供给侧结构性改革：创新中如何运用制度和技术实现经济转型（上）

●贾 康

供给侧结构性改革：创新中如何运用制度和技术实现经济转型（上）

●贾 康

编者按：为深化财税理论研究、及时解读财税领域热点难点问题、准确把握财税领域学术研究方向，本刊2017年“大家”栏目在展现学术名家风采的同时，特邀财税及经济学界的著名专家和重点学者撰文，以发挥知名专家学者的引领作用，推动理论研究。开年第一期我们邀请到著名财政学家、全国政协委员、华夏新供给经济学研究院首席经济学家、中国财政科学研究院研究员、博导贾康撰文，全面深入解读供给侧结构性改革，以飨读者。

供给侧结构性改革是以改革为统领、结构优化为着眼点、使供给体系质量效益提升、在深化改革中解放生产力的系统工程；供给侧结构性改革是治国理政的战略性大政方针，事关如何认识、适应并引领经济增长“新常态”，对接“全面小康”和“中国梦”这一全局。长期以来，经济领域存在从理论到实践都忽视供给管理的偏颇；在中国经济进入中等收入阶段后，支持可持续增长的 “动力源”方面存在不可忽视“供给约束”和“供给抑制”的局限。基于理论密切联系实际的创新认识和“问题导向”，需要牢牢把握排在第一动力位置的 “创新发展”要旨，以聚焦制度要素和技术要素的全要素生产率的提高，在创新中构建新的动力体系，多维认知、具体推进供给侧结构性改革，实现守正出奇的生产力整体跃升，达到从追赶到赶超的“中国梦”这一伟大民族复兴现代化战略目标。

供给侧 改革 创新

贾康：现任全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多家人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年出版《新供给经济学》专著；2016年出版《供给侧改革：新供给简明读本》、《供给侧改革十讲》、《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》。

2015年12月召开的中央经济工作会议指出，推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争的主动选择，是打造经济升级版的客观要求。2016年12月闭幕的中央经济工作会议进一步部署深化供给侧结构性改革，指出2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年。为什么在今天的中国经济发展中要如此强调供给侧结构性改革？如何从理论和实践层面认知供给管理？新形势下供给侧五大要素为何更着力强调制度和技术的供给创新？推进供给侧结构性改革要把握哪些重点？本文将着重讨论这几大问题，试为深化供给侧结构性改革创构新动力，提供思路和建议。

一、供给侧结构性改革实施的历史背景

党的十八大之后，治国理政的大政方针逐步清晰化。首先表现在十八届三中全会形成的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》这一顶层规划式的“60条”文件作为总体配套部署，至四中全会把经济改革为重点切入的全面改革、配套改革，推进到司法改革及其必然要拉动的整个政治、行政架构改革，明确提出全面依法治国，涉及的是整个社会走向现代化必然要实现的经济、政治等全方位的配套改革。而到五中全会，在三中、四中全会这些全面改革部署基础之上，进一步提出了现代化的发展新理念，把创新、绿色、协调、开放、共享这样一些基本的发展理念合乎逻辑性地作系统化表述，提出创新发展是第一动力，以它带领协调发展、绿色发展、共享发展、开放发展，而落到归宿上，是使人民群众对美好生活的向往变成现实的共享发展。这些大政方针的逐步清晰，是理解供给侧结构性改革的重要背景线索。

（一）推进现代国家治理：国家治理体系和治理能力的现代化

党的十八届三中全会“60条”《决定》提出的国家治理体系和治理能力现代化，可简称现代国家治理。过去说惯了的管理调控中的“管理”是各级政府自上而下掌控这样一个架构，而“治理”意在更为强调政府和非政府多元主体更多平面展开、充分互动来实现包容性发展，要把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控结合在一起释放一切潜力、活力来解放生产力。这一治理概念很有深意，直指在一系列制度安排、机制联结方面如何进一步升级创新的问题。前面冠之以现代化的趋向，更是中国在鸦片战争拉开近现代史帷幕以后怎么改变落后状态、真正走向振兴中华，如何贯彻改革开放初期邓小平设计的“三步走”、最终实现伟大民族复兴这样一个基本战略趋向的重申。

现代化趋向上，中国人民近代以来经历种种挫折，鸦片战争那个百年之内，一直走到甲午惨败和在这一刺激下的戊戌维新，但仅百天出头便归于失败。再往后是上个世纪百年里三件大事：辛亥革命推翻千年帝制，以“走向共和”形成当时精英层面明确的共识，伴随着孙中山先生提出的“振兴中华”的奋斗目标，就是要走向现代化，但实际的发展是中国很快落入了内乱、内战，还有外族入侵。到第二件大事发生，1949年中华人民共和国成立，按着孙中山先生“三民主义”重要认识的逻辑，这件大事实际解决了其所说的三民主义的第一条——“民族”，就是在中国主要版图上，摆脱了内战和外部强权干涉，于民族国家框架之上我们一旦站稳，就可以转而进入大规模经济建设，就是以“一五”时期为标志寻求尽快形成自己相对独立的工业体系，发展起来。由民族这个框架而支撑的这一发展，也就是要在发展中解决民生的问题，当然也会合乎逻辑地带来民主法治建设诉求以解决民权问题。但是我们这条路仍然走得非常坎坷，在取得一系列成绩的同时也遭受了巨大的挫折。到了第三件大事发生，就是1978年及以后的改革开放。在传统体制下已经明确的“四个现代化”基础上，邓小平清晰确立了“三步走”这样一个实现现代化的框架式通盘设计，生产力的提升和经济的发展很快便意味着真正进入解决“民生”问题的实质性阶段，截至2000年“三步走”现代化战略的前两步已经提前实现进而树立了“第三步”50年时期中2020年实现全面小康的中间节点目标。当前我们在“国家治理现代化”这一概念之下，所谓站在新的历史起点上继续大踏步地跟上时代，就是要在十八大之后于继往开来的路径上使第三步横跨50年的历程，能够使伟大民族复兴如愿实现，即达到“中国梦”愿景。为此，最为实质的要求，是2020年不仅要“全面小康”，还要使全面改革取得决定性成果，以形成进一步发展的后劲。

（二）构建现代市场体系：市场在资源配置中发挥“决定性”作用

与全面改革取得决定性成果相关联，必然要优化讨论总体资源配置的机制问题，这就直接涉及党的十八大《报告》所强调的政府与市场关系这一“改革的核心问题”，而这一问题又必然联通到“60条”《决定》中多次出现、多次强调的现代国家治理必然要建立“现代市场体系”这样一个逻辑。文件中伴随着一个重大突破，即在《决定》中第一次于中央最高层级文件上明确要求“使市场在资源配置中发挥决定性作用”，终于把1992年年初有决定性意义的南方谈话后最高决策层确立的社会主义市场经济目标模式，在汉语语境中的市场经济应有的资源配置机制，合乎逻辑地说到位了。然而即使在确立这一市场经济目标模式之时，由于种种主客观条件的限制，文件中的表述也只是说到市场在资源配置中发挥“基础性作用”。经过20余年的发展，终于有了“60条”明确表述的发挥市场在资源配置中的“决定性作用”这一重大突破。习近平总书记曾以很长一段话对“决定性作用”做出专门解说，其核心意思在于这一表述有利于实质性地解决好党的十八大所提出的政府和市场关系这一改革核心问题，有助于实质性地推动攻坚克难的配套改革。

当然，改革中所处理的核心问题里在“市场发挥决定性作用”后面，紧跟着提出“政府更好发挥作用”。从概念上来说，前面已有市场机制的决定性作用，后面政府总体而言应该就是辅助性作用。而要把这两者关系处理得好，其实还面临挑战性的任务。比如我们现在观察，在现代市场体系中，关于政府和市场关系的认识过去我们认为就是各行其道，让市场的归市场，政府的归政府，是井水不犯河水的思维、划清各自边界的思维，政府既不越位又不缺位，但新阶段中这一思维框架已不够用。比如近几年主打的一项创新，是政府和非政府的企业、社会资本，要以伙伴关系一起做事，搭建起这样一个框架来从事公共工程、基础设施、产业园区连片开发等重大的投资事项，即PPP（Public-Private Partnership,过去直译为“公私合作伙伴关系”，现意译为“政府与社会资本合作”）。这就带来一些困惑：过去我们已经接受了政府不能既当运动员又当裁判员这样的基本理念，因而有人质疑PPP里面政府裁判员、运动员的身份一个都不少？实际上这体现着我们在政府、市场关系认识上一种“否定之否定”的螺旋式上升，比原来所说的划清边界又有非常明显的进步意义，即政府不可过多干预、要让看不见的手充分起作用，但是最新的挑战性任务是要在发展创新的新境界上，使政府和企业找到包容性发展的共赢式新机制，即到了PPP这里，它的新境界是在整个流程阳光化的伴随条件下，使各个环节政府到底是裁判员还是运动员得以合理定位：必须说清楚，在政府作为PPP伙伴一方与同是伙伴的另一方企业签订合同：开始进行一个PPP项目建设之前的各个环节上，政府显然有其裁判员的身份；一个地方政府辖区内，这样的重大项目建设必须放在一个通盘规划中作合理配置，整个国土开发的规划当然应该由政府牵头形成，这是不能依靠市场主体和企业基层单位以“试错法”形成通盘规划的合理结构的——牵头的政府手上有公权，当然这里面有裁判员的身份和色彩。而这些项目要配套具体的公共政策，这些公共政策的牵头、制定、实施同样依靠公权，政府当然在这里面也确有裁判员的职责。但是到具体一家地方政府一旦走到和企业共同以伙伴关系方式来做工程建设的时候，政府就是非常明确的运动员身份，此时裁判员到哪里去了呢？是到法那里去了，这一身份就内含在法治中，伙伴双方签字生效的PPP建设项目协议，执行的全程由法律体系（合同法和相关的其他法规）约束，所有伙伴合作关系的各方，必须一起守约履约。政府或企业如果违约，则都要由法律给予约束，实施问责。这时裁判员身份很明显在法律中，这就是贯彻习总书记所说“把权力关进笼子”，这一笼子即是法治的笼子。因此政府的裁判员、运动员身份于PPP创新中在各个具体环节上的定位是合理的，但显然是在“否定之否定”之后，在一个新境界上来把握政府和市场的关系，寻求现代国家治理的包容性发展、共赢式发展。这些问题要处理好，当然就带有明显的挑战性。

这其中还有一个非常重要的问题，有关现代市场体系的产权基石层面，中央“60条”《决定》说，基本经济制度的重要实现形式是混合所有制，这又是一个有非常深远影响的改革重大要领。尽管至今还存在着不同意见的争议，但我认为混合所有制实际上讲的就是在一个一个市场微观主体内部的产权结构中，以股份制这种现代企业制度形式，联结于内部治理结构，以最大的包容性，把 “公”的股、“非公”的股，“国”的股、“非国”的股都混合、涵盖在里面，这又是一个引领微观主体包容性发展的治理结构进步思路，以寻求多赢、共赢——现实生活中实质的追求，便是有效解决国有股“一股独大”、民营企业如何突破“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”等问题。而前述PPP，将会呈现出与混合所有制的天然对接，可以对混合所有制调控机制的包容性与适应性 （响应机制）方面形成充分肯定的内洽，因为PPP中典型的项目开发主体SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的载体，即特殊项目公司），正是清晰的混合所有制，而且政府的内在动机是天然地不想“一股独大”，即天然地希望少花钱多办事、少持股而发挥乘数效应、放大效应，引致民间资本，将事情做成。基于这种混合所有制，PPP实现的融资模式的创新，通过政府、企业、专业机构“1+1+1>3”的绩效提升，又升华为管理模式和治理模式的创新。这一现实的改革进展,实际上是要解决中央过去已经强调过的股份制的重大意义，在被表述为公有制的主要实现形式之后，社会上方方面面还存在明显的困惑，动不动就陷入“一股独大”、到底是“国进民退”还是“国退民进”的简单化争议中，而且很容易贴标签上升为姓“社”姓“资”的问题。中央“60条”《决定》就是要淡化这种“贴标签”思维，把混合所有制带来的国有企业改革和民营企业发展合成一个共赢的过程。这样的现实意义、深远意义，还需要进一步理解把握，一定要在实际中解决好如何进一步推进这一改革的问题，以微观层面的现代治理呼应宏观全局的现代治理，进一步打开包容性发展的潜力空间。

（三）建立现代财政制度：财政是国家治理基础、重要支柱与全面改革支撑

《决定》中第三个重要逻辑链接，是把“现代国家治理”“现代市场体系”以及“使市场在资源配置中起决定性作用”“积极发展混合所有制经济”结合在一起后，又引出了作为基础支撑的“建设现代财政制度”的要求。作为“以政控财、以财行政”的分配系统，财政的制度安排必须进一步推进现代化，因为“财政是国家治理的基础和重要支柱”，政府更好发挥作用，履行其应履行的职能，一定要解决财税配套改革的问题。

应当看到，财政问题，实际上是公共资源配置体系与机制问题，与公共权力主体的系统化改革息息相关，也与整体资源配置机制改革息息相关。正因如此，中国上世纪70年代末改革开放，宏观层面是以财政体制分权改革为突破口，社会主义市场经济体系建设，又以1994年财政分税制改革为突破口，实践证明是十分成功的选择。财政处于经济社会基本关系的中心位置，是政府与企业、中央与地方、公权体系与公民三大关系的结合点，“牵一发而动全身”，因此，“60条”发布之后，政治局首先审批通过的配套改革方案是财税配套改革方案，财政作为国家治理的基础和重要支柱应发挥服务全局的作用，必须在改革中建立现代财政制度，以合理的财力分配和自身的改革支撑起可持续发展和全面改革的攻坚克难。

（四）建设现代政治文明，践行现代发展理念

党的十八届四中全会，提出“全面依法治国”指导方针和推进法治化制度建设的部署，党的十八届五中全会则形成以“创新”“协调”“绿色”“开放”与“共享”为主题词的系统化发展理念。这两次全会与党的十八届三中全会的改革精神贯通，构成以创新驱动全面改革联结“全面法治化”现代政治文明、践行现代发展理念的“供给侧”制度变革总纲的进一步延伸。这几个关键词链接之下的进一步浓缩，就是现在各方还在不断讨论的“五位一体”总体布局之后的“四个全面战略布局”：第一个全面是2020年要建成全面小康社会，这是已经做出的庄严承诺，现在进入关键的决胜阶段。全面建成小康社会必须伴随着第二个更重要的要求即全面改革取得决定性成果，中央对此已有明确的时间表。这一全面改革的决定性成果才能使全面小康的意义能够真正体现出来，因为全面小康实际上只是现代化第三步走的一个中间节点，要提供一个新的踏板，在全面小康后紧接着要形成发展的后劲，使我们去跨越中等收入陷阱再连通“中国梦”，这一发展后劲一定要靠第二个全面，即“全面深化改革”、“解放生产力”来形成，否则全面小康即使实现了其意义也要大打折扣。这两个全面紧跟着又是必然要配套的从经济改革扩展到整个全方位改革，包括要攻坚克难的政治文明建设——全面依法治国、全面从严治党，当然这方面任务的艰巨性也是非常明显的。所谓苍蝇、老虎一起打，从本质上说其实不应认为只是追究一些问题官员的责任，本质上是要“以治标换治本”，达于“制度化反腐”的境界，这才是一个真正现代社会的境界。治本的制度建设，最终要能够保护体制内的人员，能体现对于体制内必然要结合的一部分社会精英的人文关怀。因此，要通过艰苦的努力，才能达到四个全面，以及在这四个全面框架之下所追求的现代化境界。就是在这样的历史背景之下，合乎逻辑地必须进而推进到作为战略方针的供给侧结构性改革，这是一个很重要的理解供给侧改革的决策思路线索。

二、供给侧结构性改革推进的现实依据

理解供给侧改革的另外一个重要背景线索，是现实生活中的客观经济运行态势以及近年来经济社会运行发生的明显的阶段转换。可把近年我国的龙头指标GDP、社会生活必须关注的重要指标物价（以CPI做代表），还有政府发挥作用必须处理好的财政收支等基本数据归拢在一起，作一综合分析。

（一）经济下行压力加大，“三期叠加”新阶段到来

首先来看直观的经济运行基本情况：2010年当年GDP增长速度达10.4%，是在成功抵御世界金融危机之后再次站在两位数的高速水平上。这一10.4%的高速，和前面三十年算总账年均9.8%高速增长阶段是一致的，特别是小平南巡以后这20年算总账是10%以上的高速，完全是一个水平。但现在看得很清楚，2010年10.4%的高速状态，实际上就是整个中国经济高速发展阶段最后一年的“回光返照”。以后的增速向下调整，符合其他经济体进入中等收入阶段后，经济增速要向下调整的一般规律。此前的2010年，中国已稳稳地坐在了世界银行可比口径表述的人均国民收入3000美元的中等收入经济体的水平之上，2011年决策层清楚地意识到国家的黄金发展期特征还有，但是矛盾凸显期已来到，经济社会中种种的矛盾凸显，使我们不得不考虑要加快发展方式转变，把“又快又好”转变为“又好又快”，要有意识地调低一些速度，追求转变方式的实际效果。2011年中央经济工作会议考虑再往后发展的指导方针时，明确提出的概念就是“稳中求进”，被称为“稳”字当头，一直延续到现在。在“稳”字当头的情况下，2012年一开年主动 “破8”，不再提年均8%的增长目标，而只提7.5%，而当年的现实生活马上给了我们一个“下马威”，一季度的GDP一下又下滑0.8个点，地方政府层面、企业层面感觉到前所未有的困难，而这只是整个困难阶段的开始。

2012年经过一系列稳增长措施，“稳中求进”四个字浓缩为三个字的 “稳增长”，6月间动用最主力型的货币政策工具即降低利率，相隔28天两次出手，这样的稳增长，使2012年出现了一个“前低后高”，全年站在了7.5%的上方，当年所报是7.8%，以后调整为7.7%。2013年下半年是前低后高——当时已经开过十八大，按照原来一般的预期，2012年稳增长的后果是后高，四季度已经有了7.9%的增长速度，那么2013年开局应该至少在8%或者8%高一点儿的位置上继续上扬，出乎意料的是开局又有一个前低。经过努力之后，2013年后期又有“后高”的表现，合在一起站在7.5%上方7.7%的水平上，也就是在这一年，地方政府企业感受到的困难更明显形成了社会上的不良预期和焦虑，而李克强总理针对性地提出的指导方针，是只要经济运行在可接受的区间之内不会贸然启动大规模经济刺激计划，这一“区间”的概念明确下来，就是在2013年。根据这一部署，外界和市场层面就形成一个预期或前瞻判断，即不要指望决策层轻易再来一轮四万亿式的（或当年应对亚洲金融危机时用长期国债资金大规模投资式的）扩张。对运行区间中的波动主要注意上下限——上限是继续关注物价，下限主要关注的是GDP，特别是GDP所表现的经济景气所能给出的就业水平。克强总理所说的区间概念，一个基本含义就是尽可能让市场充分起作用。必须认识到“三期叠加”这样一个阶段的到来：经济增长速度的换档期——速度往下调；经济结构调整的阵痛期——地方、企业要在尽可能忍受困难的同时寻求进入结构化的升级版，渡过阵痛；还有前期刺激政策效应的消化期——不要轻易指望再来一轮强刺激扩张。当然，这里也暗示，如果真正感受到击穿可接受底线的威胁出现时，决策层一定不会不动用一些特定的工具与方式，把运行托在底线之上，而这个底线最主要的判断，就是和百姓生活息息相关的就业。

正是在就业这一点上，观察下来，这些年经济一路下行的过程中，相关指标一直完成得相当不错，这些年，每年我国与过去一样提出城镇新增就业岗位是1000万，但实际都完成在1300万以上。中国新增GDP按每个百分点在就业方面的贡献计算，已经翻倍。当年10.4%之前还有曾经高达14%以上高位的2007年的表现，如果按那段时间的表现来看，一个新增百分点所能支撑的大概就是一千万的1/10，即100万个新增就业。现在是六点几的增速，还能支撑1300万以上，每一个GDP新增百分点所给出的就业贡献接近200万，这当然表现出经济结构确实得到一定的优化——大量的小微企业雨后春笋一样涌现出来，服务业得到较充分的发展。全国市场主体的总数现在差不多是七千万个，服务业、小微企业总体来说是轻资产型，可以更多地提供就业机会，另外从这一点数据指标上可以得到印证，与国家一再强调的简政放权，商事制度改革，以结构性减税减轻企业负担，大众创业、万众创新等等，显然都是有内在联系的，这是一个在“区间”概念之下看到的决策层所说底气与定力，主要是依托于就业的观察。

但也应当看到，这几年GDP增速已经一降再降，2016年上半年已经落到了7%以下的6.7%（2016年速度区间是6.5% -7%），实际上已经非常接近倒算账“十三五”期间必须托在6.52%年均增长速度之上才能兑现2010-2020年人均GDP再翻一番的“全面小康”这一指标的底线。

（二）宏观经济运行在进入“新常态”

2013年决策层有了“区间”概念这一认识的明确表述之后，学术界也已经明确形成共识，中国经济的潜在增长率下台阶已成定局。所谓潜在增长率，也就是经济运行在既无通胀又无通缩的这一状态下它应表现出来的增长水平。我国的PPI（制成品出厂价格指数）连续呈现50多个月的负增长，但是CPI还一直呈现正增长，这段时间表现得还比较可接受。权威人士的说法，是现在既不认定有通缩，也不认定有通胀，还要继续观察。在这种情况下，现在认为实际生活中经济还是在可接受的区间运行，所以现在所做的是微刺激、稳增长，还要配合各种各样的要求——稳增长后面要有调结构、促改革、惠民生、护生态、防风险，其实还要加后劲。“三期叠加”后面最关键的，是必须配上十八大以后部署的改革实质性推进的推进期，即通过这一“三期加一期”，度过阶段转换，从而达到一个新的中高速增长平台。这样一个阶段转换目标追求，体现在2014年，习总书记接过学者们用的术语，明确表述为“新常态”：新常态的“新”，直观地理解就是经济增长速度“下台阶”的转换；“常”必须是经济在下行以后不能一降再降，即要完成探底企稳，然后对接一个增长质量升级版的中高速增长平台，这一平台按照当前量化的概念，应该就是在6.5%以上但并不会太高的这样一个中高速状态。进入这个平台，就“常”了。依照2014年接近年底的时候APEC会议上习总书记讲话里关于新常态的阐述，可以推出三个关键的概念：第一个是“中高速”，新常态直观的表现就是增长速度由高速下到中高速台阶；第二个更深刻的内容就是“结构优化”，阶段转变之后还要企稳，然后进入的常态，必须是一个以结构优化支撑起来的升级版的增长平台。现在“新”已明朗，“常”未实现，必须追求这个“常”，相对稳定地形成一个增长平台的状态，这个中高速增长平台，理想预期总要争取运行8-10年。林毅夫教授说到中国还有20年8%增长的可能性，很多人都认为他说得太乐观了——但他也是有他的一套论证的。笔者认为，没有必要太在意经济增速到底是8还是7，在“十三五”剩下的时间段里6.5%以上就可以达到全面小康，6.5%或者6.5%以上，或者6.5%-7%这个状态，即可认为就是中高速，这一状态的关键，是要匹配上质量“升级版”的结构优化，这样加快发展方式转变才可以变成实际的过程。所以，到了2014年新常态明确形成官方概念之后，进一步的要求就是不仅要认识、适应它，还要引领它。引领新常态，打造升级版，所涉及第三个关键概念，就是“创新驱动”，唯改革创新者胜，到现在这一改革深水区，好吃的肉吃完了，剩下的都是骨头，步履维艰，一动就是各种各样的困难阻碍，千难万难中怎么冲破利益固化的藩篱，将是历史考验性的挑战。学术上所说的只有人受益、无人受损的所谓帕累托改进，当下来看已基本没有空间，改革创新必定会触动既得利益的方方面面，但是别无选择，这就是行至改革深水区中要使创新驱动对接到作为“第一动力”的创新发展，再引领整个现代发展理念。这是另外一个重要的背景线索。

与此相关的物价、财政收入等的制约，都体现出在可接受区间概念上的弹性在降低，如果没有进一步深化改革撑起这个可接受区间，而是让它越收越窄的话，再往前行就会阻力重重，瓶颈可能会越收越紧。种种相关的矛盾问题，党的十八届五中全会表述为“矛盾累积、隐患叠加”，这就要求我们必须化解这种潜在的威胁，化解这些矛盾和风险。所以，在五中全会之前，中央已经在屡屡给出口风强调对供给侧与结构问题的注重，到了五中全会之后，中央财经领导小组第十一次会议上，就由习总书记首次较系统化地提出了供给侧结构性改革。

（三）供给侧结构性改革的基本内容与逻辑要点

从研究者的角度来看，习总书记在第十一次财经工作小组会议上的这段话，已比较完整清晰地勾画出了中央这样一个谋定后动的供给侧改革战略方针的基本内容与逻辑要点。这些内容与要点是环环相扣的。决策层以这样带有学术色彩的用语做出这一权威性表述，其意义和必要性何在？笔者的理解，中央的这个表述，是体现了对接总书记几次强调需要发展的中国特色社会主义政治经济学，以这学理支撑来促进和实现决策的科学化、政策设计的优化。所以，直接把改革的内容以供给侧概念、按照学术上严谨的逻辑关系表述出来。因为改革就是解决供给侧的有效制度供给问题，而“供给侧”后紧跟着表述“结构性”也是完全合乎逻辑的，只要讲供给侧，结构问题就必然跟出来。应当看到，需求侧是总量问题，供给侧是结构问题，而供给侧涉及的结构问题首先是制度结构、利益格局问题，隐含的就是面对利益格局调整、要下决心攻坚克难涉险滩、啃硬骨头，“冲破利益固化的藩篱”。这些深意，其实都可根据这一概念合乎逻辑地展开加以认识。因此，这一“供给侧结构性改革”表述，是“供给侧”+“结构性”+“改革”三个概念合在一起落在改革上。

具体来看这五句话，第一句是“在适度扩大总需求的同时”，这意味着并非否定需求的意义和作用，而是在需求侧要继续做好需求管理，适度扩大总需求。但后面话锋一转，第二、三句话强调的是着力点、是抓矛盾的主要方面，即现在必须要在供给侧发力，着力加强的首先是供给侧结构性改革，落脚点在改革上是表明这是在邓小平“改革开放”大政方针贯彻轨道上的承前启后，继往开来。当年邓小平确定的改革所内含的市场化取向，一直推进到南巡后确定市场经济目标模式，又一直推进到十八届三中全会所说的市场起决定性作用，这个市场化取向改革、邓小平所称的生产关系的自我革命，就是要解决有效制度供给问题，就是如何使供给侧在制度方面能够真正支撑我们继续大踏步跟上时代发展这样一个关键问题。解决有效制度供给这一关键问题，现在的新意就是直接表述为“供给侧结构性改革”概念。

再往下第三句话，是进一步要落在整个供给体系质量和效率的提高。供给体系包括供给侧各种要素形成的更为复杂的生产力结构、区域结构、收入分配结构和种种现实生活中必然要遇到的结构问题，整体是一个系统工程式的问题。通过这一句表述，就可以理解我们所讲的供给侧改革和美国里根经济学、美国供给学派的差异性。我们不否定供给学派确实具有其新意和贡献，但是过去学术界对它的评价就是“不成体系”、是在新自由主义趋向下的一个流派，而我们对新自由主义总体上并不认同。我们显然要借鉴人类文明的一切积极成果，比如可借鉴供给学派的减税主张，但借鉴经济学已有成果的同时，我们还要清醒认识到中国自己要处理的问题宏大得多，现在供给侧结构性改革是整个中国推进现代化的全局放在一起，而且对这个全局的把握要延伸到整个现代化过程的长远视野上，这确实是一个宏大的系统工程。所以，在这个意义上讲，我们的供给侧改革，决不是可以简单地和里根经济学、美国供给学派相提并论的。

基于前面三句话，第四句、第五句就进一步推进到作为战略方针把握供给侧改革要达到怎样的结果。首先是增强经济的可持续性，这个经济发展的可持续性也并非全新的东西，是在胡锦涛同志任总书记期间就已经明确形成的科学发展观的认识，要把邓小平非常简洁和正确表述的“发展是硬道理”，升华为全面、协调、可持续的科学发展是硬道理的科学发展观层面上。这个可持续性的解决是“问题导向”，中国的矛盾凸显中已是感受到有种种不可持续的危机，资源、环境、社会关系方方面面的矛盾累积，这样一些威胁我们可持续性发展的不良因素，必须化解，要求牢牢把握科学发展观的内涵，现在的新意，就是把可持续发展问题对接到增长动力体系转型升级的问题上来作了直接表述，第四句话表明这个持续增长中是要解决动力体系的转型升级问题。对这一动力体系如何认识，还要联系到供给侧学理分析，在阶段转换之后，必须在供给侧各要素的结合上推陈出新，达到新的境界——关于这一动力体系的打造、转型升级是创新中要抓住的一个关键点。落到最后一句是推动整个社会生产力水平实现整体跃升，它表明我们供给侧改革的努力，是在原本已经推进的“三步走”所隐含的追赶—赶超现代化战略这一思维逻辑上，继续追求超常规发展，也对应着多年来各地方政府设计自己的发展战略时，几乎不约而同所使用的“跨越式发展”、“弯道超车式的发展”这样的战略思维。总体来说，中国是在工业革命以后落伍的，常规发展不解决这一问题，为了改变落后局面，必须要实现超常规的发展，才能从追赶到实现赶超，实现后来居上的伟大民族复兴。当然必须承认这种赶超战略思维是有可能出偏差的，我们曾有“大跃进”等吃了很大的苦头，但是并不能否定这种赶超的客观可能性以及在我们战略思维上的必要性。我们现在在“理性的供给管理”的逻辑之下，要继续追求这种生产力水平跃升式的超常规发展，学术用语就是一个一个台阶“阶跃”式的发展，通过超常规发展，后来居上。总体的供给侧结构性改革，习总书记的五句表述，已经形成相当清晰的一套环环相扣的合乎学理严谨性逻辑的认识。这一战略方针，显然体现了最高决策层在经济工作中宏观指导方面的新思维，要深刻领会其事关全局、事关长远的意蕴。

三、供给管理：从理论到实践的观察

笔者及所在的研究团队，较早锁定供给侧的研究方向，在2008年世界金融危机发生之后，即意识到必须对经济学的主流成果做系统化的反思，在反思的基础上寻求从基础学理层面密切联系实际而形成新的认识，形成“新供给经济学”这样的认识框架。政策层面，我们近年来也结合供给侧研究形成了系统化的基本思路。在中央明确肯定供给侧结构性改革这一概念之后，我们愿进一步深化研讨，继续为科学决策和政策优化做出应有的一些努力。按照这样一个取向，如何从学理层面认识供给侧结构性改革所内含的丰富内容，如何从中外实践层面观察供给管理的运用，试简单梳理如下。

（一）基于学理的分析

从概念来说，很多人反映感觉“陌生的”供给，其实并不是在经济学语言里的陌生概念，经济学在讨论需求的时候，一定要说到供给，它是经济生活中一对相反相成的概念。经济生活可观察的原始起点，是社会由人组成、人类社会存在就必然有人的需求、就一定要得到供给，也就是要通过生产经营活动来给出供给对需求的响应。供给对于需求的回应和供需的互动，构成经济生活里的循环，如果它比较合乎意愿，我们对此的评价就是经济生活比较健康，实现了经济的繁荣发展。如果它存在比较明显的问题，我们一般的评价就是负面的，即经济生活紊乱、失调甚至有发生危机的情形。这样的经济生活是不是需要政府来加以调控干预？这在前面的经济学发展中已经形成了基本共识，就是“大萧条”使“凯恩斯革命”与“罗斯福新政”应运而生之后，一般认识框架已达到共识，即政府调控是不可缺少的，而政府调控的职能过去也已经认识到是实现总需求和总供给的动态平衡。总供需平衡里面政府发挥调控作用的技术路线，过去也有需求管理和供给管理的对应概念，但是必须承认，经验比较丰富、套路上比较成熟和大家比较熟悉的是需求管理，它的特点就是总量型的、指标单一可通约的，是以抽紧和放松银根来实施反周期操作这样一个基本方式、即人们所称的调控方式来运作。

这些年大家都知道有扩大内需之说，指着眼于刺激国内需求的总量扩张，应对的是经济周期里的低迷阶段。掌握这种扩张或者收缩对政府调控而言，是每一个年度要首先判断经济运行是处在什么样的特定阶段，如果是经济低迷阶段，政府必须通过实施增加流动性的扩张政策，抬升景气水平来给经济升温，而如果是相反处于经济高涨阶段，有过热的风险压力，则需要抽紧银根，控制流动性，给经济适当降温。这种反周期操作中观察的最基本的指标，就是总量上的所谓广义货币供给M2，其基本逻辑很容易为人所理解，这一反周期调控模式就易于接受，对于所说到的政府履行职能，也是一种较容易被掌握的方式。上世纪经济“大萧条”之后理论上的凯恩斯革命和实践中的罗斯福新政，以理论与实践相结合的成功使这一方式具备了其成熟性，成为市场经济体普遍遵循的一个调控方式。中国在上世纪90年代邓小平南巡以后明确走市场经济之路，当然也要借鉴学习这种反周期、总量型的需求管理调控。我们应对亚洲金融危机、世界金融危机，都在反周期方面做了非常明显的努力并取得成效。但是世界金融危机之后，必须要做的一个反思，就是过去认为比较成熟的需求管理，其局限性已经显现出来，否则如何解释这种被广泛认可的反周期框架下的经济学主流成果仍然无法引出对于格林斯潘所称“百年一遇”的类似于大萧条式的危机做出稍微像样一些的预测？原来自以为认识成熟了，实际不成熟。在经济危机发生后，真正在走出危机方面起决定性作用的，其实已不是首推需求管理，恰恰是另外一侧的供给管理。

因此在研究中间，就要特别强调反思与创新的必要性，我们不是为创新而创新，是现实生活告诉我们必须做出创新式的从学理到实践通盘的反思和深化认识。我们的分析认识引出的结果，就是直截了当指出主流经济学里长期忽视供给管理这个局限性并应加以突破，即对供给管理必须更全面和深入地加以讨论。所以，理论上关于供给侧的分析虽然过去还相当薄弱，但实践中确实不可回避。

（二）基于实践的观察

2008年金融危机发生之后，首先看世界头号强国美国在实践中应对危机的关键举措，恰恰是区别对待、突出重点、跳出主流经济学教科书范围的供给管理。开始美国人在供给侧方面是吃了教训的：有着157年历史的世界著名投行雷曼兄弟公司资金链断裂，管理当局犹豫之后没有出手，雷曼兄弟公司垮台，紧跟着金融海啸迅速升级为席卷全球的金融危机。再往后美国管理当局就相对果断地先后出手给花旗、“两房”注资，一直把这种动用公共资源的注资推到了实体经济层面的通用汽车公司。这不是需求管理概念，是点调控、区别对待、具体掌握重点的供给管理。及至为通用注资，形成了美国反危机过程里的一个拐点，原来市场上弥漫的恐慌心理得到了比较快的收敛，整个过程就在这以后进入了复苏阶段。在复苏阶段中间美国作为头号强国是有着全球影响力的，伴随着它几轮需求管理的量化宽松，更重要的是它在多次注资后又采取的一系列可圈可点、发挥重大作用的供给管理措施，其实就是被我们过去称为产业政策、技术经济政策的区别对待的举措，主流经济学教科书几乎不讨论，更不会提到像美国给通用汽车公司注资这样的特定调节，但实际生活中证明，它们在应对周期中不仅是不可缺少的，而且在某种意义上来说还决定全局未来走势。比如，美国在给通用注资之后的供给管理举措，包括“油页岩革命”，这不仅是应对危机提升景气，它还会深刻长远地影响全球基础能源的战略格局；此外，在信息革命时代，以社会大生产为背景又可以定制化提供产品的3D打印机，以供给创新引领潮流使各方高度关注；还有在克林顿总统时期就明确强调作为第一重点的“信息高速公路”，经历了一轮又一轮的升级发展，现在美国于信息技术方面仍然是确切无疑地引领全球潮流。再有，美国人还特别强调了制造业重回美国，但显然不可以理解为传统制造业的简单回归，它是“否定之否定”，回归的同时是升级版的智能化制造业，它也必定要影响整个全球发展态势。在人力资本方面，美国正实施积极引揽全球高端人才来为美国服务的一套办法。本来美国对人才的吸引力就首屈一指，现在还要特别在这方面给予政策安排来加码。另外，就是对一些经济增长点上选择性的政策倾斜支持，比如特斯拉的电动汽车。特斯拉著名的带头人马斯克不仅是致力于发展电动汽车，他的创新还涉及到管道式的高铁，目前已经在美国做了第一轮实验，管道几乎抽成真空发射式的高铁，将使美国的东西海岸连通只需一两个小时，如果他真正成功了，15年、20年以后，世界上最主要的高铁线路上中国的高铁供给能力就要大大落后了。他的另外一个创举更是出人意料，在民用航天方面实现了火箭发动机本体陆地回收，其后更是突破性地成功实现了难度最大的海上回收。他在电动汽车方面现在已很有声势，并已在中国布局。实际上，特斯拉电动汽车在它发展的瓶颈期，曾迎来华裔能源部长朱棣文对它生产线的视察，紧接着是美国能源部给了一笔规模比较可观的优惠低息贷款，帮助他冲破这个瓶颈期。诸如此类，美国人过去按照他们的“华盛顿共识”的框架，一般不讲，但如得到信息后要问他们，一般也会如实介绍。这些事情值得特别注意。作为头号强国美国的经济实践，已明显走在了经济学理论的前面。

从中国人自己的实践来看，更是如此。我们虽然在借鉴学习需求管理，但我们从来就无法回避供给管理的问题。当年朱镕基同志主持经济工作以后又正式出任总理，在1998年记者招待会就职演说时，明确地说一个确保，即当年必须保8%，这是综合考虑的一个目标。当一季度数据出来以后，一看不对头，他以很大的魄力下决心启动了过去从来没有过的年度内大力度的预算调整方案，发行长期建设国债，扩增政府投资规模给经济升温。这首先是总量型需求管理的强刺激。但紧接着他不得不处理这笔长期建设国债资金怎么用的问题，首先讲到一分钱也不允许用于加工工业，然后阐明要用于六大重点，包括大江大河的治理、病险水库的修复，以及铁路、公路、机场等基础设施的升级换代，再有当时特别注意到的农村区域发展（以后叫”新农村建设”），里面必须解决的中国农村的电网改造，还有他特别关心的粮食流通体制改革，当时他认为必须配套的硬件设施——粮库建设；再有，房地产市场方面意识到这是国民经济的支柱，但是决不是简单的仅仅一个市场轨问题，还必须匹配上保障轨——当时的概念叫经济适用住房建设，这些都是长期建设资金里使用的重点。到了第二年又进一步阐明：大型企业的技术改造可以用长期建设国债资金结合财政贴息等方式高效率使用资金。这些重点的部署，是区别对待的供给管理，是中国不可回避的实际的宏观调控实践操作，而且是非常重要的事项。到了温家宝总理任上看到世界金融危机发生之后，必须启动强刺激，“信心比黄金更重要”，以四万亿元政府投资为代表的一揽子经济刺激计划出台，后面跟着的是他主持召开一连串的国务院常务会议，每个会议专门讨论一个领域、一个行业在结构方面如何掌握区别对待政策倾斜的问题，这又是中国绕不过去的供给管理。近年来经济一路下行过程中，总量型的货币政策要求要“结构化”地运用，实行“定向宽松、定向降准”，这也是逼出来的区别对待、突出重点。这种区别对待教科书上基本没有，中国人在尝试，学术上的评价“见仁见智”，但至少说明我们实际生活中不可能绕过这样的一些结构问题。美国的实践、中国的实践、其他经济体的实践，都表明供给管理的实践早已走到了理论的前面。我们一方面遗憾地看到截至目前，美国主流经济学的研究群体，以及它代表性的经济学文献，还没有对这种供给管理给出系统化的总结梳理，但我们也没有必要再继续等待，而是可以主动在创新中正视这个问题，从基础理论层面到政策设计、科学决策层面打通认识。所以，这就引出我们进一步的看法：必须把供给管理整个体系提升到与经济学理论相对成熟的需求管理更为对称的位置上，更充分地认识供给侧。作出学理层面的研究努力，是十分必要的工作任务。

[1]贾康、苏京春.新供给经济学[M].山西经济出版社，2015.

[2]贾康主编.新供给：经济学理论的中国创新[M].中国经济出版社，2013.

[3]贾康、苏京春.供给侧改革：新供给简明读本[M].中信出版集团，2016.

[4]贾康.供给侧改革十讲[M].中国出版集团东方出版中心，2016.

（本栏目责任编辑：阮静）