妇女NGO在贫困地区农村社会救助中的功能研究——基于甘肃省定西市的调查

唐永霞，罗卫国

(甘肃中医药大学 定西校区，甘肃 定西 743000)

妇女NGO在贫困地区农村社会救助中的功能研究
——基于甘肃省定西市的调查

唐永霞，罗卫国

(甘肃中医药大学 定西校区，甘肃 定西 743000)

妇女非政府组织对于贫困地区的农村社会救助，涉及生活救助、医疗救助、教育救助和灾害救助等方面，且以生活救助为主。在救助过程中，妇女非政府组织体现出了强大的作用与功能，如拓展农村社会救助渠道、提高农村社会救助供给效率、丰富农村社会救助内容等；但同时也凸显出了一些问题，如运行经费短缺、人力资源匮乏、政府支持力度不够等。

妇女NGO；贫困地区；农村社会救助；功能研究

农村社会救助是现代社会保障制度的重要组成部分，是维护公民生存权等各项基本权益的基础制度。在我国从传统农业社会向现代工业社会转变的过程中，不可避免地出现了大量社会弱势群体，尤其是我国贫困地区的农村，急需社会救助的群体更为庞大。从现行的我国农村社会救助体系来看，政府无疑是农村社会救助的第一责任主体，然而由于贫困地区农村社会急需救助的群体庞大、类型复杂，单一的由政府给予的农村社会救助很难满足现实的需要，这为非政府组织参与贫困地区农村社会救助提供了可能。因此，研究非政府组织介入农村社会救助的功能、作用，具有一定的理论价值与现实意义。本文试以妇女非政府组织(简称妇女NGO)为研究视角，以甘肃定西市为研究对象，来探求妇女NGO在贫困地区农村社会救助中的作用与功能。

一、概念界定及相关研究概况

对于妇女NGO，学者李莉结合中国国情和转型特点，将其界定为“是以实现社会性别平等为目标，为女性群体或个人提供社会救助、社会保障与社会服务的具有志愿公益性的非营利组织”[1]。目前中国最大、最主要的妇女NGO便是全国妇联，在妇联的组织和牵头之下，中国涌现出了“数以万计的公益性、互助性、自治性妇女组织”[2]。这些妇女NGO在一定程度上起到了政府救助资金的补充、救助群体多样性需求的满足等作用。农村社会救助，“是相对于城镇社会救助而言。是指国家和社会为农村中的孤寡老弱病残以及长期生活在贫困线以下的社会成员提供物质、服务或扶持生产等多种形式的救助，保障其基本生活的社会救助制度。”[3]本文特指妇女NGO为农村妇女、儿童群体提供的生活救助、医疗救助、教育救助和灾害救助等四个项目，且以生活救助为主，其他救助为辅的救助模式。

国外学者对于NGO参与社会救助研究的关注点主要集中于NGO在社会救助中所扮演的角色及发挥的功能。研究者认为，NGO参与社会救助，可在一定程度上弥补政府救助的局限性。其中最具代表性的则属韦斯布罗德提出的“政府失灵”理论(government failure theory)[4]。著名的管理学大师彼得·德鲁克也指出：当政府不能有效地配置社会资源、企业又因为营利动机不愿意提供公共产品时，NGO作为一种新的资源配置体系，比政府和企业更有效率和效果，所以削减了政府的赤字状况[5]。但是由于社会制度和工业化程度的不同，西方学者有关NGO参与社会救助方面的研究，更多侧重于总体方面，有关妇女NGO在农村社会救助方面的研究成果相对较少。

国内学者对于NGO参与社会救助的研究始于上世纪末本世纪初，其研究角度相对广泛。如学者王名通过实证考察中国NGO在扶贫开发中开展的主要活动、项目、绩效，归纳总结了中国的NGO在扶贫开发方面所发挥的主要作用及其面临的问题[6]。郑曦、杨宏则通过论述NGO在推进农村女性职业教育、提高农村女性素质过程中所起的作用，肯定了NGO在农村妇女扶贫中的贡献。关于NGO参与社会救助的路径，彭川宇、张红宇认为在社会保障中市场及政府存在部分失灵，NGO可以作为一种新的主体介入社会保障，NGO可以提高贫困人口的福利、提高社区福利、扩展养老保障的方式[7]。

从已有研究成果看，NGO参与农村社会救助的作用已经得到了学界的肯定，其参与农村社会救助的路径以及动员社会资源的能力亦得到了学者们的广泛认可。但是现有的研究成果很少涉及妇女NGO在贫困地区农村社会救助中的功能研究。妇女NGO在贫困地区农村社会救助中发挥的作用究竟有多大? 这些皆需实证检验。

二、妇女NGO参与农村社会救助的表现形式

近年来，中国妇女NGO日益受到各方关注，已有了前所未有的生存和发展空间，各类妇女NGO在全国各地相继出现，本次调查样本区甘肃定西市亦不例外。课题组前期的调查数据显示，从2010年到2016年，定西市妇女NGO在数量和类型上有大幅度增加。截至2016年底，在妇联的倡导下，“妇女之家”组织已覆盖到定西市所有的乡、镇、村。另外也有极少数未通过妇联而生成的妇女NGO，如定西市慈善基金会、农家女文化发展中心等。虽然这些妇女NGO存在着组织结构单一、规模数量较小等问题，但它们在农村社会救助体系建设的过程中，发挥着减贫济困、扶弱助孤、助医助教、灾害救助等重要的社会救助作用，其主要救助形式有：

首先，对贫困户的生活救助。目前妇女NGO在贫困地区农村生活救助的主要方式有：一是直接提供资金或实物救助。如样本区定西市妇女NGO开展的“援助单亲特困母亲”行动，为单亲特困母亲援建安居房，帮扶资助贫困妇女；定西市区妇联为留守儿童发放“壹基金温暖包”，为贫困儿童、留守儿童提供资金的关爱帮扶；二是提供能增加农村妇女经济收入的项目救助。如样本区定西市妇女NGO为部分农村妇女提供“小额贷款”项目，为贫困妇女提供创业资金，提高其经济收入；同时开展农村妇女创业就业，“陇原月嫂”、“陇原妹”家政服务员培训及“陇原巧手干起来”精准扶贫行动，扶持农村妇女从事特色手工产业，帮助农村妇女脱贫致富。

其次，对留守儿童的教育救助。妇女NGO农村社会救助行动大部分都与教育救助相关。关注点主要有三方面：一是注重提升家庭教育水平。如本次调查样本区甘肃省定西市，妇女NGO在80%的社区和60%的行政村建立家长学校或家庭教育指导服务点；在各县区制定家庭教育工作实施方案，创新家庭教育亮点工作，建立一个家庭教育示范乡镇；全市建有留守流动儿童之家的学校、社区全部建立家长学校；曾开展“万名家长家庭教育大培训”活动，有效提升家庭教育工作水平；二是救助贫困地区失学儿童。如妇女NGO通过“一对一”物资捐助、奖学金项目、夏令营项目等方式，对定西市农村失学儿童提供资助，帮助他们完成学业和改善成长环境；三是弘扬先进性别文化。如妇女NGO在贫困地区农村组织开展各类宣传教育活动，开展让先进的性别文化教育“进机关、进党校、进学校、进社区、进家庭”的“五进”活动，提升农村社会对“男女平等”的主要内涵、实现路径和实践要求的认识。

第三，对贫困妇女的医疗救助。在我国贫困地区的广大农村，许多妇女疾病缠身，却由于医疗资金和医疗设施的缺乏，疾病往往不能得到及时的医治，因病致穷、因病返穷者普遍存在。因此农村的医疗救助成为各类NGO共同关注的重点，自然也是贫困地区妇女NGO农村救助的重点。其救助形式主要是提供免费体检、专家咨询、大病救助等服务。如样本区定西市妇女NGO携手地方医院多次开展对农村贫困妇女免费医疗救助活动，以及针对农村妇女提供的“两癌”免费检查普治救助项目。在妇女NGO的牵头下，定西市建立了“贫困母亲两癌救助”数据库，为患病妇女建立了健康档案,并从全国妇联争取到“贫困母亲两癌救助”专项资金等。

第四，积极参与灾害救助。本次调查样本区甘肃省定西市岷县、漳县交界处曾发生过几次地震，其中最强烈地震为6.6级，也多次有泥石流等自然灾害发生。妇女NGO在这些自然灾害发生的第一时间，能发挥民间组织力量，筹集物资，积极配合政府赈灾救灾，并在实施物资救灾的同时，关注受灾群体精神心理救助，建立心理援助机制，对受灾群众进行心理疏导和情绪抚慰。

三、妇女NGO参与贫困地区农村社会救助的功能分析

(1) 拓展农村社会救助渠道 贫困地区往往存在农村社会救助资金不足，救助资金来源匮乏的情况，尤其是农村乡镇更是负债沉重。由于我国农业税取消，地方政府特别是贫困地区政府财力薄弱,加之大量急需救助的农村社会群体的存在，因此，政府在农村社会救助中往往力不从心，救助政策往往流于形式，农村社会救助并未充分发挥其应有的社会效用，尤其针对妇女、儿童的农村社会救助。

妇女NGO在开展农村社会救助过程中，积极争取和吸引社会各界的救助资金。由于其组织本身不以营利为目的，故而在吸引救助资金的过程中较之政府更容易获得民众的信赖与支持，这在一定程度上有利于弥补政府救助资金不足的尴尬，拓展了贫困地区农村社会救助渠道。如本次调查样本区甘肃省定西市妇女NGO，近五年来申请中央财政贴息1.85亿元,落实中央财政贴息1.23亿元；募集争取资金129.21万元；广泛发动社会各界爱心人士为贫困儿童捐赠价值93.6万元营养包；筹集援助资金451.5万元,为554户单亲特困母亲家庭援建了安居房；多方协调争取实施3 618.60万元的“母亲水窖”、家政服务培训、春蕾助学等项目,改善了妇女儿童生产生活条件；筹资124.34万元和价值27.21万元的慰问品,发放“母亲邮包”5 178个,成立了“定西市母亲学校”等[8]。可见，妇女NGO在农村社会救助中拓宽了资金来源渠道，有力地缓解了政府的救助资金不足压力。

(2) 提高农村社会救助供给效率 由于我国现行农村社会救助制度的缺陷以及政府财力不足的压力,贫困地区农村救助制度往往徒有虚名。虽然贫困地区地方政府依据我国农村特困户生活救助制度也相应出台实施了农村特困户生活救助制度。如本次样本区所在省甘肃省就出台了《甘肃省特困人员救助供养办法》，为特困人员建档立案，特困户可享受多项救助。然而,课题组调查资料显示,在贫困地区的农村，广大急需救助的妇女、儿童还是未得到及时的社会救助。地方政府甄别农村特困户等相关信息时，由于涉及面广、救助体制层级较多，因此，农村救助信息传递不准确或信息掌握不全面等现象时有发生，一定程度影响着政府农村社会救助的供给效率。

相比之下，妇女NGO参与农村社会救助更能提高农村社会救助效率。一是更能提高农村救助的准确性。由于其组织已经形成了覆盖城乡、条块结合、立体开放的妇女组织网络。如样本区定西市妇女NGO，妇联基层组织组建率达100%,全市每个村都建有“妇女之家”。其工作人员通过深入农村基层和偏远地区，便于近距离接触农村社会，了解农村妇女、儿童的真实情况，便于收集到有关妇女、儿童需要救助的第一手资料，所以妇女NGO相较于政府，更能提高农村救助的准确性，把农村社会救助真正落实到需要救助的妇女儿童个体；二是更能以多样化的形式满足农民多样化的救助需求。与政府的农村社会救助相比，妇女NGO参与农村社会救助亦能有效改善政府救助服务单一的现状。妇女NGO针对农村不同的救助对象可提供多样化的救助项目。如本次调查样本区定西市针对贫困单亲母亲所提供“援助单亲特困母亲”行动、针对留守儿童发放的“壹基金温暖包”、为农村贫困妇女提供的“两癌”免费检查普治救助项目等，以多样化的项目形式满足了农村妇女、儿童多样化的救助需求；三是便于克服政府官僚作风的弊端，减少救助运作环节间的相互推诿。由于妇女NGO不以营利为目的，因此不受市场经济的诱惑，而是根据组织的目标和宗旨，组织志愿者主动承担农村社会救助的服务。所以在救助对象的选择、救助资金的使用、救助项目的提供等方面，完全以妇女NGO农村调查的第一手资料为前提，尽可能使其救助内容落实到真正需要的救助者，一定程度减少且避免了农村社会救助运作环节中的推诿现象及官僚作风，更能满足农村多样化社会救助需求的变化，提高农村社会救助的供给效率。

(3) 丰富农村社会救助内容 目前,我国贫困地区农村社会救助覆盖面窄,保障水平仍处于仅能维持生存的状态。现有的我国农村社会救助制度主要包括农村特困户救助制度、农村合作医疗制度、“五保”供养制度、救灾制度等，救助种类依然相对单一，离完备的、体系化的社会救助制度还有一定差距。尤其是妇女、儿童的救助需求往往得不得及时的回馈。农村社会救助并未使不同的人群、不同的家庭都能够享受到不同类别的社会救助。

妇女NGO的农村社会救助，在一定程度弥补了政府救助覆盖面窄、救助种类单一的状况，丰富了农村社会救助内容。一是针对贫困户的生活救助。妇女NGO给需要救助的农村妇女、儿童提供直接的物资救助，解决其衣食住行、日常开支等基本生活问题。如样本区定西市进行的“援助单亲特困母亲”行动、“壹基金温暖包”、妇女小额担保贷款项目等。二是针对性的专项救助项目，包括信息提供、技能培训、危房改建费用、生殖健康服务、心里咨询服务和法律援助等。如样本区定西市妇女NGO组织的“陇原月嫂”、“陇原妹”家政服务员培训及“陇原巧手干起来”精准扶贫行动、“万名家长家庭教育大培训”等，都是定期向贫困的农村妇女、儿童提供专项特殊救助。三是将贫困农民纳入正规的社会救助体系。妇女NGO为贫困的农村妇女、儿童建档立案，对急需救助者分类归档，根据救助者需求提供相应的救助内容；同时吸引社会各界人士对农村妇女、儿童群体的关注和帮助，争取救助资金和资源，逐步形成系统化、持续性的救助程序，有利于促进农村社会救助逐步迈入到正规的救助体系。

四、存在的问题及建议

(1) 存在的问题 不可否认妇女NGO在农村社会救助中有着重要的补充辅助作用，但从现有的状况看，妇女NGO在参与贫困地区农村社会救助时仍有亟待改善之处。首先，妇女NGO运行经费短缺。妇女NGO本身是非营利性的公益慈善组织，在从事农村社会救助的过程中必然会造成资源的极大消耗。课题组前期的研究成果表明，定西市妇女NGO经费的主要来源是政府项目拨款和社会资助。调查数据显示，获政府专项拨款和社会资助的比例分别为37.7% 、57.9%，其他形式的经费来源只占少数[9]。政府项目拨款和社会资助数目又十分有限，一旦资助延迟或中断，妇女NGO就会面临组织瘫痪或活动中止的严重后果。因此，资金短缺问题严重影响着妇女NGO参与农村社会救助的力度和广度。

其次，妇女NGO人力资源匮乏。贫困地区的妇女NGO规模相对较小、资金不足，所以相关专业人才、专职工作人员、兼职工作人员均严重缺乏。课题组前期调查数据显示：拥有专职工作人员者仅占到调查总数的13.1%，且往往是因财务管理等方面的需要所配备的非专业人员；雇佣的兼职员工，80%以上是以县妇联设在每个村“妇女之家”中的农村妇女，随意性、流动性较大[9]。其他志愿者群体，在参与妇女NGO的农村救助过程中，也隐含着高度不稳定的风险；另外，专业人才资源的匮乏，也导致妇女NGO在农村社会救助过程中，往往体现出对所从事业务不甚了解，难以让其救助工作发挥到最大效益。因此，妇女NGO人力资源的匮乏，制约着其在农村社会救助工作的稳定性与持续性。

第三，政府对妇女NGO的支持力度不够。在贫困地区，妇女NGO主要是依托妇联“自上而下”所建立的各种组织，民间的“草根”妇女NGO少之又少。由于历史原因，我国现阶段的非政府组织的行政化色彩较为浓厚，尤其是在登记注册、管理和年审等方面。依据中华人民共和国国务院令(第250号)《社团登记管理条例》规定：“NGO的登记注册管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制,且注册NGO必须具备许多条件，如会员的人数限定、有固定的住所、有与其业务活动相适应的专职工作人员、有合法的资产和经费来源，并有3万元以上活动资金等”。但在我国贫困地区，大多NGO在活动资金、固定住所、专职工作人员、资产与经费等方面，很难达到国家所规定的注册标准，因此贫困地区的妇女NGO数量少、规模小，往往沦为地方政府部门的附庸机构，失去了自身的独立性，削弱了其参与农村社会救助的积极性。

(2) 对策与建议 首先，应保证妇女能够拥有相对稳定的经费、资产来源。目前贫困地区妇女NGO的农村救助经费大多是政府的各种专项拨款，对政府的财政投入依赖性高。贫困地区的妇女NGO应增强自主筹款的能力，应加大和企业、个人、其他社会团体间的互通有无，出台相应的政策，吸引其对妇女NGO的资金援助，拓宽筹资渠道；同时，贫困地区的地方政府在专项拨款的同时，是否可以对那些资助妇女NGO的个人、企业给予一定的荣誉或优惠。如对那些向妇女NGO捐赠的个人与企业减免一定的税收等，以此来激励和吸引更多的资金来源。

其次，提升妇女NGO职员的能力与素质。针对妇女NGO专业人才缺乏，职员素质不高的特点，妇女NGO能否与相关培训机构联合，定期对其职员进行服务理念、救助技能、救助常识等方面的培训，以提高他们的专业知识与服务技能；同时，妇女NGO应建立完善的人员招聘制度，明确专职人员、兼职人员的岗位职责与能力，以便建立一支职员能力与其岗位所匹配的服务队伍。另外，妇女NGO应与政府通力合作，吸引社会其他专业技术人才加入妇女NGO，以提高妇女NGO的农村社会救助工作成效。

最后，政府应加大对妇女NGO的支持力度。针对NGO以“行政审批”为实的登记注册状况，政府应简化审批、注册程序，为更多独立于妇联的妇女NGO建立提供方便之门；同时，贫困地区的地方政府应根据本地区农村急需救助群体庞大的现状，尽可能为当地妇女NGO的农村救助提供政策上的特殊照顾，如：指定相关培训机构对妇女NGO职员进行定期培训；对进入妇女NGO的优秀专业人士给予一定的表彰奖励；给予那些捐赠和资助妇女NGO的个人、企业免税待遇享受等。让贫困地区妇女NGO在政府的帮扶下茁壮成长，为贫困地区农村社会救助事业做出其应有的贡献，使贫困地区的妇女儿童能享受到妇女NGO的阳光雨露。

[1] 李莉.和谐社会中的妇女非政府组织：角色、作用与行动[M].北京：中国社会科学出版社，2012:27.

[2] 肖扬.对妇联组织变革动因及其途径的探讨[J].妇女研究论丛，2004(4):39-45.

[3] 蒯小明.中国农村社会救助发展中的国家责任研究[M].北京：首都经济贸易大学出版社,2009：96.

[4] 詹少青,胡介埙.西方政府-非营利组织关系理论综述[J].外国经济与管理，2007(9)：24-33.

[5] 耿玮.非营利组织财务报告及信息披露问题研究[D].东北财经大学,2011:3.

[6] 王名.NGO及其在扶贫开发中的作用[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2001(1)：75-80.

[7] 彭川宇，张红宇.非营利组织介入社会保障的理论解释及路径选择[J].财经科学，2005(3)：178-179.

[8] 王进学．定西市妇联五年工作综述[N/OL]．(2014-09-18)[2016-12-25]．中国甘肃网，http://gansu.gscn.com.cn/system/2014/09/18/010810384.shtml．

[9] 唐永霞，罗卫国.妇女NGO在贫困地区农村已婚女性家庭地位提升中的现状分析[J].北京科技大学学报(社会科学版)，2015(12)：59-66.

(责任编辑 蒋涛涌)

Function of Women's NGO in Rural Social Assistance in Poverty Areas:A Case Study of Dingxi City,Gansu Province

TANG Yongxia，LUO Weiguo

(Dingxi Campus,Gansu University of Chinese Medicine,Dingxi 743000,China)

The main assistance forms of women's NGO for rural social assistance in poverty areas include the living assistance,medical assistance,education assistance and disaster relief,etc.Among them,the living assistance is given priority to.Women's NGO plays a powerful role in the course of the assistance,which expands the channels of rural social assistance,improves the supply efficiency of rural social assistance,enriches the content of rural social assistance,etc.But there exist some problems in this respect,such as the shortage of operating funds,the lack of human resources,insufficient government support and so on.

women's NGO; poverty area; rural social assistance; function study

C914

：A

：1008-3634(2017)04-0094-05

2017-01-01；

：2017-06-10

甘肃中医药大学定西校区校级科研项目(TD2016YB13)

收稿日期：唐永霞(1973-)，女，甘肃会宁人，副教授。