绩效预算管理实施路径的若干思考——以江苏省苏州市为例

●黄济美 冯 俊 成涛林 张年荣

绩效预算管理实施路径的若干思考
——以江苏省苏州市为例

●黄济美 冯 俊 成涛林 张年荣

自2009年起，江苏省苏州市财政局进一步深化预算绩效管理，初步实现绩效管理和预算管理的有机结合，建立了全过程预算绩效管理的模式，但在改革过程中仍存在部分问题亟待解决。本文通过深入研究国内外绩效预算管理方法和模式，借鉴发展和改革的先进经验，结合苏州市实际情况，对苏州市绩效预算管理实施的路径选择提出建议，以有效推进政府行政体制改革、政府转变职能，提高公共管理能力。

预算管理 绩效预算 实施路径

为贯彻以结果为导向的预算管理方式，从2000年起，我国充分借鉴发达国家预算管理经验，正式开始推进绩效预算改革。在此背景下，各级政府纷纷开始构建具有自身特色的预算绩效管理模式。江苏省苏州市自2009年起相继出台 《苏州市财政支出绩效评价实施意见》和其他相关制度文件，深化预算绩效管理，逐步形成绩效目标申报、绩效跟踪、绩效评价、评价结果应用的全过程绩效管理模式。但如何更好地将绩效管理和预算管理相结合，真正将绩效目标和结果作为预算编制的依据，实现根据绩效配置财政资金的目的，依然是亟待解决的问题。

一、绩效预算相关概念及理论基础

预算绩效是近年来公共管理领域的新兴概念。预算是指按照预算法规定程序管理的公共资金,而绩效包括“绩”和“效”两个部分，即产出和效果，预算绩效等同于公共支出的产出和效果。

关于绩效预算目前尚没有统一的定义，学界对此有不同的看法。本文认为绩效预算是以政府战略规划为起点，以绩效为主线，以制定年度绩效计划、编制绩效预算、预算执行绩效监控、绩效评价和绩效审计、评价结果应用为主要环节的预算全过程管理新模式。

预算绩效和绩效预算强调的重点不同。预算绩效强调事后绩效的评价，是“先给钱、后看花钱的效果”，即在分配预算的基础上关注绩效、评价绩效；绩效预算则强调根据绩效来编制预算，是按照“办事的效果给钱”，是将资金分配与绩效紧密结合的预算系统。但预算绩效与绩效预算又存在相应的联系，简单而言，预算绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件。充分性要求预算绩效评价立足现实,完善评价体系,夯实绩效预算改革的基础;必要性要求预算绩效评价面向未来改革需求,结合部门预算管理流程,由绩效结果披露过渡到绩效结果运用。

以绩效预算为评价导向,以预算资金为评价对象,形成“预算绩优度”为总目标,“预算配置、执行与决算绩效”为内核的目标体系；划定收入与支出预算为评价范围,围绕绩效目标体系,科学界定共性与个性指标的内涵,构建评价指标体系的规则框架，集成指标之间的多重勾稽关系,提供评价标准的实际测度途径与实现方法,设计恰当的评价模型；规划预算绩效评价结果运用、指导未来预算资金配置的策略。预算绩效与绩效预算的逻辑关系见图1。

图1 预算绩效与绩效预算的逻辑关系

二、全面推进绩效预算管理的必要性

一是有利于提升预算编制的科学性、准确性。绩效预算强调以绩效为导向编制预算，即在编制预算之前先明确部门或项目的绩效目标。绩效目标是全过程绩效预算管理的基础和起点，通过目标审核，可以强化预算管理，从源头上提升预算编制的科学性和准确性。

二是有利于转变政府职能,提高政府效能。绩效预算关注财政资金的使用效益,有利于政府聚焦提供公共服务，厘清政府与市场的关系，准确定位政府职能。通过实施绩效预算，建立以目标为导向的预算管理模式,将政府有限的资源运用到提供更优质的政府公共服务中去，从而促进高效政府建设。

三是有利于缓解财政收支矛盾,优化支出结构。绩效预算要求预算部门申请每项支出都要明确工作目标、达到工作目标所需成本以及可以量化考核的工作绩效指标等，从而大大强化政府及其职能部门的预算资金使用责任，有效避免在资金申请和使用上的盲目性，从而优化支出结构，缓解财政的支出压力。

四是有利于提高财政透明度,降低行政成本。实行绩效预算后,政府及其职能部门的预算、决算、绩效评价结果以及行政成本等社会高度关注的财政信息需全部向社会公众公开，财政的透明度将大幅提高。这就严格要求政府职能部门强化预算管理，使部门的不合理支出得到有效控制，行政成本将回归到合理的水平。

五是有利于推动政府决策的民主化、科学化进程。在绩效预算制度下，一个部门的预算是根据它所要完成的职能，按投入产出最大化原则组织资源配置，并设有可量化的考核指标。绩效预算导致了部门责权对等，可以促进政府必须改革现有的管理模式，同时又推进了政府治理的民主化和政府决策的科学化进程。

三、苏州市绩效预算改革现状及存在的问题

苏州市财政局根据财政部、江苏省财政厅关于推进预算绩效管理的有关要求，自2009年起先后出台《市政府关于批转苏州市财政支出绩效评价实施意见的通知》、《苏州市财政资金绩效管理操作规程》、《苏州市预算绩效管理委托第三方评价指导意见》等政策性文件，初步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程绩效管理模式。苏州市全过程绩效管理模式主要有以下五个特点:

一是以绩效目标为导向，着力提升预算编制的科学性和精准性。在预算编制过程中，重点关注项目绩效目标申报、审核和批复管理，经批复的绩效目标作为绩效跟踪和绩效评价的依据。预算完成后以绩效目标为主要内容，对其实现程度进行客观的评价，使预算绩效目标贯穿于全过程预算绩效管理各个环节，充分发挥其在预算绩效管理中的重要作用。突出绩效目标导向、加强指标库管理、健全绩效目标论证，从而完善资金结构，提高预算编制的科学性,使绩效目标与预算编制有机融合，与预算资金实现更高程度匹配。

二是以绩效评价为核心，着力提升预算资金使用的政策性和效益性。在有序扩大财政支出项目绩效评价范围的基础上，不断拓展绩效评价的方式方法。一是对专项资金开展为期三年的重点评价，做好对专项的中期评估，着力推进重点领域、重点项目尤其是重点民生项目的绩效评价；二是开展项目的事前评价，通过对项目的成本效益分析，优化财政支出结构，提高财政管理水平；三是推进政策评价，通过对项目评价的延伸，对项目的政策开展评价，为财政政策调整提供参考依据。

三是以结果应用为保障，着力提升预算资金安排的合规性和约束性。把绩效评价结果应用作为预算绩效管理的落脚点。一是将评价结果运用到预算日常管理中，作为加快预算执行进度、改进预算管理、提高公共产品质量和公共服务水平的重要依据；二是将绩效评价结果与预算安排进行有机结合，将评价结果作为以后年度项目预算安排的重要依据；三是将评价结果形成书面报告上报市人大和市政府，结合预算、决算公开要求，在主要媒体上公布项目评价报告内容和评价结果，接受社会监督。

四是以协调合作为基础，着力提升绩效管理系统的协调性和透明度。健全财政内部组织协调机制、完善财政部门与预算单位沟通机制，强化财政为预算单位服务的意识，加强财政与预算单位的沟通，协调单位财务与项目业务处室的配合，理顺工作关系，为绩效管理工作营造良好环境。预算单位高度重视预算绩效管理，切实加强组织领导，建立组织机构，明确工作职责。各主要单位均成立了专项资金预算绩效管理领导小组，全面负责绩效管理的组织与实施，有效促进预算单位增强主体意识和绩效责任。

五是以绩效信息化为手段，着力提升预算绩效管理的系统性和规范性。将绩效管理嵌入到预算编制系统中，实现预算绩效管理全过程控制。将绩效管理和预算编制结合起来，在信息系统中同步实施绩效目标的编制、申报、审核、批复，及时反映项目绩效评价、专家意见、评价报告等内容，为预算绩效管理提供信息支撑；建立财政部门统一组织领导、预算部门具体实施、专业机构支持配合、社会各界广泛参与的领导工作机制和监督制约机制；建设市级专家学者库、中介机构库、共性指标库，着力解决绩效管理重点和难点问题。

目前，苏州市的预算绩效管理已取得了一定成绩，但还存在诸多有待破解的问题，影响了预算管理的成效和改革的推进。概括起来，突出的问题主要表现在以下几个方面:

一是绩效目标编制滞后。在实际执行过程中，由于时间紧、任务重、人手少，部门预算编制之时，根据项目匡定资金总额居多，但绩效目标一般不明确、不清晰，大多数滞后。

二是绩效未能及时跟踪。对于分期支付资金的项目，无法实现绩效跟踪与支出进度有机结合、资金支付与绩效跟踪结果有效挂钩。财政部门还没有真正做到根据项目实施进度、绩效运行及纠偏情况支付财政资金。

三是绩效评价结果应用不够充分。绩效评价结果与预算编制结合度不高，专项资金评价结果对专项资金制度修订影响力不大，绩效评价结果的问责力度不大，绩效评价结果的信息公开尚处于试点阶段。

四、国内外绩效预算改革启示与借鉴

2003年开始，国内各个地方陆续开始对预算绩效管理改革进行探索，逐渐形成各自特色。通过分析广东、上海、海南等地绩效预算改革做法，结合苏州市实际，当前改革的整体趋势：一是绩效管理逐步从事后的评价向事前、事中管理前置推进；二是绩效评价指标体系不断完善；三是绩效评价结果应用范围不断扩大；四是探索构建预算管理信息系统。

国外几种比较有代表性的绩效预算模式，包括美国模式、英国模式和新西兰模式，根据我国的实际情况，总结三种模式可供借鉴的经验包括：一是绩效预算改革需要循序渐进，逐步推进；二是需要逐步深化预算管理改革，健全系统、规范的管理制度；三是需要逐步形成完善的绩效评价体系，推进现阶段的预算绩效管理；四是需要构建有效的激励制约机制，强化支出机构的责任和动力。

五、苏州市绩效预算管理实施的路径选择

2016年，苏州市出台了《关于推进苏州市绩效预算管理的实施意见的通知》，借鉴国内外推行绩效预算管理的做法，结合苏州市实际情况，逐步推进绩效预算的试点工作，结合部门职能、部门战略规划、中期预算、年度目标及预算、绩效监控、绩效评价、结果应用的路径，本文作出如下建议：

第一，建立规范的绩效预算管理架构。强化预算编制的科学性、系统性，从政府“三定”方案和战略部署分类梳理，到预算部门职能职责的编制事项，再到市委市政府重点工作部署，建立“工作职责—部门项目—财政项目”三个层级的绩效预算管理结构。

第二，设定合理的预算绩效评价目标。在编报部门预算或项目预算时,部门(单位)要明确预算绩效目标,预算下达后不得更改;如特殊情况需要调整的,要予以说明并报上级财政部门同意。同时，部门(单位)要在五年规划的指导下,适时设定长效目标。

第三，建立科学的预算绩效评价指标体系。启动以财政支出项目为核心的共性指标研究，针对预算绩效管理范围内的项目设计共性化指标体系，着力推进财政支出项目分类研究、绩效评价共性指标研究和绩效评价标准建设。

第四，实行严格的项目全程跟踪管理。按照项目绩效运行监控的要求，对财政支出项目进行全程跟踪管理：一是要规范项目分类，细化项目内容，健全完善项目信息；二是构建项目全程跟踪管理机制，基于项目管理的要求，架构完成项目库管理系统。

第五，完善预算执行监控体系。完善预算执行监控体系，要从三方面着手：一是要健全财政绩效运行监控机制，改革财政支出执行管理考核模式；二是要完善部门绩效执行监控机制，加强对部门预算执行绩效情况的跟踪监控；三是要实行绩效预算执行即时动态监控。

第六，逐步建立财政绩效评价的信息收集网络和预算绩效数据库。一是克服制度障碍,在不危害国家信息安全的前提下实现信息公开、共享;二是大力推进政府与企业信息化进程,建设完备的财政管理信息系统;三是要发动社会力量,开展数据处理软件的设计与开发,以提高数据处理的效率。

第七，完善绩效预算监督与绩效评价体系。依托第三方评价机构，构建部门自评价与财政重点再评价相结合的绩效评价新模式。财政负责制定绩效评价管理办法和相关评价指标，建立完善专家库、第三方评价管理办法，各部门结合自身实际制定自评价管理办法和相关评价指标。

第八，加大绩效评价结果反馈与应用。一是要强化绩效评价结果的应用，制定相关的绩效考核实施办法；二是要完善绩效问责办法，进一步明确和规范绩效问责的情形、方式、程序；三是要建立绩效监督评价结果公开制度，制定绩效监督评价结果公开办法。■

（作者单位：江苏省苏州市财政局）

[1]王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.

[2]吴俊培.绩效预算研究[J].中共南京市委党校学报，财政监督,2007，（11）.