关注地方债管理新政

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话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院经济学教授，中山大学自贸区综合研究院副院长,主要研究财税理论与政策等

温来成：中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长、财税学院教授、博士生导师，中国财政学会财政投融资专业委员会常务委员等。主要研究方向为财政投融资、城市财政与城市公共管理、公共财政理论等

张平：天津财经大学经济学院财政与公共管理系副主任、教授、博士、硕士生导师，美国斯坦福大学访问学者，天津市“131”创新型人才，研究方向为地方政府债务管理

陈宝东：西安交通大学经济与金融学院博士研究生，主要研究方向为公共财政及地方债务管理政策

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

12月2日，财政部印发《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》（以下统称《办法》），明确将一般债务收支纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还；专项债务收支纳入政府性基金预算管理，主要通过政府性基金收入、项目收益形成的专项收入偿还。专项债务以对应的政府性基金收入、专项收入实现平衡。具体工作要求：一是确定地方政府债务限额，要求地方做好限额管理与预算管理的衔接，保障地方政府债务余额不超过法定的“天花板”上限；二是规范预算编制和批复的流程，推动政府举借债务和使用债券资金的规范化、制度化；三是严格预算执行，细化了债券发行、转贷、使用，还本付息和发行费用支付的处理方法，保障偿债资金来源，维护政府信用；四是非政府债券形式存量债务纳入预算管理，提高存量债务管理透明度和规范性；五是强化监督管理，形成依法监管合力。

在此之前，11月14日，国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》），对地方政府性债务风险应急处置作出总体部署和系统性安排。一是依法界定政策适用范围，地方政府性债务包括地方政府债券和非政府债券形式的存量政府债务，以及清理甄别认定的存量或有债务。二是建立分级响应机制，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将地方政府性债务风险事件划分为四个等级，明确各个等级相应政府应承担的责任。三是实施分类应急处置，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。四是严格落实责任追究，增强地方政府和银行业金融机构领导干部的风险意识、责任意识，防范财政金融风险。

实际上，自党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”以来，地方政府债务管理的相关举措便被密集推出：新《预算法》规定，地方政府只能通过发行地方政府债券方式举债；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求，严格限定地方政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理；等等。我国地方债管理现状如何？为什么要将地方债纳入预算管理？为什么要建立分级响应和应急处置机制？如何完善地方债管理体系？本期监督沙龙关注地方债管理新政，就相关话题展开探讨。

综观地方债管理现状

主持人：新《预算法》规定，地方政府只能通过发行地方政府债券方式举债。财政部数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务16万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为89.2%，2016年全国人大批准的新增地方政府债务限额1.18万亿元。而截至2016年9月底，全国地方累计完成发行置换债券7.2万亿元。我国地方政府债务规模水平如何？债务资金使用方向和效率如何？

林江：相比西方发达国家的债务规模水平，我国地方政府的债务规模水平大致处于可以接受的范围，风险仍然处于可控的水平。然而，根据国家审计署的数字，2010年我国地方政府的债务总额为10.4万亿元，五年内地方政府债务增长超过60%，而且还是在财政部转换了地方债的统计口径的背景下有了这样的增幅，表明我国的地方债规模增长还是比较快的，如果中央政府不加以有效控制，地方债的增幅还会更大，从而使得地方的财政风险快速上升。因此，中央政府的确需要加强对地方债的管理。迄今为止，我国地方政府的债务资金主要用于地方的经济建设，有别于一次性地用于社会福利领域的投入。换言之，债务资金主要形成了国有资产，而只要地方政府能够有效对国有资产进行运营，其必然产生一定的收益，加上地方国有资产（例如土地）会有自然的增值，故正常情况下并不会产生较高的债务违约风险。当然，部分地方政府把举债所得用于经常性支出，从而推高了地方债务的风险水平，加上部分地方国有资产 （例如部分地区的高速公路）长期处于亏损状态，也暴露了债务资金使用上还是存在着一些值得重视的问题。

温来成：从整体上看，我国地方政府债务水平处在安全线以内，地方政府债务加上国债，规模低于欧盟负债率60%的警戒线。根据国家审计署对地方政府债务的审计，60%以上的地方政府债务资金用于基础设施建设等领域，有力地支持了地方经济社会发展，特别是满足了新型城镇化对市政设施建设的需要，当然，也存在一些资金闲置、浪费等问题，目前还没专门的债务资金绩效评价。

张平：2015年作为“十二五”的收官之年，其GDP总量为676708亿元，根据欧盟发布的债务负担率指标，我国的财政总债务规模应当控制在 406024.8亿元（676708亿元×60%）以内。2015年我国政府债务总规模为26.66万亿元，其中地方政府债务为16万亿元，全国财政债务负担率（到期债务余额/当年GDP）为39.4%（26.66万亿元÷676708亿元），低于国际警戒线。但就2015年和2014年进行比较，全国政府性债务增加3.66万亿元，地方政府债务增加了0.6万亿元（根据财政部数据，2014年全国政府性债务为23万亿元，其中地方政府债务为15.4万亿元）。综合来看，在政府性债务的增长过程中，地方政府债务增长占比16.39%（0.6万亿元÷3.66万亿元），地方政府债务负担率对全国政府性债务负担率贡献率（地方政府债务负担率/全国财政负担率）高达60%（16万亿元÷676708亿元÷ 39.4%）。即使我国当前的政府债务风险仍处于持续可控范围内，并未突破危险边界，但地方债对全国政府性债务贡献率比较大，使政府债务负担率更加接近国际警戒线。

此外，债务负担率标准与财政偿债能力在衡量地方负债风险上存在着密不可分的联系，而偿债能力又与财政收入规模息息相关。欧盟在《马斯特里赫特条约》里提出的60%的警戒线是以欧盟财政收入规模为基础的，结合中国的实际情况，需要对这一警戒线进行调整。首先需扩宽我国财政收入统计口径，在公共预算收入的基础上加计社保性基金收入、政府性基金收入和国有资本经营的收入等，由此计算出我国2015年的财政集中率（扩宽后的财政收入/2015年 GDP）为35.73%。其次将计算出的财政集中率带入比例公式，结合欧盟提出的60%警戒线，计算出适用于我国实际情况的债务负担率，数额为49.06%（60%×35.73%÷43.7%，43.7%来自 《财政学：理论、政策与实践》中列示的14个欧盟主要国家财政收入集中率平均为43.7%）。根据上文计算，我国2015年全国债务负担率已经达到39.4%，与调整后适用于我国实际情况的49.06%的警戒线进行对比，相对来说地方债务负担率距离风险警戒线的上升空间压缩了一半，仅有10%。所以尽管当前风险处于可控范围内，但形势也不容乐观，未来年度我们要将债务负担率严格控制在风险下限。

陈宝东：金融危机以后，我国的地方债务规模经历了一个迅速膨胀的阶段，但在一系列地方政府债务管理的相关举措被推出后，尤其是债务限额制度的施行，债务规模得到了有效的控制。与之前年度的快速膨胀相比，近几年地方债务的规模呈现稳定的小幅增长态势，2014年底的地方政府债务为15.4万亿元，2015年、2016年地方政府债务限额分别为16万亿元、17.18万亿元，新增0.6万亿元和1.18万亿元。从地区范围看，地区间的债务规模水平差异明显，2015年底，债务余额排在前几位的分别为江苏、山东、浙江、广东、辽宁和贵州，其中江苏省的债务余额超过1万亿，其余五个省份的债务余额都在9000亿以上；而债务余额较低的省份分别是宁夏、青海、甘肃、山西等（未找到西藏数据，故不包括在内），大致在2000亿元以下。从债务率的数据看，贵州、辽宁等地的债务率偏高，值得我们重点关注。综合考虑债务增速放缓而经济和财政收入保持中高速增长，则地方债务的规模水平总体仍在可控范围之内，但对存量债务的消化仍然是一个长期的、艰巨的任务。

关于债务资金的使用方向，2011年和2013年审计署的两次审计报告中均指出，地方债务主要投向市政建设、交通运输、土地收储、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目等方向，不难发现，上述领域其实也是我国经济长期发展面临的“短板”。李克强总理在第十二届全国人民代表大会第三次会议答中外记者问时，谈到地方政府的债务70%以上是投资性的、有收益的，债务资金用于上述领域，除了可以形成大量的优质资产外，无疑也为我国经济的长期发展提供了坚实的基础。2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出，这也保证了债务资金的使用方向不会发生偏离。债务资金的使用效率是解决债务难题的关键，在债务迅速膨胀的时期，地方政府大多是忙着“上项目”，没有对资金使用效率给予足够的关注，虽然没有直接的数据可以验证，但我们可以从部分地方政府大搞形象工程，城市建设中的“死城”、“鬼城”，甚至从一个个反腐的案件细节中窥见一斑，这些都在一定程度上说明了前期的债务资金使用效率并不高。而随着地方债务的规范性管理，资金的使用受到了严格的监控，债务资金使用效率有进一步提高的迹象，一个明显的表现在于地方政府不再一味地使用财政资金进行基础设施建设，而是试图更多地利用PPP项目等形式吸引民间资本共同完成项目建设，这无疑是在基建资金压力大、债务资金有限的情况下，提升债务资金使用效率的最好方案设计。

主持人：2016年10月，有媒体爆出贵州等地宣布发出的承诺函、确认函作废并收回；随后在10月15日，浙江省财政厅也被曝出对“承诺函”等问题进行核查。审计署对部分地方政府债务审计发现，截至2015年底，浙江、四川、山东和河南4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。除此之外，借PPP通道变相举债、个别地区债务率超警戒线等现象广泛存在。请您谈谈当前我国地方债管理中存在的问题？出现这些问题的根源是什么？

林江：地方政府对债务提供形形色色的担保，并且通过种种方式变相举债，的确让个别的债务率超警戒线，相关的现象具有普遍性。目前我国地方债管理存在的问题包括以下几个方面：（1）地方政府滥用政府信用给地方性国有企业或者投融资平台举债提供隐性的担保，甚至用其他的投资项目的收益直接或者间接地为相关的债务举借提供担保，一旦地方经济形势出现逆转，地方政府无法从担保品中获取现金流为地方债还本付息，地方政府会陷入非常被动的状态，甚至要上级政府出手相救；（2）地方各种投融资平台林林总总，尽管中央政府出台了政策措施要众多的投融资平台退出或者需要整顿，但是依然无法从根本上消弭投融资平台对地方财政风险所带来的冲击。加上不少地方的PPP其实是国有企业与政府部门的合作而非民营企业与政府部门的合作，于是就出现了地方政府借PPP的通道变相举债的问题；（3）目前出台的地方债管理办法是“堵”的政策措施多，“疏”的政策措施少，没有针对当前地方政府的融资难问题找到解决之道，倒逼地方政府不惜铤而走险，冒着违反《预算法》的风险而变相举债；（4）目前新《预算法》虽然颁布了两年，但是迄今为止还没有出台实施细则，有些地方政府甚至还不知道如何贯彻落实新《预算法》，而新《预算法》中关于要把地方债务纳入一般公共预算的要求也就没有办法真正得到贯彻实施。我认为出现上述地方债管理问题的根源在于中央和地方的事权与支出责任还没有完全厘清，地方政府可以支配的财力太少，地方能够支配的财力主要用于解决吃饭财政的问题，对于建设性财政，则完全依赖土地财政或者举债。而在当前可以出让的土地越来越少的情况下，地方政府只有依靠举债（包括违规举债）了。

温来成：我们注意到有关承诺函的报道，且有的时间是2016年。我认为，在2015年《预算法》修订、政府部门对投融资平台债务甄别以后出现这种情况，属明知故犯。是有关金融机构、投融资平台抱侥幸心理，明知不符合《担保法》、《预算法》，以及国务院三令五申要求的情况下，有意所为。同时，目前又出现了PPP项目名股实债、利用政府购买变相举债等现象，对于这些问题要及时纠正，严控地方政府债务继续蔓延。从根本上讲，这仍是地方政府职能转变滞后、经济发展模式转变缓慢的问题。

张平：我国地方政府债务形成有其特有的体制、法制和经济因素。1994年分税制改革以前，财政体制实行“包干制”，即地方财政每年仅向中央交纳定额的税收，因此部分地方选择了减免企业税收的方式，藏富于本地，导致中央财政陷入严重危机的现象，中央财政收入占全国财政收入比重持续下降。为了解决“弱中央”的问题，1994年分税制改革把关税、消费税这种税源稳定、税基广、容易征收的税种上划给了中央，作为中央固定收入；把营业税、地方企业所得税以及其他税基小、征收难度大的税种划给地方；并将增值税等列入中央和地方共享税。分税制帮助中央集中了财权，但在事权划分上却不够明晰，地方政府在快速城镇化发展的过程中承担了越来越多的事权，导致地方财政收入和支出差距越来越大。加上2015年以前《预算法》中并不允许地方政府公开发债，地方政府只得成立负责基础设施建设的国有独资公司，并将几个类似公司打造成企业集团，即成立地方融资平台公司，借助平台公司身份向金融机构举债来满足地方经济建设的资金需求。融资平台公司的政府特定目的性公司身份使其举债行为获得了地方政府的担保或地方以土地出让收益助其偿债。2008年金融危机以后国内“双松”的财政与货币政策加上地方政府的GDP情结客观上促使了地方融资平台快速激增，地方政府债务也从而大规模形成。

地方政府形成债务后，随着地方经济发展和民生政策落实的压力，债务风险进一步积聚。若不加以预警和控制，债务风险将沿着地方赤字加大→偿债困难→土地财政依赖→地方政府濒临破产→债务风险向上级政府纵向转嫁的路径演变。具体来说，当前我国地方本级财政的运行状态多为赤字状态，地方一般财政收入难以作为偿债资金来源。偿债资金主要依靠土地出让收益等政府基金性收入和发行新债收入。而这两个偿债主力又极易受宏观经济运行及市场波动的影响，从而进一步导致地方政府债务风险的加剧。加之，目前我国明晰的地方政府破产规则尚未出台，贷款机构无法对地方政府进行精确的风险评估和信用评级，中央也难以阻止地方政府道德风险的产生，面对不断累积的地方政府性债务风险，中央财政只能充当最后的兜底责任。地方政府债务风险的最终演变趋势极有可能是向中央财政进行纵向转嫁。

陈宝东：虽然针对地方债务问题，国家出台了一系列的法律法规和指导办法，已经基本形成了地方债管理的制度框架，也取得了不错的成效，最重要的表现在地方政府举借债务的规范化、显性化，然而，我们却依然可以发现一些不规范的地方债务举借行为存在，说明我国地方债管理中依然存在制度设计不完善以及监管不力等问题。

出现这些问题的根源在于：出台的多项地方债务治理措施主要侧重于解决地方债务本身的风险治理问题，而对导致地方债务膨胀的基础制度建设问题没有得到合理的解决。大量的学术研究已经证明，中国特色的分权体制使地方政府需要完成的事权没有足够的财力作为支撑，这是地方债务膨胀的初始原因，而地方政府间的“政绩锦标赛”又赋予了地方政府主动负债的动力，因此，化解地方债务难题的关键因素之一在于完善分权体制和 “以GDP论英雄”的官员评价体系。地方政府想要促进当地经济发展和满足居民需要，必然需要大量的资金投入，而在现有制度框架下，可用的融资途径难以满足资金需求，于是就有了上述的各种所谓的“创新”途径。我们回头梳理现已出台的地方债务治理措施，从地方债务的发行流程、资金使用、风险控制等多个方面都作出了规定，但地方政府财权事权不对等以及政绩锦标赛的问题并没有得到有效的解决，地方政府财政缺口加大、地方政府干预信贷配置等现象依然存在，人们依然对GDP排名“寄予厚望”。此外，我国地方债管理还存在监管不力问题，对上述各种违规的操作，我们并没有看到对有关部门的处罚决定，这容易造成其他地区的模仿效应，并不利于对诸如此类违规行为的治理。

全面解读地方债新政

主持人：根据背景材料，《办法》将地方政府债务分类纳入预算管理，此举有何用意？《办法》从债务限额确定、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算、监督管理等方面，提出了规范地方政府债务预算管理的工作要求。《办法》的出台有助于从哪些方面解决我国地方债管理中面临的问题？

温来成：这些措施有利于推进我国地方政府债务的全口径预算管理，以及地方政府债务管理的规范化、法制化。有利于解决债务不透明、管理不规范、债务规模继续膨胀等问题。

林江：我认为此举的用意在于借助新《预算法》的影响力，把地方政府债务纳入法治的轨道，做到有法可依，违法必究。一方面通过新《预算法》，给地方政府举债提供一个合法的通道，另一方面，也希望通过加强对地方债的预算管理实现有效地管控地方债风险的目的。我认为，《办法》的出台有助于从以下几个方面解决我国地方债管理中面临的问题：一是通过明确地方债的限额给地方债确定一个上限，并要求地方政府加强对债务限额的管理，这样就能够最大限度地控制地方债的风险规模；二是通过把债务预算纳入一般预算管理，要求地方政府在一般预算之中预留债务还本付息的资金，确保债务资金使用纳入规范化和制度化的范畴；三是通过预算的严格执行，确保债务资金在使用过程中受到地方人大的监督，并且自觉接受人大和社会舆论的监督，提高了地方债务举借和使用的公众透明度，一定程度上也有效维护了政府的信用；四是有助于加强对地方债的监督管理，让社会各界与地方政府部门共同形成对地方债的监督合力，确保地方债的管理在阳光下进行。

张平：“十二五”末，全国人大常委会表决通过了《预算法修正草案》，确立了省级地方政府发行债券的法律依据，也开启了地方政府利用阳光化的直接融资方式进行举债融资的新时期。财政部近期印发的 《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》更是从实际部门层面给出了地方政府债务预算管理的操作指引，有利于解决各地债务预算管理水平参差不齐、缺乏规范性约束、中央难以统筹监督等问题。但需要注意的是，根据目前新《预算法》和各项债务预算管理新规，地方政府举借债务的规模仍受制于国务院限额，地方政府发债还未进入彻底的自主发行、自偿自还模式，与西方发达国家地方政府发行公债的运作模式还有很大差距。在“十三五”时期应研究完善地方政府自主发债的细节性政策，而非仅停留在框架性建议上，加快完善债券发行定价与信息披露机制、推动债券利率市场化、扩大认购者范围等改革进程。

陈宝东：将地方政府债务分类纳入预算管理的主要目的是加强对地方债务的监督。正如财政部负责人的解释，此项举措改变了以往一些地方政府通过融资平台公司举债后债务资金游离于监管之外的局面，有利于规范地方政府举债行为，实现对地方政府债务“借、用、还”的全过程监控，增强地方政府债务透明度，强化对地方政府债务管理的监督。

《办法》的出台将有助于解决地方债管理中的一些问题，具体来看：第一，对债务限额的规定有助于通过设定债务的“天花板”而减少地方盲目举债的冲动，控制地方债务的总量；第二，对预算编制和批复的规定主要解决了政府举借债务和使用债券资金的规范化和制度化建设，加强之前游离于预算外资金的管理；第三，对预算执行的规定主要细化了债券的发行、转贷和具体使用，目的在于保障偿债资金的来源，维护政府的信用，为地方债券的市场化建设打好基础；第四，对非债券形式一般债务纳入预算管理的规定将债务的还本付息、余额变动等纳入预算管理，有助于实现对原有存量债务的消化以及债务置换工作的平稳推进；第五，对监督管理的规定意味着地方政府举债是一种公开化的行为，需要主动接受监督，违反《办法》规定的行为将会受到处罚或司法处理，同样可以规范地方政府举债的制度化建设。

主持人：《预案》明确，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。并按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级，相应实行分级响应和应急处理。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。此外，实施地方政府财政重整计划是《预案》的重要内容，要求高风险地区通过实施一系列措施，包括增收、节支、资产处置等，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。您对此作何解读？为什么要建立分级响应和应急处置机制？

林江：我认为，提出相关的《预案》，是中央政府希望有效管控地方债务风险的重要举措。事实上，我国是实行单一制的中央集权制度的国家，在六级政府框架下，任何一级地方政府的举债，理论上都可以归到中央政府的负债总额上，中央政府难以简单撇清对于地方债所需要承担的偿还责任。但是，要中央政府实际上承担地方政府债务的偿还责任是完全不现实的。要有效解决上述难题，就需要出台相关的《预案》，一方面体现中央政府对于地方债的基本态度，体现中央政府在地方政府出现偿债困难时所需要提供的救助和支持；另一方面，通过对地方债进行分级，倒逼地方政府对相关的种类和级别债务作出积极的回应，并进行有效管理，避免地方债的债务负担转嫁到中央政府那里。此外，建立分级响应和应急处置机制体现了中央政府对于地方债并没有采取视而不见的态度，而是采取积极态度予以回应，该救助的给予救助，并尽量把救助的责任控制在省级政府的层面，体现了实事求是的态度。当然，要完全准确地把地方债进行上述分类也会存在一定的不确定性，因为不同的人对于风险事件的评估会不一样，政府性债务风险也难以整齐划一地分为四种类型，如果分类不准确，会影响地方债务的处置机制的构建。

温来成：建立地方政府债务风险处置预案，实行地方财政重整计划，实际上就是中国版的地方财政破产制度。我们中财-鹏元地方财政投融资研究所曾组织学术讨论会，邀请专家学者专门讨论过这个问题。建立这种机制，有利于及时处置地方政府债务违约事件，防止发生系统性、区域性债务危机、金融危机，保证我国经济社会发展的正常秩序。建立这种机制，对地方政府债务管理，特别是目前债务风险大的一些地区，具有警示作用。

张平：国务院办公厅〔2016〕88号文公布的 《地方政府性债务风险应急处置预案》规定了地方政府应对债务风险事件的自调整和预调整方案。该文件属于财政重整计划，虽不同于地方政府破产制度，但却解决了债务危机爆发后如何处理的难题，可谓拉开了构建地方政府破产制度的大幕。该文件释放出的地方政府债务中央不救助、省级负总责的信号有助于斩断地方政府对中央的路径依赖。“十三五”时期可继续尝试展开地方政府破产制度，特别是经营性部分破产制度的构建，从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任，在地方政府资不抵债时，允许地方政府宣告破产，并详细列出破产后资产处置的短期和中长期安排。

陈宝东：《预案》的出台主要解决了地方政府性债务风险应急处置机制的建立，这既是对43号文件的深化和细化，又是对党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神的落实，有利于控制地方债务可能引发的财政金融风险。《预案》向我们传递了几个重要的信号：第一，重申了中央实行不救助原则。地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府不救助的原则是中央政府处理地方债务问题一直坚持并多次重申的原则，这对于控制地方债务规模和风险传导具有重要意义。第二，强调了地方政府举债的主体责任和流程规范。地方债券市场的建设和发展对地方政府的举债行为形成了一定的约束，地方政府要主动把握举债的力度、方向以及评估债务风险事件，并依据《预案》的指导及时处理风险事件。第三，地方政府债券要加快市场化建设。《预案》明确规定了政府性债务风险事件分为政府债务风险事件和或有债务风险事件，并存在不同等级的债务风险说明地方政府债券是存在违约的可能性的，这是地方债券市场化和行政化模式的重要区别之一。

在确立了地方政府性债务的边界之后，地方政府在未来的举债行为中要综合考虑自身的经济发展水平和真实的资金需求，尽量从源头降低债务风险的发生概率，但地方债务风险受到多重因素的影响，一旦发生债务风险，分级响应和应急处置机制就是必要的，这是对债务风险处理思路和流程的指导性文件。此外，分级响应的另外一个好处在于可以有效控制风险的大小，尽量将风险在较低级别就得到解决，如若风险在IV（一般）等级下可以通过减少投机计划等措施处置风险，那么发生高等级风险的概率将大大降低，当然这也对地方债务风险的预警提出了更高的要求。

主持人：《预案》和《办法》的相继出台，为进一步规范地方政府债务管理提供了方向。回顾发现，近年来，财政部密集出台了一系列政策构建规范地方政府债务管理，包括健全法律和制度体系、建立限额管理机制、政府债务全部纳入预算、开展风险评估和预警、发行地方政府债券置换存量债务、研究制度应急处置预案等。您对此作何评价？尽管如此，我国的地方债管理仍是任重道远，您对完善地方债管理体系还有哪些想法建议？

林江：我认为《预案》和《办法》的相继出台，意味着中央政府高度重视地方债问题，重视对地方政府债务管理的有效性的评估，重视新《预算法》实施后对地方政府债务可能带来的影响等问题。我认为这是在新《预算法》的实施细则还没有正式出台的背景下，中央政府采取行政规章及时有效地管控地方债风险的重要举措。首先，在《预案》和《办法》的实施过程中可能还会碰到不少问题，例如，越是基层的地方政府，可能需要通过举债为经济建设项目融资的迫切性越显著，但是越是基层的地方政府，在现行体制下越没有可能成功举债，因为新《预算法》只是授权省级政府有权举债，基层的地方政府必须把举债的规模、期限、利率水平等方案设计委托省政府进行，并由省级政府在统筹全省的举债需求的情况下向财政部申请发行地方债券筹资，然而越是基层的地方政府越难以取得足够的地方债融资额度，从而让地方政府举债永远停留在纸上，这个矛盾不容易解决。其次，要把地方政府债务纳入一般预算并不困难，关键在于对地方政府债务风险的评估不太容易。例如，到了基层政府，例如县级政府、镇级政府，根本无法建立县级、镇级的债务风险评估体系，因为其行政层级太低。但是评估体系若不建立起来，是难以真正推行地方债务风险的有效评估的。我对于地方债管理体系的建议是：（1）要求省级政府建立地方债的管理体系，但是对于省以下地方政府，则需要及时向省级政府报告地方债务的余额和债务还本付息的安排，再由地方政府汇集各种数据构建省级政府的地方债务管理体系，这样的制度安排会比每一级的地方政府制定自身的地方债管理体系要有效得多；（2）中央政府在条件成熟的时候应该进一步放宽地方债的举债限制，让地级市也有举债的资格，但是可以开列一些条件，例如发债的城市必须拥有足够的现金流来为地方债的还本付息买单；（3）《预案》和《办法》只是属于部门行政规章层级的法规，与《预算法》等国家法律相比，显然其法规层级不够高。因此，一方面建议中央政府加快新预算法实施细则的出台，另一方面，也需要考虑对地方债的管理在条件成熟的时候进行立法，这样，才能让地方政府对于债务发行和管理真正做到有法可依。

温来成：这些制度、规范的陆续出台，说明我国地方政府债务管理在一步步地走向规范化、制度和法制化，是提高国家治理能力和水平的重要措施。下一步的地方政府债务管理，要进一步提高债务资金使用效益，支持地方经济社会发展，特别是新型城镇化建设的需要。这也是培养税源，提高政府偿债能力的根本措施。

张平：国务院〔2014〕43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中指出政府融资平台公司的新增债务都不是政府性债务，从而剥离了融资平台公司的政府融资功能，同时特别明确今后地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举借债务，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。新规之下，地方融资平台公司面临转型发展与规范治理的新挑战。一方面，要对融资平台债务存量进行分类，经营性盈利项目的举债要与政府脱钩，完全推向市场，转化为企业债；公益性项目的举债，政府可以通过合理的价格调整机制、注入资本金、安排财政补贴或政府购买公共服务的方式予以支持。长远来看，平台公司的项目必须按照市场化原则融资和偿债，实现风险内部化，其举借的债务不纳入政府债务，政府也不得提供任何形式的担保。另一方面，融资平台公司要增强适应市场化的经营管理能力，健全“协调运转、有效制衡”的公司治理结构，将融资模式与公司发展战略有机结合，通过合理配置偿债周期，管控债务风险、降低融资成本，通过预算控制、成本控制、盘活存量、财务预警、妥善应对等手段，增强有效管控财务和运营风险的能力，真正转型为独立自主经营的市场主体。

此外，按照国家加强政府债务管理的思路，PPP模式在化解债务存量方面被寄予厚望。“十三五”时期是推广政府和社会资本合作（PPP）模式的关键时期，财政部门要将当前正在推行的PPP模式和我国财政改革中的若干重大突破相结合，优化PPP模式管理流程。项目建设前期要简化PPP项目审批程序，实施目录式甚至是负面清单式管理，对于国家鼓励或允许进入的行业，充分调动社会资本积极性，由财政部门牵头开展物有所值和财政可承受能力评价。项目运营中的管理和项目到期时的考核都要结合财政部门的全口径预算、综合财务报告、跨年度滚动预算、债务管理、转移支付等“十三五”时期的重要改革来推进。政府和社会资本需要提前约定一个出现经营困难或融资偿还问题的应对机制，将政府责任限定在出资范围内，避免风险无限制延伸或转化，要建立定期检查管理机制，及时了解各类PPP项目建设运营情况并整理上报，对于经营出现问题或偿债压力较大的采取必要的应对措施，避免风险集中爆发。

陈宝东：应该说，我国的地方债务风险问题得到了国内外的广泛关注，而为了控制债务风险、规范地方债务管理，财政部出台了一系列的法律法规及指导办法，并发挥了良好的预期效果。政策的密集出台，一方面说明我国面临巨大的地方债务风险难题，另一方面也表明中央政府下大决心和力气要妥善解决债务难题。这些政策法规和指导文件的侧重点并不相同，例如债务限额管理、债券置换存量债务着重解决短期的风险问题，而健全法律和制度体系、开展风险评估预警、应急预案制度更加着眼于长期地方债券市场的发展。通过梳理，我们不难发现，对于地方债务的处置，我们正从“开前门，堵后门，疏堵结合”走向“规范化、市场化”，制度框架体系不断被细化和完善，为化解当下的债务风险和未来合理化的地方债券市场建设都奠定了坚实的基础。

然而，虽然我们向地方债管理迈出了坚实的步伐，但地方债的管理仍然是任重道远，“承诺函”事件、违规担保、利用PPP变相举债等现象的发生告诉我们，当下的地方债管理体系仍有改进的空间。具体应该包含以下几点：第一，加快财税体制改革的进程。通过对财税体系的调整，赋予地方政府合理的财权与事权，是解决债务膨胀的重要一环，地方政府财权与事权不对等的问题不解决，借债的冲动就难以遏制，各种“债务”创新仍然会层出不穷。第二，坚决推进地方债的市场化进程。现行的地方债市场仍然处在行政化向市场化过渡的阶段，因此我们首先要建立多层级的地方债券市场，可考虑在地方债限额管理基础上，增加地方发债规模的机会，试行省以下层级地方政府发行政府债券，规范债券评级工作，完善省以下层级公债的评级体系，尽快形成合理的发行定价机制，此外，政府要逐渐适应从“设计者”向“监管者”角色的转变。第三，增加地方债务数据的透明度。多项研究中国财政透明度的报告都指出地方债的信息不透明问题尤为突出，财政部曾表示定期公布债务限额、举借、使用和偿还情况，但并没有给出公布的时间节点、周期，这显然不利于对地方债务风险的预警和监督，因此，地方债务数据的适时公开工作需要进一步推进。

专家点评：

纵观全球，在后金融危机时代，主权债务风险先从欧元区爆发，进而蔓延到英国与美国，许多国家在市场投资者与民众的压力下，纷纷提出财政重整(fiscal consolidation)计划，厉行增收减支，减少积累的政府债务，以实现财政与经济运行的可持续性。根据OECD统计，截至2010年12月底，在34个成员国中有25个国家宣布财政重整计划，其中，约2/3的债务减少来自于支出削减，1/3是通过增加税收收入。

长期以来，我国财政政策相对稳健，财政风险很小，因此“财政重整”一词很少被提及。2016年11月14日，国务院办公厅发布 《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。这是我国历史上第一次提出“财政重整”，标志着我国地方政府债务管理进入了新的阶段。

一、财政重整计划的作用

一是强迫地方政府对自己的债权人负责，明确地方政府负债要承担的责任，通过削减开支、出售资产以及处理责任人等，进而对其自身的服务和行政进行改革。

二是在政府债务风险较高时，债权人（或地方政府债券的投资者）的投资信心开始动摇，地方政府启动财政重整计划，也是向债权人表达改革的愿望，传递信心，有时能够争取债权人的谅解，实现债务的减免或展期。

三是财政重整计划的推行，有利于地方政府在债务风险较高时，重新审视并及时调整财税政策，亡羊补牢，避免“突然死亡”，等于给地方政府的债务风险加了一层“缓冲带”。

二、我国地方政府财政重整计划的主要特点

我国的财政重整计划是在中央政府的指导下有序进行的。我国是单一制国家，上级政府对下级政府债务不承担连带偿还的担保责任，但有义务指导下级政府的地方政府债务管理。债务高风险地区在实施财政重整以后财政收支仍难以平衡的，还可以向省级政府申请临时救助。这与联邦制国家的区别较大，在联邦制国家，地方政府出现债务违约时，州和联邦政府不会施以援手。

我国的财政重整计划属于主动调整。在一些国家，财政重整是因为债权人起诉政府或政府已经丧失债务清偿能力。而在我国，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。因此，我国的财政重整计划并非是地方财政到山穷水尽之时的应急管理，而是债务风险达到预警线时的主动管理。

我国的财政重整计划相对温和。与一些发达国家的财政重整方案相比，我国的方案相对温和一些，仅强调了财政支出的零增长。而在许多国家，把削减养老金，对公务员、公立学校教师等裁员降薪都列入方案。

我国的财政重整计划重心在于财政支出。在许多发达国家，财政重整可以是减少支出，如出台削减警力、减少照明、道路维修和街道清洁服务等措施；也可以是增加收入，如变卖政府资产以取得现金收入，设立新的税种或者调高原有税种的税率以增加税收，提高公共设施和公共服务收费，发行市政债券融资等。我国地方政府尚不具备税收立法权，财政重整主要是削减财政支出。

三、最大程度降低财政重整计划的负面影响

财政重整计划是“良药”，也是“苦药”，有一定的负作用。面对地方政府削减支出、降低公共服务水平、工作机会减少、犯罪率上升等问题，企业和居民可能易地搬迁；在高失业率及民间投资与需求不振的情况下，大幅削减政府支出，原本已经疲软的经济将更加低迷甚至陷入衰退。为了降低财政重整计划的负面影响，政府应该：

审慎决策，周密部署财政重整的方案。应设立财政重整的原则与目标，例如几年内消除债务风险，提升方案的可信度。面对民众一时情绪的反弹，政府应加强沟通并展现更强的决心，将方案贯彻到底，以方案的成果来证明方案的前瞻性与执行力；若自失立场、态度反复，不仅方案的可信度将受到更大的质疑，进而导致方案的失败，而且未来要再提出财政重整方案，成本将大幅提高，变得更加困难。

财政重整要坚持公平原则。财政重整意味着本地区民众共患难。政府要积极沟通，坚持政策的公平性，财政支出削减不能不成比例地落在某个特定部门或阶层身上，确保信息公开、透明，要让民众感受到降低财政风险是集体的责任，每个人都将承担一部分的成本，民众抗拒的心理将可以大幅减少。

财政重整要与经济增长政策相结合，避免经济大起大落。要加大宣传，合理引导，若财政政策能够树立人们对未来经济增长的乐观预期从而扩大消费，紧缩的财政政策可能对总需求产生扩张性效果。

总的来看，我国提出地方财政重整计划正在其时，有利于准确界定上级政府与下级政府在债务违约时的权责利，硬化债务约束，也在一定程度上警示金融市场的投资者不要盲目寄希望于上级政府的救助。财政重整计划的提出，并不意味着我国近期地方政府债务风险加大，而是标志着我国地方债务管理朝着规范化的方向又迈进了一大步。

——上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣

（本栏目责任编辑：王光俊）