十八大以来我国央地事权与支出责任划分：回顾、评价与展望

●刘 晔

十八大以来我国央地事权与支出责任划分：回顾、评价与展望

●刘 晔

十八大以来，特别是十八届三中全会以来，在构建现代财政制度进程中，中央与地方事权和支出责任改革被摆上重要地位，并经历了从“前期酝酿”到“正式提出”再到“规划部署”的阶段性变化。本文对此进行回顾、评价与展望。

事权 支出责任 中央与地方

我国作为单一制政体下的市场经济大国，中央和地方财政关系始终是事关国家治理的全局性和战略性问题。而在其中，中央和地方事权与支出责任的划分又处于基础性环节的地位。所谓 “事权”，是指“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”；所谓“支出责任”，是指“政府履行财政事权的支出义务和保障”。财政作为国家治理的基础和重要支柱，其对国家治理体系和治理能力的作用是通过各级政府的事权来体现的，事权则是通过各级政府的支出责任来履行的，而各级政府的财权和财力从根本上看是为政府履行事权和承担支出责任服务的。因此，科学合理地划分中央和地方政府间事权并构建“事权和支出责任相适应的制度”是全面深化财政体制改革、实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性环节。十八大以来，特别是十八届三中全会以来，在构建现代财政制度的一系列财税体制改革实践中，中央和地方事权和支出责任改革被摆上重要地位，本文拟对此进行回顾、评价与展望。

一、回顾

十八大以来，在全面深化改革的总体战略布局下，我国央地事权与支出责任改革经历了前期酝酿——正式提出——规划部署的阶段性变化，这是一个由粗到细、由模糊到清晰的逐步深入的过程。

（一）前期酝酿阶段

2012年11月，党的十八大报告在“全面深化经济体制改革”一款中提出“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。仅从这份报告看，此时尚未正式提出“中央和地方政府间事权和支出责任划分”，更没有构建“事权和支出责任相适应的制度”的提法。更重要的是，此时还只是把中央的地方财政关系置于经济体制改革的目录中，尚未提升到政治、经济和社会体制全面改革的国家治理层面的高度来认识。但在同月20日，时任财政部部长谢旭人在对十八大报告中 “健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制”进行解读中首次提出 “合理界定中央与地方的事权和支出责任”，并认为“事权和支出责任清晰是财力与事权相匹配的重要前提”。可见，“事权和支出责任划分”问题此时虽还未进入中央文件但已经出现在当时财政部领导的构想中。因此可以认为，这一阶段央地间事权和支出责任划分正处于正式提出前的前期酝酿阶段。

（二）正式提出阶段

2013年11月，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中不仅提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断，而且将“建立事权与支出责任相适应的制度”作为“构建现代财政制度”三大任务之一。

为具体落实和细化党的十八届三中全会提出的“构建现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，2014年6月，中共中央政治局审议通过了 《深化财税体制改革总体方案》。作为财税改革纲领性指导性的总体框架，该方案明确提出三方面的改革重点任务，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。而在“调整中央和地方关系”中，重点是“合理划分各级政府间事权与支出责任，建立事权和支出责任相适应的制度”。方案还对适度加强中央事权和直接支出比重，减少委托事务，中央通过转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担等方面提出了具体部署。可以认为，“中央和地方事权与支出责任”问题至此已正式提出。

（三）规划部署阶段

在《深化财税体制改革总体方案》发布之后，财政部及各地财政厅（局）围绕中央和地方事权和支出责任划分问题进行了大量调研，这些调研既有全面性的，也涉及单项事权与支出责任的。 2015年11月，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，对“十三五”时期我国深化财税体制改革作了总体规划，其中要求“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任”；“调动各方面积极性，进一步理顺中央和地方收入划分”。

为具体推进和实施中央和地方事权与支出责任的划分，建立事权与支出责任相适应的制度，2016年8月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，不仅对央地财政事权和支出责任如何划分提出了原则性的指导意见，如明确了“谁的财政事权谁承担支出责任”、 “适度加强中央的财政事权”、 “减少并规范中央与地方共同的财政事权”等重要原则；而且还对中央事权（如国防、外交、国家安全等）、地方事权（如社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等）、中央地方共同事权（教育、科研、社保等）作了明确划分。在此基础上，文件还为央地事权与支出责任改革的分步实施勾画了具体的时间表和路线图：2016年先从国防、国家安全等领域着手，2017—2018年深入到教育、医疗、环保、交通等领域，2019—2020年基本完成主要领域改革，形成央地事权和支出责任划分的清晰框架。

目前，央地事权和支出改革实践正沿着上述原则和路线图循序渐进地展开，并初步总结出了一些改革经验。

二、评价

（一）央地事权与支出责任改革把握住了我国财税体制改革的关键点

从国家治理层面来看，对我国这样一个单一制政体下发展中的市场经济大国而言，如何在制度上规范和协调中央与地方权力分配是事关全局的战略性重点和难点问题。在十八大之前，我国虽然认识到中央和地方财政关系对于全局性改革的重要意义，也初步笼统地提出“财权与事权相匹配”、“财力与事权相匹配”等原则，但并未充分认识到事权划分先于财权划分、支出责任确定先于财力安排的重要性，也未充分认识到“事权和支出责任相适应”是“实现财力和事权相匹配”的前提和基础。1994年分税制改革时，央地双方在财权即税种划分上非常明确，而在事权方面只有一个笼统和初步的划分，存在众多模糊事权和不规范不明确之处。由于事权含糊不清，相应的支出责任则很容易压给下级政府。分税制运行二十几年来，财权和财力向上集中，事权和支出责任则层层下压，地方政府特别是县乡基层政府承担了与其财力不对称的支出责任。这些问题从根本上看在于各级政府事权没有从源头上得到明确规范的界定，以及事权与支出责任不相适应。

党的十八大特别是十八届三中全会以来，中央深刻认识到事权划分在央地财政关系中的基础性地位，也充分认识到事权与支出责任相一致的重要性，通过以合理划分中央和地方事权和支出责任为基础，切实把握住了我国财税改革的关键点，从而标志着我国在国家治理体系和治理能力现代化上迈出了重要步伐。

（二）央地事权与支出责任改革实践还相对滞后

2013年11月党的十八届三中全会明确了现代财政制度构建的三大改革重点：预算管理制度、税收制度、事权和支出责任相适应的制度。从税制改革来看，党的十八届三中全会 《决定》中“完善税制”涉及增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税、环境税，目前增值税、资源税改革已完成，环境税草案已提交人大审批、房产税改革也已在走立法程序。再从预算制度改革来看，随着2015年新《预算法》的实施，现代预算制度构建已经进入实施操作阶段。目前现代预算制度改革已经深入到县一级，党的十八届三中全会《决定》中所提到的“权责发生制的政府综合财务报告”各地也都已经在试编制中。因此与预算制度和税收制度改革相比，目前央地事权与支出责任改革实践还相对滞后，这几年还一直处于调研和探索阶段，随着2016年8月国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的发布，才有较明确的时间表和路线图。

央地事权与支出责任改革实践之所以相对滞后，一是由于涉及政府内部的改革和权力的重新配置，因此改革具有相对的复杂性与困难性；二是由于我国市场、社会与政府职能边界还不明确，而政府职能本身还处在动态变化之中，这必然使得政府间事权明确界定更为困难；三是事权划分本身的复杂性。事权划分不仅与一国历史传统、改革路径、国家政体等诸多因素密切相关，而且许多事权难以清晰界定其受益范围及权利归属，需要在实践中作长期的探索。

（三）央地事权和支出责任划分仍需通过立法来予以规范

回顾十八大以来的改革实践可以发现，央地事权与支出责任改革从酝酿——提出——部署，每一步都是通过中央决议、国务院令和财政部文件的形式来予以推动的。从我国作为单一制大国的基本国情出发，确实应以中央为主导做好顶层设计并分步实施，在改革初期更有必要通过中央政府的权威来予以统筹规划和推进改革。但从历史经验来看，红头文件固然一时管用，但在长期中只有通过立法形式将政府间事权划分纳入法治化轨道，才使其具有相应的规范性和稳定性。

事实上，正是由于我国政府间事权法定程度不足。实践中正如楼继伟（2014）所指出的，政府间事权和支出责任的划分、处理和变动多以红头文件形式来执行，也容易导致事权频繁上收下放。一些领域事权安排存在一定的偶然性和随意性，增加了各级政府间博弈机会与谈判成本，制度的可预期性、稳定性不足。因此，从党的十八届三中全会《决定》中“完善立法、明确事权”的原则和十八届四中全会决议中“推进各级政府事权规范化、法律化”的精神出发，当我国“央地事权和支出责任”改革取得根本性进展后，应及时总结实践经验和改革成果，将其以明确化系统化的法律形式规范起来。

三、展望

（一）央地共同事权将是进一步改革的难点和重点

不论从公共物品受益范围理论出发，还是从各国实践出发，国防、外交、国家安全等基本公共服务都归为中央事权；社会治安、市政交通、社区事务等受益范围地域性强的基本公共服务都属于地方事权，这些在国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）中也已明确规定，今后的改革总体上只是严格按照“支出责任和事权相一致”的原则，落实央地双方各自的支出责任而已。改革真正的难点在于央地共同事权，在《指导意见》中，教育、科研、文化、社会保险、跨省区的重大基础设施项目建设、环保等确定为中央与地方共同事权。这些方面大部分是在区域间具有外部性、信息不对称等特征，确实需要划归央地共同事权并共同承担支出责任。但如果共同事权过多，权责不清，支出责任层层下移的问题就难以彻底解决。

（二）省以下政府间事权划分将具有探索性和差异性

目前，国务院《指导意见》只是从央地关系出发，重点在于理清中央与地方事权的划分、中央与地方支出责任的明确、适度加强中央事权与支出责任，而省以下各级政府间的事权、支出责任和财权财力划分则由各省参照央地改革做法，各自进行改革。显然，鉴于我国幅员辽阔，发展不平衡，在东部沿海和中西部地区间甚至在同一省内各地区间经济水平和社会发展都存在巨大差距，由此决定了不同地区居民对公共服务的不同需求和偏好，也决定了各个地方政府提供各类公共服务的财力差异，因此，各地区在省以下事权划分和支出责任确定上必然有一定的自主性、探索性和差异性。

此外，地方各级政府间事权划分和支出责任的明确还会带有相当的复杂性和艰巨性。因为在此前，县乡基层财政困难就一直是我国财政体制中的一个突出矛盾。据笔者曾经基于福建省的调研表明，从公共预算支出中各项目分政府层级的实际支出情况来看，虽然大部分事权是由各级政府共同承担支出责任，但大部分支出项目的实际负担级次在市县级，其中县这一级承担了约百分五十的支出责任。可以预见，省以下地方政府事权和支出责任的划分也将构成今后改革的一个难点。

（三）改革经验成果将以立法形式明确予以规范

政府间“事权法定”既是国际一般经验，也是我国十八届三中全会和四中全会的既定方针。因此可以预见，随着我国央地事权划分改革的逐步深入，在基本框架得以明确的基础上，必然将通过总结改革经验，将改革成果上升为法律条文。

目前，我国现行法律体系对政府间事权和支出责任的规定还过于笼统，甚至存在一些空白和矛盾之处。从“事权法定”原则出发，今后我国立法改革可能包括这几方面：一是可能从单行法层面入手，适时修订相关法律如 “国防法”、“教育法”、“社会保险法”等单项法律对涉及政府间事权和支出的规定，并补充其他单项事权的法律规定；二是在基本法层面，可能会制定“政府间财政关系法”这一基本法，具体规定事权与支出责任划分的范围、内容及责权利关系等；三是将在宪法层面进一步明确中央与地方事权和支出责任划分，并尽可能体现财力与事权相匹配的基本框架，从而奠定政府间财政关系的法律基础，以形成政府间事权和支出责任划分相对健全的法律体系。

（四）将与其他领域改革协调推进

中央地方间事权和支出责任改革牵涉面广、影响大，从微观上看涉及各项公共服务领域如教育、医疗、社保等，从中观上看也涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方间职能的重新定位，从宏观上看还涉及行政管理体制甚至政治体制改革问题。因此，这项改革显然是一项系统工程，必然也必须要和其他领域改革协同推进才能取得应有的效果。

因此，正如国务院《指导意见》中所指出的，“要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面”。

（作者单位：厦门大学经济学院财政系）

[1]楼继伟.推进各级政府事权规范化法律化[J].中国财政，2014，(24).

[2]国务院.关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见[Z].2016-08-16.

[3]谢旭人.解读十八大报告：完善公共财政体系[N].中国经济网，2012-11-20.

[4]杨志勇.现代财政制度探索：国家治理视角下的中国财税改革[M].广州：广东经济出版社。

[5]杨志勇.中央和地方事权划分思路的转变：历史与比较的视角[J].财政研究，2016，(09).

（本栏目责任编辑：尹情）