财权事权联动考量下的财税体制合意性改革研究

郑云峰，朱 珍

（1.福州职业技术学院人文社科系，福建福州350108；2.福州大学经济与管理学院，福建福州350116）

财权事权联动考量下的财税体制合意性改革研究

郑云峰1，朱 珍2

（1.福州职业技术学院人文社科系，福建福州350108；2.福州大学经济与管理学院，福建福州350116）

中央与地方合理的财权、事权划分是我国财税体制改革的核心要义之一。分税制改革以来，学界多认为中央财权太大，事权太少；地方事权太多，财权太少。因此，学界呼吁上收与下放相结合的财权事权改革。通过数据与实证考量，发现中央与地方财权事权总体匹配，具体不合意；中央财政收入、地方财政收入、中央财政支出和地方财政支出与经济增长均呈现长期稳定的均衡关系；中央财政收入对经济增长的影响大于地方财政收入对经济增长的影响，中央财政支出对经济增长的影响小于地方财政支出对经济增长的影响。联动考察中央、地方财政收支对经济增长的影响，发现中央财政支出对经济增长形成负效应。由此，提出不应削弱中央财权、完善中央本级的支出制度、加大并健全转移支付制度和不应减少地方事权、赋予地方一定的税收立法权等对策建议。

财权事权；财税体制；中央和地方；合意性改革

1 文献综述与问题的提出

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对我国财政及财税体制的地位做出如下表述：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

然而，我国现行的财税体制是否科学呢？特别是中央、地方的财权与事权是否匹配呢？《决定》指出：“建立事权和支出责任相适应的制度……中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。”关于这个问题，国内主流观点认为，我国中央和地方财权、事权不匹配。楼继伟指出：“目前，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。一些应由中央负责的事务交给了地方承担，一些适宜地方负责的事务中央承担了较多的支出责任。同时，中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多。”［1］贾康认为，中央和地方如何理顺事权关系和财力分配关系是深化财税改革面临的三大任务之一［2］。高培勇指出，在当前的财政管理体制运行格局中，真正需要关注的问题，是中央财政收支和地方财政收支平衡关系的“双失衡”［3］。杨志勇认为，1994年及后续的改革着重从收入划分入手，基本不涉及中央和地方事权的划分，而事权划分是分税制改革的中心问题［4］。由上可知，国内学界基本认同中央财权与事权不匹配的观点。而为什么会造成中央与地方财权、事权的不匹配呢？很多专家学者把矛头指向分税制，认为那是分税制造成的恶果。当然，也有学者指出，央地财权和事权不匹配不是分税制本身的问题，而是现实的财政体制运行格局已偏离“分税制”而重归“分钱制”的迹象［3］。如何实现中央财权与事权相匹配？韦森认为有两个方法，一是增加地方政府的税收分成；二是把财权进一步向中央收，但收权后事权也让中央多扛点。他认为，在地方政府存在负债严重甚至各自为政的情况下，把税收更多地留给地方，解决不了各地的大问题，只会留得更多也花得更多，还可能滋生腐败。因此，他建议在财权上收的同时，事权也要上收［5］。王雍君认为，建立事权与支出责任相适应的制度有3个支柱，第一个是支出责任划分，第二个是收入划分，第三个是转移支付，三者是相互联系的；先定支出责任，再定收入，不匹配的话再用转移支付弥补［6］。贾康则指出应以调整中央与地方事权为匹配逻辑，以地方税体系的建设带动税制改革和政府间收入划分改革，以规范的转移支付制度体现事权优先原则［2］。高培勇主张，新一轮财政管理体制变革不可动摇的、必须坚守的基本目标和行动路线是：瞄准本来意义的分税制方向，进行分事、分税、分管，把分税制财政体制改革进行到底［3］。杨志勇指出，中央和地方的事权划分更应突显事权划分的稳定性和确定性；厘清政府职能是事权划分顺利进行的关键；事权划分应与全口径政府收入对应；合理评判中央政府的实际支出，为事权划分的规范化提供更准确的依据［4］。

综上可以看出，国内多数专家、学者认为我国现行财税体制对财权与事权的划分不合理，中央与地方的财权、事权不匹配，应通过财权、事权的合理下放与上收等举措，实现财权与事权的匹配。笔者通过数据与实证考量发现：①中央政府与地方政府的财、事权总体匹配，但各级地方政府的财力、转移支付的数量与质量及支出责任的差异，使得各级地方政府存在财权与事权不同程度的不匹配，本文谓之“不合意”；②中央财政收入、地方财政收入、中央财政支出和地方财政支出与我国经济增长均呈长期稳定的均衡关系，中央财政收入对经济增长的影响大于地方财政收入对经济增长的影响，中央财政支出对经济增长的影响小于地方财政支出对经济增长的影响；③联动分析中央财政收入、地方财政收入、中央财政支出和地方财政支出对经济增长的影响发现，中央财政支出对经济增长形成负效应。由此，笔者提出，削弱中央财权、完善中央本级的支出制度、加大并健全转移支付制度、不减少地方事权、赋予地方一定的税收立法权等对策建议。笔者认为，通过近年来的改革，中央与地方的财权、事权划分已相对合理，不需要对现有财税体制作大幅调整，特别是不应削弱中央财权，也不应减少地方事权，但可以通过完善中央支出制度并赋予地方一定的税收立法权来更好地实现中央、地方财权与事权的统一，并有力促进经济增长。这是本文的主旨。同时，需要特别指出的是，分税制是财税体制改革的方向，是建立现代财政制度的基石，其本身不是造成财权事权不匹配的原因，只是在实践中被扭曲罢了。因此，应以分税制统领财税体制改革。

2 我国政府财权与事权不合意状况

1994年的分税制改革是我国财税体制改革的里程碑，有力地扭转了中央财政两个比重下降的局面，奠定了中央与地方相对稳固的财政关系。因此，笔者以分税制作为节点，分析中央、地方的财权与事权关系。

2.1 财政收入

1993年，即分税制改革的前一年，中央财政收入仅占全国全部财政收入的22%，地方占比78%；而分税制实施的第一年，即1994年，中央财政收入占全国财政收入的比重升至55.7%，地方占比则回落至44.3%。1995年中央财政收入略高于地方财政收入，1996—1998年前者略低于后者，1999—2010年的中央财政收入占全国财政收入的比重都在50%以上，而2011年以来地方财政收入占比在50%以上，略高于中央财政收入。但总体而言，分税制以来，中央与地方财政收入基本呈现五五开的状态，详见图1。

图1 1993年以来中央和地方财政收入的比重

2.2 财政支出

1993年，中央财政支出占全国财政支出的28.3%，1994年这一比重微升至30.3%，此后的几年该比重略有波动，直至2000年，该比重达到最高值34.7%。2000年以后，中央财政支出的比重逐年下滑，地方财政支出的比重逐年上升，二者的开口呈喇叭状，详见图2。2011年以来，中央财政支出占全部财政支出的比重总体维持在15%左右，地方财政支出占比略高于85%。由此可见，地方政府承担了大部分的财政支出责任。

图2 1993年以来中央和地方财政支出的比重

2.3 财政收支联动考量

在不考虑财政赤字的情况下，近年来，中央政府占据50%的收入只承担15%的支出，即拥有50%的财权只承担15%的事权；地方政府也拥有50%的财权却承担了85%的事权，也就是说，地方政府有35%的财政缺口。这35%的财政缺口，中央是否用转移支付予以弥补了呢？可以2014年财政决算数据为例进行分析。2014年全国公共财政收入140 370.03亿元，公共财政支出为151 785.56亿元，中央对地方的税收返还和转移支付为51 591.04亿元，中央对地方的税收返还和转移支付占公共财政收入、支出的比重分别为36.75%、33.99%（本部分数据由中华人民共和国财政部网站数据整理所得。下同）。由此可见，在不考虑财政赤字的情况下，地方的财政缺口基本已由中央政府予以补给。这样，中央政府在承担税收返还和转移支付的责任后，其财权缩减至与事权基本匹配；地方政府在收到税收返还和转移支付后，其财权增加至与事权基本匹配。

在考虑财政赤字的情况下，政府的财权与事权是否匹配呢？仍以2014年为例，公共财政赤字11 415.53亿元，其中中央赤字9667.66亿元，地方财政赤字1747.87亿元。中央财政支出74 161.11亿元，其中本级支出22 570.07亿元，对地方的税收返还和转移支付为51 591.04亿元。由此也可发现，中央政府因税收返还和转移支付而产生了大量的赤字，地方政府的赤字较中央政府轻。基于这个角度分析，地方政府的财权与事权也应是基本匹配的。

上述分析是把转移支付纳入财权予以考量，并且是以转移支付真实有效地投入到项目建设或者划拨到最终受益人手中为前提。在该前提下，政府的财权与事权总体相对匹配。但是分解来看，现行的转移支付制度使得各地方政府财权与事权的匹配程度不均衡，本文谓之“不合意”。一方面，转移支付特别是专项转移支付，彰显了中央政策具有“灵活”的特点，但也滋生了“跑部钱进”的负面效应，进而使得少资源、少人脉的地区拿到的专项转移支付较少，从而使这些地区的财权与事权愈来愈不匹配。另一方面，转移支付的下拨环节多，滞留现象严重。我国实行中央、省、市、县、乡镇五级财政体制，转移支付逐级拨付，实践中则逐级滞留，使得最终履行支出责任的政府获得的转移支付资金被大打折扣，在地方政府缺乏财税收入的情况下，财权与事权进一步不匹配。

综上，中央政府与地方政府的财、事权总体匹配，但各级地方政府的财力、转移支付的数量与质量（指资金是否实时有效到位）及支出责任的差异，使得各级地方政府存在财权与事权不同程度的不匹配问题。由于总体匹配，具体到地方虽然可能个别匹配、个别不匹配，但不能笼统地说“不匹配”，但可谓之“不合意”。

3 我国政府财权与事权不合意的实证检验

财政收入与财政支出相等就意味着财权与事权相匹配吗？财政收入应主要用于经济建设与民生发展，倘若纯粹为了下一年的“进钱”而盲目地“花钱”，笔者认为这样的财权与事权也不是合意的。中央财政收支与地方财政收支究竟在多大程度上拉动了GDP的增长呢？下面笔者从实证的角度分析我国政府的财权与事权是否合意。

3.1 中央财政收入、地方财政收入与GDP的相关性

理论上，财政收入的多寡能直接影响企业的自由现金流，财政收入太少，企业的自由现金流太多，容易引致过度的低效率的投资，不利于经济增长；反之，企业的自由现金流太少，则会因为缺乏资金无法进行优质项目的投资，也不利于经济增长。实践中，需要厘清中央财政收入与地方财政收入对经济增长的影响。以1953—2015年的经济数据（数据来源于国务院发展研究中心信息网和中华人民共和国财政部网站）为研究样本，借助Eviews7.0计量软件，对中央财政收入、地方财政收入与经济增长的相关性进行协整分析。选取中央财政收入与地方财政收入作为解释变量，国内生产总值作为被解释变量，对上述变量进行对数处理，并分别以LCI、LLI、L GDP表示取对数后的中央财政收入、地方财政收入与国内生产总值。

3.1.1 JJ协整检验与ECM模型的建立

对1953—2015年的LCI、LLI、L GDP进行ADF检验，检验结果发现，三变量均为二阶单整序列，可能存在长期稳定的协整关系。使用三变量的JJ检验法来检验三变量是否协整。

设回归方程LGD Pt＝α＋βLCIt＋γLLIt＋et，其中，α、β、γ为回归系数。模型残差序列｛et｝可通过et＝L GDP t－α－βLCIt－γLLIt得到。用JJ检验法检验et的单整性，若残差序列平稳，则三变量存在协整关系。通过OLS进行回归，可得三变量的回归方程：

DW＝0.194350，可判断该模型可能存在自相关。通过拉格朗日乘数检验可确定模型存在二阶自相关，消除二阶自相关后的估计结果如下：

此时，DW＝2.000859，模型的自相关消除。

则残差et＝L GDP t－0.142032LCIt－0.116688LLIt－724.4744

对残差进行单位根检验，ADF＝－7.664230，小于1%（－3.544063）、5%（－2.910860）、10%（－2.593090）置信水平下的临界值。因此，et为平稳序列，L GDP与LCI、LLI存在长期稳定的均衡关系，即协整关系。据此，构建5%置信水平下的误差修正模型：

3.1.2 小结

上述分析结果表明，从1953年到2015年，在不考虑其他因素的情况下，我国中央财政收入、地方财政收入与国内生产总值保持着稳定的均衡关系。中央财政收入的对数每增加一个单位，会引起国内生产总值的对数每增加0.306 33个单位；地方财政收入的对数每增加一个单位，会引起国内生产总值的对数增加0.285 074个单位。另外，调整系数是显著的，每年中央财政收入与地方财政收入对国内生产总值的影响有20%被修正。

3.2 财政支出与GDP的相关性

合理的财政支出一方面可以为市场提供良好的公共产品和公共服务，从而提高市场效率；另一方面，财政支出的合理配置可对市场发挥四两拨千斤的作用，引领产业发展，促进经济增长。同样以1953—2015年的经济数据为研究样本，借助于Eviews7.0计量软件，对我国中央财政支出、地方财政支出与经济增长的相关性进行协整分析。选取中央财政支出与地方财政支出作为解释变量，国内生产总值作为被解释变量，对上述变量进行对数处理，并分别以LCS、LLS、L GDP表示取对数后的中央财政支出、地方财政支出与国内生产总值。

通过协整检验，也发现中央财政支出、地方财政支出与国内生产总值存在长期稳定的均衡关系（实证过程同前一部分，这里不再列出具体的过程）。在5%置信水平下，可构建如下的误差修正模型：

分析结果表明，从1953年至2015年，在不考虑其他因素的情况下，我国中央财政支出、地方财政支出与国内生产总值保持着长期稳定的均衡关系。中央财政支出的对数增加1个单位，会引起国内生产总值的对数增加0.243 341个单位；地方财政支出的对数增加1个单位，会引起国内生产总值的对数增加0.321 549个单位。另外，调整系数是显著的，每年中央财政支出与地方财政支出对国内生产总值的影响有51%被修正。

3.3 财政收支与GDP的相关性

将上述财政收支数据共同纳入GDP的考量体系中，实证分析结果（具体过程略）显示，在5%置信水平下，可构建GDP、中央财政收入、地方财政收入、中央财政支出、地方财政支出多变量的误差修正模型：

D（L GDP t）＝0.228610D（LCIt）＋0.191193 D（LLIt）－0.032901D（LCSt）＋0.206080D（LLSt）－0.076599E（－1）

由以上分析可知，中央财政收入、地方财政收入、地方财政支出对经济增长形成正效应，而中央财政支出对经济增长产生负效应。

4 结论与对策建议

4.1 结论

从单纯的财政收支来看，我国中央政府与地方政府的财、事权总体匹配，但各级地方政府的财力、转移支付的数量与质量及支出责任的差异，使得各级地方政府存在财权与事权不同程度的不匹配情况。由实证分析可知，中央财政收入、地方财政收入、中央财政支出和地方财政支出与经济增长均呈现长期稳定的均衡关系。中央财政收入对经济增长的影响大于地方财政收入对经济增长的影响，其原因可能是，中央财政收取的更多的是大税种，足以影响企业的自由现金流，利于提高企业的投资效率，促进经济增长。中央财政支出对经济增长的影响小于地方财政支出对经济增长的影响，可能的解释是，地方政府提供了更多与地方经济增长相契合的公共产品与公共服务。在联动分析中，中央财政支出对经济增长形成负效应，可能的解释是，一方面，中央本级掌握较多的财权，引致部分盲目投资乃至负效应投资，从而副作用于经济增长；另一方面，中央对地方转移支付未切实到位（存在滞留、挪用等问题），对经济增长的促进作用未显现出来。

4.2 财事权联动考量下推进财税体制合意性改革的对策

第一，不应削弱中央财权。在一定时期内，中央财权的相对稳固有利于经济增长，有利于集中力量办大事。笔者认为，在财权事权的改革中，不应削弱中央的财权；随着“营改增”的收官，中央财政收入的绝对数会继续增长，但不意味着一定要改变既有的财税分成方式。

第二，完善中央本级的支出制度。基于中央财权对经济增长的重要性，中央财权不应减少，但这极易引发中央本级的消费与投资冲动（由前述的实证分析也可知，中央的支出效果欠佳）。因此，应完善中央本级的支出制度，特别应完善中央本级支出的审计制度。

第三，加大并健全转移支付制度。庞大的中央财权，不仅要通过完善中央本级的支出制度，还要通过完善中央对地方的转移支付力度，才能使中央的财事权相对合意。地方承担着较多的事权支出责任，中央对地方的转移支付不应减少，而应增加。但在增加转移支付的过程中，中央政府应改变“跑部进钱”的模式，结合地方发展，综合考量转移支付特别是专项转移支付的投放，增加一般性转移支付，减少专项转移支付及地方政府的配套资金。此外，转移支付发放后，还应有后续的跟踪，确保转移支付及时准确地到位。由此，通过不削弱中央财权、完善中央本级支出及转移支付制度应可构建相对合意的中央财事权。

第四，不应减少地方事权。较于中央政府，地方政府更熟悉地方发展状况，倘若向中央上收事权，其结果可能事与愿违。此外，实证分析表明，地方政府支出对经济增长具有显著作用，这更有力地说明了地方政府的事权不应减少。但要通过加大中央对地方的转移支付力度、设立“营改增”后收入归地方的新型税种等，使地方财事权也相对合意。

第五，赋予地方一定的税收立法权。各级政府的财力、转移支付的数量与质量及支出责任的差异，使得地方政府存在不同程度的财权事权不匹配问题，是经常被提到的地方性问题。加之地方政府缺乏税收立法权，从而引发了包括土地财政在内的巨额的政府性基金问题。2014年全国政府性基金收入54 093亿元，地方政府性基金收入（本级）49 996亿元，其中国有土地使用权出让收入42 606亿元。2015年，全国政府性基金预算收入42 330亿元，地方本级政府性基金预算收入38 218亿元，其中国有土地使用权出让收入32 547亿元（数据来源于中华人民共和国财政部网站发布的《2014年财政收支情况》《2015年财政收支情况》）。“营改增”后，地方财权将萎缩，在事权没有减少的情况下，除了加大并落实中央的转移支付制度外，应赋予地方政府一定的税收立法权，比如探索房地产税的税收立法权下放，以逐步拓宽地方财源，实现合意的地方财事权。当然，由于各个地方的财事权情况不一样，中央要做的并不是笼统地下放某些税种的立法权，更重要的是给予地方更大的财税自主权，由地方自己探索适合地方发展的某一个或某类税种。

参考文献：

［1］ 楼继伟.建立现代财政制度［J］.中国财政，2014（01）：10－12.

［2］ 贾康.深化财税改革，建立现代财税体制［J］.中国经济周刊，2015，11（23）：78－79.

［3］ 高培勇.由适应市场经济体制到匹配国家治理体系——关于新一轮财税体制改革基本取向的讨论［J］.财贸经济，2014（03）：5－20.

［4］ 杨志勇.分税制改革中的中央和地方事权划分研究［J］.经济社会体制比较，2015（02）：21－31.

［5］ 田享华，缪琦.财税改革方向：中央地方财权事权相匹配［N］.第一财经日报，2013－01－04（4）.

［6］ 杜涛.分税制改革20年后再启动侧重财权事权匹配［N］.经济观察报，2015－02－07（16）.

PROBE INTO REFORM ING THE DESIRABILITY OF FISCAL AND TAXATION SYSTEM UNDER THE CONSIDERATION OF THE FINANCIAL LINKAGE

ZHENG Yunfeng1，ZHU Zhen2
（1.Department of Humanities＆Social Sciences，Fuzhou Vocational and Technical College，Fuzhou 350108，China；2.School of Economics＆Management，Fuzhou University，Fuzhou 350116，China）

The reasonable division of the financial and administrative powers between central government and local government is one of the core essences of the reform of the taxation system.Since the implementation of the system of tax distribution，many scholars believe that the central government has too big financial power but does too little work.Therefore，the academic circles also call for the combination of centralization and decentralization in reforming the financial linkage.Data and empirical considerations indicate that the financial powers of central government and local government are generally well-matched but specifically undesirable；central fiscal revenue，local fiscal revenue，central government expenditure，local fiscal expenditure and economic growth all present a long-term stable and equilibrium relationship；the influence of central government revenue on economic growth is greater than thatof local fiscal revenue on economic growth while the impactof the central fiscal expenditure on economic growth is smaller than that of local fiscal expenditure on economic growth；after linkage investigation into the impact of the central and local fiscal revenue and expenditure on economic growth，it is found that the expenditure of the central governmenthas negative influence on economic growth.The paper puts forward some countermeasures and suggestions as follows：the financial power of central government should not be weakened，the expenditure system of central government should be improved，the transfer payment system should be enhanced and bettered，the administering power of local government should not be weakened and the local government should be given tax legislative power.

financial and administrative powers；fiscal and tax system；the central and local government；reform in desirability

F812.2

：A

1673－1751（2017）01－0048－06

2016－10－25

2015年福建省哲学社会科学规划项目“经济新常态下混改对福建国企创新驱动的倒逼机制研究”（FJ2015C136）

郑云峰（1986－），男，福建安溪人，博士，讲师，主要研究方向：财政与金融。