考评内容包括检查质量的控制和检查纪律的落实两方面。年度财政重点专项监督检查计划完成后，除财政监督检查局检查组的工作完成情况由该局制度科考核外，其它检查组的工作完成情况由财政监督检查局组成考核组逐项计分、汇总。检查人员的工作考核由各检查组组织实施。财政监督检查局综合科科长赵月杰介绍，财政重点专项监督检查工作作为监督管理的重要内容，纳入到业务类科室（单位）业务工作年度考核。年度先进检查组和先进检查工作个人在全局通报表彰，并与局工作目标责任制积分量化考核和年度个人工作岗位责任制考核工作挂钩。她向记者展示了一份2015年度财政重点专项监督检查工作年度考评情况表，13个财政重点专项监督检查工作检查组的评分一目了然，分数从88.7到99.5不等。“通过考核制度，一方面引起了业务科室对大监督工作的重视，另一方面也激发了其工作积极性。”对于考核工作的成效，赵月杰十分认同。

两线并行相互促进

所谓财政大监督，实际上就是通过日常监督和重点专项监督检查的相互补充、相互促进，来达到全员参与、全程监督、全面监督的目标。

按照《荆门市财政局关于构建财政大监督格局的工作意见》，日常监督是业务管理科室（单位）结合自身职责和任务，对归口管理预算单位执行财政、财务、会计等规定情况，实行的经常性审核等基础性监督管理工作。重点专项监督检查是指纳入全局年度统一开展的监督检查项目。荆门市财政监督检查局局长宋克军告诉记者，日常监督和重点专项监督这两条线都是围绕预算管理这个核心内容展开。一方面，通过创新开展重点专项检查，既督促预算单位及时整改加强预算管理，主动上门对财政专项资金跟踪问效，体现绩效导向，过程监督，又要从共性角度研究体制机制问题，不断修订完善财政管理工作制度，促进日常监督管理水平的提高；另一方面，通过加强日常监管，及时发现在预算执行、资金管理等方面的漏洞，将比较典型、突出的问题纳入重点专项监督检查内容，提供线索，有的放矢，确保重点专项监督检查在预算编制、执行管理中发挥出更大的促进作用。

在宋克军看来，过程控制就是最好的监督。“财政监督功在平时，日常监督管理到位了，整个财政监督工作也就有了坚实的基础。”他解释道。因此，对于业务管理科室（单位）的日常监管工作，主要抓住三个关键点：一是要牢牢把握预算绩效管理这条主线。加强对财政资金运行全过程的监管，对预算编制、执行和评价等全过程进行常态化监督，在预算绩效管理中充分体现财政监督的具体要求，通过绩效管理成效反映财政监督成果，做到项目编制有目标，执行有监控，结果有评价。在财政大监督改革的第一年，荆门市财政局就要求对市级预算安排的所有项目支出实行绩效目标管理，覆盖面达到100%。在市残联、住建委、教育局、科技局、水利局等5个单位、15个项目中开展了整体支出绩效目标编报试点。市直全面开展了绩效评价工作，涉及43个预算单位、66个财政项目和7.29亿资金，其中，财政重点评价1.8亿元，部门评价5.49亿元。二是要充分发挥国库动态监控系统作用。2014年，财政局制定下发 《市级财政国库动态监控管理办法》，采取“系统预警、分类核查、真实记录”的方式，对每一笔国库集中支付业务进行筛查、甄别、判断，发现疑点或违规问题及时提示预警，并通过直接核查与移交核查进行调查、核实、纠偏。仅2014年，就累计监控过滤支付数据9万条，监控金额达62亿元，发现并退回不合规支付数据2220条。三是要确保各个对接环节的严谨规范。对科室之间需要相互衔接的工作事项，既要保证速度效率，又要确保严谨规范，做到无缝对接。例如，政府采购项目必须先经业务科室审核，重点审核采购预算、资金来源；采购办要及时将结果反馈给科室（单位）。所有财政投资评审项目，必须由科室先提出书面委托。

对于日常监管和重点专项监督检查的关系，财政监督检查局副局长刘军有个形象的说法：如果把日常监管比作“常规战”，重点专项监督检查就是 “攻坚战”。那么，如何把这样大规模的战役打好，打出部门形象，打出部门威信？荆门市财政局的法宝是“四个整合”、“四个统一”。“四个整合”：一是整合项目。对财政内部所有重点专项检查项目，进行全面整合，将财政监督工作与部门预算、政府采购、投资评审、会计管理、行政事业单位资产管理等工作有机结合。二是整合力量。整合全局力量，统筹开展重点专项检查，强化业务管理科室（单位）的主体责任。三是整合资源。财政监督要与审计监督、专员办监督等相互支撑，成果共享。四是整合时间。原则上每年开展两次重点专项监督检查，上下半年各一次，除此之外，不存在其他专项监督检查。“四个统一”：一是统一计划。各业务管理科室（单位）根据工作安排和日常监督管理情况，制订下年度重点专项监督检查计划，由专职监督检查机构按照避免多头检查和重复检查的原则，整合检查项目，明确检查单位，汇总制定全局年度重点专项监督检查计划。二是统一方案。专职监督机构根据检查工作要求，统一编写检查工作方案，重点包括检查内容、方法、时间、人员分工、成果运用等五要素。实施检查前，由专职监督机构组织进行针对性的辅导培训。三是统一程序。按照操作规程，统一检查文书和检查程序，做到查前有检查通知书，查中有检查工作底稿、有检查报告、有征求意见书及被查单位反馈意见书，查后有检查结论和检查报告。四是统一处理。重点监督检查结论、检查报告要送专职监督机构集中复核，对检查中涉及的违法违规行为必须进行行政处罚的，由专职监督机构拟定行政处罚意见，送法规税政科复核，按法定程序下达行政处罚决定书。

“荆门模式”的升级换代

“抓常态，管长效，突重点，履全域；聚合力，彰管控，探新法，创标杆。”这是原企业科科长熊双舫对荆门市财政局大监督改革的认识。创新法，是不断尝试和摸索，建立与完善适应本地实际的大监督模式；创标杆，是打造财政监督的“荆门模式”，为其他地方提供经验借鉴。三年来，梳理荆门市财政局大监督模式的发展脉络，我们可以清晰地感受到，这一“荆门模式”每一年都在升级换代。

任何改革都是一样，会经历一个不断修正和完善的过程。财政大监督改革也是一样。在2014年财政大监督工作总结会上，原财政局局长丁岱对这项工作的评价是：过程艰辛，效果明显。新的监督模式刚刚运行一年，虽然成效显著，但一些问题也开始凸显：重点专项检查时间仓促、跨度太长，显示组织的周密性不够；检查人员素质、检查方法、检查质量参差不齐，检查能力和质量有待提升；财政财务管理政策的执行还需强化。为解决这些问题，在2015年重点监督检查工作中，财政局开始了一些新的尝试，如改进检查形式，试行交叉检查；均衡分配检查任务，上下半年各集中组织开展一次检查；适当拓宽检查覆盖面，检查数量在2014年基础上有所增加；科学整合检查项目，确保一次检查覆盖多个内容；强化指导，提升检查质效。

2016年,财政大监督的“荆门特色”更加明显。一是突出了专项（项目）资金监督重点。2016年重点专项监督检查的专项（项目）资金多达十余项，包括扶贫攻坚专项经费及项目管理费、大学生生活补贴及场租水电补助、计生事业费、教育信息化建设资金、城郊蔬菜产销以奖代补资金、小额担保贷款贴息资金、龙头骨干企业贴息专项资金、高新技术企业奖励、排污费等。二是拉长了检查环节和检查内容的覆盖面。结合2016年财政专项（项目）资金实现项目库和清单式管理创新要求，实施财政专项（项目）资金检查，采取由里到外方式进行。即检查某一项专项（项目）资金时，既要检查财政归口管理业务科室，又要延伸检查预算单位。三是设计了监督者与被监督者的角色互换。对财政专项（项目）资金管理和使用情况的检查采取财政业务管理科室之间交叉检查方式进行。从财政内部看，业务科室作为监督主体，既为监督者，同时必须接受其他业务科室的检查，又为被监督者。四是实现了财政财务法规及财经纪律等执行情况检查的常态化。在强调检查重点关注内容的同时，明确提出每一个检查项目均要把非税收入管理、政府采购管理、国有资产管理、会计基础工作等财政财务管理要求以及以往开展财务票据、财经纪律执行等专项治理的内容都整合到具体检查工作去，做到检查关注内容既有侧重，又能全覆盖。

“我们的大监督模式并不是一开始确定以后就一成不变，而是每年根据现实情况进行调整和优化，慢慢形成富有荆门特色的大监督模式。我们也希望，这种模式能够在全省乃至全国得到推广，为其他地方的财政监督工作提供借鉴。”财政监督检查局局长宋克军告诉记者。

显而易见的“三大转变”

大监督带来的变化也是显而易见的。财政监督检查局局长宋克军将这种变化总结为“三个转变”：从被动监督转向主动监督，工作重心放在决算批复和监督管理上；从过去单一的事后监督，将监督关口前移，延伸到事前和事中，贯穿于预算编制、执行和决算的各个环节，实现对财政运行的全过程、全口径、常态化监督；从“各人自扫门前雪”转变为主动承担一体化责任，各部门预算管理科室从被动配合到积极支持和参与，主动学习各类财政政策，树立了全面承担财政监督的主体责任意识。

据统计，三年来，荆门市财政局共组成42个检查组，抽派146人（次），对市直113家行政、企事业单位进行了重点检查。处理相关责任人员22人，向组织部门和纪委监察机关提供“为官不为”及违规问题线索7条。检查结果将及时向市委、市政府报告，向审计、纪委监察等有关部门通报。并作为政府采购、行政事业单位资产处置等的直接依据，作为下一年预算编制、单位评先表优及市级有关奖励政策兑现的重要参考依据。在宋克军看来，这场改革不仅取得了直接的、丰富的检查成果，更重要的是在推动财政、财务管理、干部队伍建设等方面也有新的收获。

在检查过程中，各业务科室充分了解了部分预算管理单位的现状，掌握了大量第一手资料，并针对问题提出了改进措施，解决了过去监督与管理脱节的问题，实现了财政管理与监督高度融合。宋克军举了一个例子：2015年11月，结合前期财政重点专项监督检查整治中发现的问题，财政监督检查局根据荆门市《关于“为官不为”行为实行问责的办法（试行）》要求，制定并出台了《市财政局财政监管中发现“为官不为”问题线索移交办法》（荆财监发【2015】331号），重点监管预算单位滥发钱物、私设“小金库”等不执行财经纪律、法规的十种行为，以进一步强化执纪和监管的双重主体责任，深化财政监管成果运用。

经济建设科开展重点专项监督检查

社保科科长陈天翔将大监督改革的成果总结为“三减两增一消除”。“三减”是指：减轻被检查单位的负担，减轻财政部门自身工作量，减轻科室责任压力；“两增”是指：增加了财政部门内部之间以及财政与被检查单位之间的交流，增加了知识储备；“消除”是指消除与被检查单位之间的隔阂。毫无疑问，对于被检查单位来说，与其说是接受检查，不如说是邀请专家为本单位“把脉治病”。2015年，财政局归纳梳理了近年来财政大监督检查和明察暗访中发现的财经纪律执行中遇见常见的关于津贴补贴发放、私设 “小金库”、公务接待费管理、差旅费管理、会议费和培训费管理、票据管理、其他管理等七大方面问题，印发《常见违反财经纪律问题及相关政策解答》，给市直300多家单位的领导和财务人员用以宣传解答政策，督促各单位在日常财务工作中更好地遵守财经纪律。这一做法得到省财政厅肯定并在全省推广，市直各部门单位领导和广大财务人员也给予了高度评价。

监督检查局审理复核小组对业务科室提交的检查报告进行审理复核

通过实战练兵，检查人员对自身财政政策、财务会计等专业知识也进行了全面检验，倒逼大家自我加压，学政策、学业务、练能力，培养了一批政策功底深厚、业务素质过硬、工作能力扎实的监督干部。各业务管理科室（单位）在实施检查过程中，主动承担主体责任，为预算单位减轻负担服好务，还充分展示财政部门转变工作作风的成果。正如财政局办公室主任黄永贵所感叹的：“通过监督检查，我的收获不仅仅是业务知识的提高，当你以一种‘我是来服务的，我要服好务’的心态来对待自己的工作和事业的时候，我想没有什么会成为你前进的绊脚石。”■

（本栏目责任编辑：周菲）