十八大以来财政监督回顾与展望

●张 明

十八大以来财政监督回顾与展望

●张 明

十八大以来，习近平及党中央敏锐抓住中国自改革开放后，社会经济高速发展30多年，已面临重大转折的客观趋势，明确提出具有转折性、引领性、鲜明性、返璞归真性、里程碑似的标志性时代任务和发展目标。在国家治理和国家监督方面，依法治国、全面从严治党、监督约束权力、严明组织纪律等成效显著。本文仅就财政监督相关改革发展，根据十八大以来的顶层设计和已有改革，作一些相对业务层面的、服务于党和国家改革发展目标的试探性总结展望，实际发展则最终由执政党在中国文化基础上的具体作为决定。

十八大 财政监督 回顾展望

总体讲，十八大以来我国财政监督的发展及趋势，是同期我国国家治理与国家监督发展及趋势的一部分。相应的财政监督回顾与展望，也是同期我国国家治理与国家监督回顾与展望的子问题。具体讲，十八大以来财政监督发展，是贯彻十八大“监督约束权力”、“把权力关进制度笼子”方针的结果。其中，探索贯彻十八大精神的具体财政监督业务措施和技术方法，是值得总结借鉴和有启示性意义的。因为，这既有利于提高国家治理、国家监督和财政管理业务技术水平，也有更高、更一般地建立国家的宏观总体战略与专业具体的财政监督业务技术结合机制，从而建立有效的国家治理的思想观念及业务措施体系。务实地回顾十八大以来我国财政监督业务技术的改革发展路径，及其在国家治理与国家监督体系及现代化中的作用，才能合理地为财政监督发展提供有效可行的改革启示及具体措施。

业务上讲，财政监督作为资金监督通常依据监督主体、内容、过程、技术等范畴予以分类。在财政资金监督主体及内容相对明确时，从业务过程和业务技术角度分类，是构建财政监督理论框架和业务实践的核心与关键。财政监督从业务过程划分通常包括事前、事中、事后监督三环节，从业务技术划分主要包括预算监督、审核检查、账务核算。实际工作中，因不同业务技术运用于不同业务环节，会形成不同分类方法的一定重叠交叉。如预算监督包括事前规划计划安排、事中过程监控和事后总结评价，实际就是事前、事中、事后等过程监督。而事前监督是运用预测控制和标准控制等预算技术，通过预算编制实现资金事前规划计划安排；事中监督为预算执行及调整的业务流程监督；事后监督为决算业务及决算编报，完成资金运作的事后总结评价。又如审核检查监督是外部施加于资金运作全流程的监督，如预算审核审批、预算执行审核，资金账务真实性和资金运作合规、合法、安全、绩效性审计等。账务监督即会计核算监督，是及时核算反映资金运用情况的监督。

一、十八大以来财政监督回顾

回顾十八大以来财政监督的改革发展，具体可分为在原财政监督改革基础上的改革发展和在原基础上的创新改革发展两部分。

（一）十八大以来财政监督在原改革基础上的发展

1、十八大前财政监督的改革发展及业务分析。十八大前财政监督的改革发展，应当是自1990年代后期我国财政监督进入正常发展阶段开始，特别是2000年以来，财政监督紧扣财政业务流程，通过逐步运用和完善财政资金预算管理、审核检查和账务核算等监管方法体系全面展开财政收支监督，基本形成事前审核、事中监控、事后检查的，具有我国特色且强化财政管理和服务财政改革的，派驻监督逐步健全完善和监管一体化的全流程财政监督机制。十八大时，一个业务方法体系基本健全完善、业务流程基本覆盖业务全流程的财政监督体系已确立。对于十八大前财政监督的改革发展，时任财政部部长谢旭人在《2012年的财政工作和5年的基本总结》中已全面总结，具体概括为预算监督、审核检查、账务核算。

（1）预算监督。如：国有资本经营预算实施范围继续扩大；社会保险基金预算试编范围覆盖到《社会保险法》各项基金；部门预算制度改革覆盖到县级；国库集中收付制度改革覆盖到县以上各级预算单位和有条件乡级预算单位；预算执行动态监控机制初步建立；政府采购预算规范编制；预算绩效管理逐步推行；细化预算编制；强化预算支出执行管理，扩大基本支出定员定额试点；加强地方政府性债务管理，规范融资平台公司，落实偿债责任；继续推进中央部门预决算、“三公”经费、行政经费和地方预决算公开；发挥县乡财政就地就近实施监管优势，保障各项民生政策有效落实；公务卡制度改革覆盖各级政府及所属预算单位等。

（2）审核检查。如：开展政府公共投资预算执行等重大检查；开展开发区财税政策执行、地方政府性债务、中央行政事业单位预算资产财务管理等专项检查，加强教育、“三农”、社保等民生资金检查调研；全面清理整顿地方财政专户，强化会计、金融监督检查，整顿和规范财经秩序；全面推开中央基层预算单位综合财政监管，财政专职监督和专员办就地监管作用进一步显现等。

（3）账务核算。包括试编权责发生制政府财务报告，预算会计制度体系基本完善；制定行政事业单位内部控制规范，出台涵盖资产配置、使用、处置等环节管理制度等。

2、十八大以来财政监督原改革的深化发展。十八大以来，财政监督在上述措施基础上的深化发展，主要表现如下：

（1）预算监管。包括国资经营预算、社保基金预算、部门预算、国库集中收付、预算绩效评价及管理、地方政府债务管理、政府及部门预决算公开、乡镇财政预算管理等制度，全部纳入新修《预算法》基本内容并予以框架设计。财政监督全面实施上述业务监管已被基本法做实，具有坚实的法制基础和条件。

（2）审核检查。一是研究落实《财政部门监督办法》和《关于加强和改进财政监督工作的若干意见》有关规定，加强预算编制、执行、决算监督检查力度。如预算编制时抽查一级预算单位部门预算及财务并提出预算编制改进建议；预算执行时通过预算指标管理系统和国库监控系统平台，动态监控预算执行及国库资金、政府采购执行等，及时会同相关部门实地检查异常情况；强化中央专项转移支付预算执行监督检查并实施绩效监督，加强重大支出、民生专项资金重点和专项核查；监督结果与预算编制和资金分配挂钩，完善监管效应机制。二是监督方式采取重点检查和综合监管相结合，如一级预算单位及所属二级单位预算及资产财务上下联动检查，部门项目支出重点检查等。三是监督内容扩展全覆盖单位预算、资产、财务等，推动完善相关财政管理制度，初步确立监管工作制度建设效应和功能。四是监督手段网络化、信息化，如通过建立预算单位财政财务信息数据库，采集分析预算、国库、行政事业单位预算、资产等信息，实时监控并结合针对性的现场监督检查，及时发现并解决问题，促进预算单位完善内部管理，提高财政资金使用效益和预算单位财政管理水平。

（3）账务核算。包括权责发生制政府财务报告编制、权责发生制核算、国有资产和国有资源核算管理等，均已纳入新修《预算法》基本内容并作出框架设计，一个基本健全完善的政府会计核算体系将有效支撑财政监督的全面综合深入改革，有效地为“大财政监督”全面综合展开业务提供可靠保障。

（二）十八大以来财政监督的创新发展

十八大以来，习近平及党中央以务实作风开启了“四个全面”新时代，关注民生、转变发展方式、生态文明建设、严明纪律、监督约束权力成为时代主题。自十八大报告要求人大“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”(2012/11)，到十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013/11，以下简称《决定》)、《预算法》修订颁布(2014/8)和 《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》颁布(2014/10)，我国进入自分税制改革后、近20年来的财政大改革时期，具体内容分列见表1。

以上内容对财政监督创新发展作用：

1、十八届三中全会《决定》为财政监督创新发展提出要求并指明方向。《决定》关于“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定性，以及“建立现代财政制度”目标，是我国未来财政及财政监督的作用地位与改革发展的质的总体界定、概括和要求，既是财政及财政监督改革发展的基本要求和方向，也是财政及财政监督为之奋斗的基本目标和内容。充分显示执政党在财政及财政监督改革发展道路、方向和目标等重大问题上的指引和领导作用。

2、新《预算法》彰显财政监督范围创新。《预算法》作为基本法是在党的上述方向目标指引领导下，具体实施着新形势下规范约束政府收支行为的作用，规定并彰显着十八大以来财政监督在政府预算覆盖范围及体系监督、乡级人大监督、县以上人大监督、财政业务流程监督、审计监督、社会监督等方面的创新发展。

表1 十八大以来财政改革中有关财政监督改革具体内容

表2 十八大前后财政监督改革发展对比

（1）政府全部收支纳入预算监管并编制四类预算，开创财政预算监督覆盖全部政府收支和由政府管理的社会保障收支的新格局。财政监督范围空前扩大，责任和使命空前重大，充分彰显财政是国家治理的基础和重要支柱这一基本性质。

（2）明确乡级人大审批监督乡级预决算权力。既坚持“一级政府，一级预算”基本原则，确保一级政府财政及监督的应有职能与事权和完善基层财政监督；同时，也完全符合新形势下党的新农村、新型城镇化和全面小康等建设目标，及其对乡财政及监督的发展要求；更适合近年来涉农补助资金增加，特别是十八大以来大量民生和全面小康建设财政资金直达县乡、进村入户，乡镇财政及监督责任空前重大，事关党中央“两个一百年”、“全面小康”宏图伟业的发展形势。

（3）人大专委会或有关工作机构初审预决算，开创人大监督新局面。新修《预算法》明确规定，市级以上人大专委会(县级由常委会或有关工作机构)初审政府预算、预算执行情况报告、预算调整和决算。这是人大监督的组织制度和工作制度的综合改革创新，如果落实到位将有效改变人大的形式化、时点性、环节性监督现状。因为，一是专委会或有关工作机构完全可组织聘请专业人员实行初审。二是人大审批预算执行情况报告，完全可根据专委会或有关工作机构的组织制度，选择性地审查旬、月、季、半年、年(决算)等预算执行情况报告，建立深入财政业务流程的人大监督工作机制，突破原有时点、环节性监督局限。

（4）财政管理业务改革要求财政监督业务创新发展。新修《预算法》除公开透明、强化立法监督等特色外，还在财政管理业务上有较大范围的改革(见表1)。国务院《决定》在《预算法》改革基础上，进一步明确具体措施：一是预算编制上要求健全预算标准体系和实行中期财政规划管理；二是专项转移支付和结转结余明确列为政府预算执行管理重点；三是规范国库资金管理，具体如清理整顿财政专户、财政借垫款、对外借款和库底余额调节；四是全面推进预算绩效管理；五是建立权责发生制政府综合财务报告制度；六是政府举债融资、债务管理和与社会资本合作运营等。这些改革将从预算编制、预算执行和核算监管等方面，促进财政业务流程监督创新发展。

（5）预算执行和其他财政收支审计报告成为人大决算审查依据并向社会公开，提升扩大审计监督作用。新修《预算法》在原政府预算执行审计监督基础上，要求人大决算审查时结合上一年度预算执行和其他财政收支审计报告，并要求这些审计报告向社会公开。客观上将我国隶属于行政监督和内部监督的审计监督，提升到外部性的人大监督和扩大到社会监督，有利于充分发挥审计监督在高层次立法监督和大范围社会监督的专业优势。

（6）社会监督入法。公民、法人或其他组织成为社会监督主体，开创新形势下更宽广、更深远的财政监督渠道和途径（见表2）。

二、十八大以来财政监督展望

对党的十八大以来财政监督展望，具体包括当前贯彻落实十八大精神面临应解决问题的近期展望和满足十八大未来发展目标要求的远期展望。

（一）近期展望

近期或“十三五”规划时期，财政监督面临的应解决问题，一是服务改革，贯彻落实新修《预算法》的相关业务改革和国务院《决定》的具体措施，实现依法理财和依法监督。二是服务发展，保障实现十八大提出的经济社会发展近期目标任务。

1、服务改革，贯彻落实新修《预算法》相关业务改革和国务院《决定》具体措施

（1）预算体系健全后政府收支的全面监督与公开。新修《预算法》规定的预算体系包括：一般公共预算、政府性基金预算、国资经营预算和社保基金预算，受传统“单一预算”或“财政拨款预算”传统影响，一般公共预算管理相对严格，其他预算因相关条件限制或配套制度原因而有待改进。健全落实“完善的政府预算体系”监督机制，逐步按一般公共预算要求和标准全面监督并公开其他预算，是未来我国财政监督各主体如人大、财政、审计等应解决落实的基本业务。如：如何结合专项资金清理整顿，促进发展转型升级，规范政府性基金立项和强化预算管理；如何促进国资经营预算全覆盖，通过国资经营预算管理维护国有资本所有权、强化监督经营权，有效履行出资人监管资本经营；如何实现目前分类统筹社保基金预算的监督与公开，健全完善社保基金保值增值机制等。

（2）预算绩效评价监督实施与结果应用。预算绩效评价监督是近年来我国财政改革的重要内容，预算绩效评价监督是十八大以来财政监督顶层设计的主要内容之一。各类财政监督主体共同面临亟待解决的相关问题包括：如何实施财政支出绩效预算编制；如何组织开展财政支出绩效评价及监督业务；如何在推进财政支出绩效评价过程中，强化支出责任和效率监督；如何在财政支出绩效评价由项目支出扩展到部门整体支出和政策、制度、管理的过程中，强化全部财政资金使用和预算部门及单位执政服务的效率监督；如何运用财政支出绩效评价结果，强化预算业务流程监督及其在未来经济结构调整升级等方面的作用等。

（3）利用中期财政规划监控避免经济波动。新修《预算法》提出跨年度预算平衡要求，国务院《决定》具体要求实施中期财政规划业务管理。具体实施上，业界认为在上年决算和当年预算执行基础上，编制未来三年中期财政规划，具有连续五年度综合规划考量的作用，完全可与相关国民经济和社会发展五年规划衔接，通过上年决算、本年执行和中期财政规划的第一年详细预算、第二年预算、第三年匡算概算，实现国务院要求的“跨年度预算平衡机制根据经济形势和财政政策逆周期调节需要建立”目标。如何利用中期财政规划业务，及时分析判断相关经济社会发展形势及存在风险，向相关部门通报预警，监控并避免经济波动，是各类财政监督主体面临的必须解决的问题。

（4）结合清理整顿，强化专项资金监督。新修《预算法》规定的转移支付支出预算编制和结转资金管理，国务院《决定》的优化财政支出结构、加强结转结余资金管理等，都是加强财政专项资金监管的业务措施。未来一个时期强化财政专项资金监管，具体如专项及结转结余定期清理、整合、规范，严格控制引导类、救济类、应急类专项，逐一甄别排查竞争性领域的专项，整合目标接近、投入方向雷同、管理相近的专项，减少行政性分配，利用市场机制引导社会资本投入，严格控制专项项目设立、新增项目和资金规模，严格项目设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开等；将成为财政管理及监督的一项日常重要业务。如何在上述业务中强化财政专项及结转结余资金监督，是各类财政监督主体未来面临的主要日常业务问题。

（5）探索权责制核算和政府综合财务报告编制，健全完善政府资信评估机制。从业务技术上讲，权责制核算是非本主体或非本期的期间性费用的本主体、本期摊销核算。因此，权责制核算和政府综合财务报告编制，具体涉及财政收支的跨年度期间性收支摊销核算及管理。而财政收支跨年度期间性收支管理，主要是建设发展项目收支及其中的债务收支，以及与这些收支相关的政府资产、公共资产和未来可能转化为政府资产或公共资产的自然资源的相关管理。

第一，跨年度期间性财政收支管理，主要由跨年度预算平衡和中期财政规划业务实施，财政监督可利用该业务监控避免经济波动。

第二，各类财政监督主体如何依据新修《预算法》和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(2014/9)有关政府债务的规定，实现政府债务规模控制，严格限定举债程序和资金用途，分类纳入预算和统一“借、用、还”监管和相应风险评估及预警。省级地方债券发行，完善发行方法，提高发行市场化水平和投资群体多元化，推进地方债二级市场建设，提高流动性，统筹国债和地方债发行节奏，合理确定置换规模等，如何完善监管、问责考核，都是财政监督面临的必须解决的问题。

第三，如何在权责制核算和政府综合财务报告编制基础上，完善政府资产、公共资产和可能转化为政府资产或公共资产的自然资源的监管，以及在此基础上健全完善政府资信评估机制，也是各类财政监督主体面临的需要逐一解决的问题。首先需要解决的是政府资产纳入全面核算报告及监管，其次是公共资产，再次是自然资源。

第四，上述监管实施后政府资产负债、资产拥有量及偿债力、自然资源及潜在资产拥有量和负债能力等状况基本明确，由此可实施政府资信评估，建立政府资信评估机制。

2、服务发展，保障实现十八大提出的经济社会发展近期目标任务

（1）强化乡镇财政监督，服务“全面小康”建设目标。十八大以来，“全面小康”建设从初步提出到明确2020年实现，完成了目标设计向具体措施的转换。不仅成为各级党政、全国人民的奋斗目标和经济社会的发展目标，也是各类财政资金汇聚运用点。财政监督如何依据新修《预算法》有关乡镇一级预算监督规定，以及国务院、财政部的相关具体制度措施，服务于“全面小康”建设目标，加强县乡村的涉农补助、新型城镇化和新农村建设等财政资金监督，是各级各类财政监督目前正在实施且未来还将深化改革实施的主要业务问题。

（2）强化经常收支监督，服务“清正廉洁”的治党目标。十八大以来，“管党治党”成为标志性目标及措施，各级各类财政监督如何按党的相关规定，依据新修《预算法》和国务院、监察、审计、财政等部门相关规定，服务于“管党治党”目标，加强经常性财政收支如“小金库”、“三公”经费等的日常业务监督，维护履职执政和机构运转中的日常财经纪律和财经秩序，也是目前正在实施而且未来还将深化改革实施的日常监督业务问题。

（二）远期展望

十八大以来财政监督远期展望，主要是财政监督服务于十八大提出的“公开透明、监督制约权力”的国家治理长期目标。公开透明是实现“民主、平等、公正”社会主义核心价值观的基本方法，监督制约权力也是“管党治党”确保执政党清正廉洁治国风范的基本方法。这些都充分体现“财政是国家治理的基础和重要支柱”的基本性质。

1、推进预算公开透明，服务“群众路线”目标。十八大报告明确提出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，“推进权力运行公开化、规范化”等，法治、公开透明、让权力在阳光下运行等原则成为时代标志。“实施全面规范、公开透明的预算制度”，不仅为财政工作的法治化、公开透明和以民为主指明方向，也为财政公开基本业务和制度建设指明方向，同时也为监督约束权力、将权力关进制度笼子的总目标，以及确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的具体措施奠定了业务基础。财政监督如何依据新修《预算法》和国务院《决定》有关预算公开的规定，促进改善预算公开内容过粗、遗漏、欠完整、不详尽、欠统一规范等现状，如何在现有条件下实施预算执行和其他财政收支审计报告向社会公开等，都是未来面临且必须解决的重要业务问题。

2、发挥财政监督在国家监督中的基础和核心作用。十八大以来，监督制约权力、“管党治党”成为时代特色，十八届四中全会《决定》明确提出“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”完善了与我国国家治理相应的国家监督制度体系建设。如何根据党中央的目标，结合权力监督的本质、权力运用要素和权力运用过程及监督的结构与客观规律，以及我国国家监督体系对权力人、权力资金和权力运用过程的分类监督制度现状，借鉴国外外部监督与内部监督及议会监督、审计监督与财政部门监督的制度及实践经验，强化财政监督在国家监督体系中的地位作用，同时强化财政部门监督在财政监督体系中的地位作用等，是财政监督甚至国家监督未来需要解决的理论认识、制度建设和业务工作问题。

（作者单位：西南财经大学财政税务学院）

[1]吴奇修.更好地发挥财政监督职能作用[J].财政监督，2013，（05）.

[2]浙江省财政厅总预算局课题组.创新财政中期规划编制完善跨年度预算平衡机制[J].预算管理与会计，2016，（09）.