人民监督员的监督范围的比较研究与改革探讨

李茂久

湖南科技学院人文与社会科学学院，湖南 永州 425199

人民监督员的监督范围的比较研究与改革探讨

李茂久

湖南科技学院人文与社会科学学院，湖南 永州 425199

作为试行中的人民监督员制度在2010年作为正式的制度予以颁布。目前已经运行了十余年。现行的人民监督员制度还存在种种制度不足与缺陷，这种不足与缺陷首先表现在人民监督员的监督范围方面。从应然的角度探讨完善人民监督员监督范围的合理性和可行性，通过比较研究提出了对于人民监督员的监督范围的构建。

人民监督员；监督范围；比较分析

随着中国经济形态，社会结构以及人文观念的社会转型，司法权被认为承担着吸收社会不满，保障人权和构建和谐社会功能，检察改革是司法改革的重要环节，对于检察权这种承载着公诉权，兼有法律监督权并贯穿于刑事诉讼的始终的权力的监督尤为重要。人民监督员制度在吸收国外大陪审团制度和检查审查会制度的合理内核，基于以权利制约权力的监督理念应运而生。

一、对现行人民监督员制度的特点分析

人民监督员制度是检察机关在现行的宪政体制内推进诉讼民主的有益尝试，力求通过民众参与检察从制度上保证对检察机关自侦，自捕，自讼的案件监督，防止检察权滥用，即人民监督员作为监督主体对被监督对象(人民检察院)的相关活动的合理性，合法性进行评价、了解、调查并作出程序性处分的监督制度。现行人民监督员制度具有以下特征：

(一)监督主体的广泛性和监督对象的特定性

从现行人民监督员制度规定来看监督主体就是人民监督员。2010年10月29日，最高人民检察院正式颁布《关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称规定)，《规定》第4条规定了人民监督员应当具备的条件：涉及的条件从正反两个方面进行了规定。通过正反两个方面的条件限制，确保了人民监督员的法律资格与政治素养。说明在监督主体的设置上存在广泛性。同时根据《规定》监督的犯罪主要是对于人民监督员监督的主要是“三类案件”和“五种情形”。

(二)监督机构的内设性及监督行为的被动性

根据《规定》：在人民检察院设立了专门的办事机构即人民监督员办公室，这体现了监督机构的内设性。同时对于案件的监督，是由人民监督员办公室负责联络通知人民监督员参加案件办理监督，这也就意味着检察院能够自主决定监督程序的启动。这样被动监督使监督者失去了监督固有的主动性与独立性的品质。

(三)监督范围的有限性

根据《规定》第17条，现行人民监督员的范围局限在《规定》的七种情况：涉及立案问题、羁押问题、违法或者不当侦查手段的使用问题、撤销案件、不起诉问题、刑事赔偿问题，检察人员办案违法违纪问题。对于人民监督员监督的主要是“三类案件”和“五种情形”。属于对检察机关负责侦办案件的工作监督。这些问题属于检察机关办案常发性、突出性和重点性问题，涉及到检察工作的不同环节、不同程序和不同部门。这种列举式规定，会导致案件的监督范围相对比较有限，无法覆盖检察工作的整个环节。

(四)监督效力的程序性，柔弱性

首先，对于人民监督员的监督意见不必然的引起检察院决定效力的停止。如《规定》第18条这条规定可以看出人民监督员是仅“可以”提出意见和建议，并不必然的引起复核程序。

二、人民监督员制度监督范围与国外相关制度的比较研究

(一)美国大陪审团制度的监督范围

近代陪审制度的最初形式就是英美法系的大陪审团制度。12世纪，英国最先是形成了陪审制度，后来经过借鉴、移植和演变美国形成了自己的大陪审团制度英美法系形成的陪审团制度是为了揭露犯罪，发展到现代的大陪审团制度还具有保障公民人权与自由的功能。美国大陪审团监督范围或者功能主要有两项：一是履行审查起诉；二是调查取证。美国学者理查德·L布郎认为：“大陪审团工作之一就是调查违法行为以便提起刑事诉讼，这种职能主要是检察性质的；大陪审团另一项工作是保证要有证据支持控告，要表达出有理由认为被告人犯了所控的罪行，这是一种司法职能，在这项职能里，审判员们不偏不倚判决可以纠正检察工作不切实际之处”。同时在实行大陪审团审判的管辖区，对检察官不侦查和不起诉的决定在制度上提供了权力约束。在审判案件中，大陪审团是由法官召集，大陪审团可以独立的有权决定是否侦查刑事案件，可以决定是否签发对被告人指控的谋杀案件，或者针对死因进行独立的验尸，大陪审团通过自己的独立判断和权力的独立行使制约着检察官无根据的宽恕与推脱。所以，大陪审团具有保证司法行为合法性的监督作用，不仅仅保障司法权力的正当化行使也有效保障公民免于被不公正指控。美国的大陪审团制度是建立在美国的宪政基础上的，根植于美国自由与人权的沃土之上，它的监督范围实际上伴随着程序化的强制保障之中，也就是对于美国大陪审团的监督范围是内化在它的诉讼程序之中，而没有法律所明确规定在具体的条文之中，因而它的监督范围(或者说监督职权)是抽象的，只能通过它的程序予以具体体现，因此也在一定程度的反映了它符合程序优先与程序正义。

(二)日本检察审查会制度的监督范围

日本实行国家起诉主义制度，检察官履行公诉的职权，只有代表国家的检察机关才有进行刑事公诉的权力，检察官在侦办案件中具有起诉的自由裁量权。

为了预防检察官在行使公诉权力的时候，违法的追诉或者不恰当的行使权力背离司法职责的本质或者侵害市民的法律情感，或者不合法的滥用职权而包庇放纵犯罪等而作出不起诉处分的决定。日本设立了监督机构即检察审查会制度。日本检察审查会制度的监督范围：一是依法定程序对检察官作出的不起诉处分是否妥当进行审查，作出是否再行提起公诉的议决；二是就改进检察事务向有关的检察厅长提出建议或劝告。此外，为了保证检察审查会有效履行职能，法律还规定了“检察审查会独立行使职权“。日本的检察审查会职权主要指向“不起诉”案件的处理，这是因为日本检察机关或检察官在公诉问题上具有垄断权或排它权。公诉结局有两种：一种是起诉，即提起公诉；另一种是不起诉，即终结案件。对于前一种结果，检察机关要将案件交至审判机关，接受司法审查，其起诉与否，由司法做最终的裁决。因此，公众无须担心其职权是否滥用。而后一种结局，由于不将被告人诉至法院，因而留下了滥用职权的空间和可能，故检察审查会对象仅限制在不起诉案件的处理上。通过美日国家的两种监督制度及监督范围与我国的人民监督员制度进行比较，其差异主要表现在以下几个方面：

1.美国大陪审团制度的监督重点在于“审查起诉的环节“，日本检察审查会制度的监督范围重点限制在公诉范围中”不起诉“环节上。这样无论是警察还是检察机关侦查终结的案件，只要涉及到”刑事犯罪的起诉问题“都会被纳入到制度监督范围。因此，他们是在关键的监督部位布置了关键的监督制度。而我国的人民监督员制度在诉讼监督的环节上因为检察制度设置和宪政基础的不同虽有监督重点，但仍有监督的盲区与疏漏，监督的范围狭窄而显疲软，只是在案件性质上设计了重点在与职务犯罪这一类型的案件，对于非职务案件如公安机关立案侦查的案件被排除在外。

2.国外的相关监督制度把监督的重点放在关键环节，以更好的平衡司法权力结构。而我国在检察权力的框架里，含盖了立案，侦查和起诉等环节，在诉讼环节的监督上好象我国的监督范围要更宽泛。但是美国和日本的控方所代表的侦查行为都实行司法令状主义，即通过法院签发令状对控方的侦查行为进行司法审查。对所有侵犯个人或者社会重要法益的强制措施的行为都要经过严格的司法审查，故没必要也没有可能对其他的侦查行为监督。因此，我国的监督制度是窄于国外的制度的，我国的人民监督员制度还存在监督的盲区与空白地方需要予以完善。

三、对我国现行人民监督员监督范围的构想

完善我国的人民监督员制度的监督范围，首先笔者构建了两种监督范围，一个是“职权法定监督范围”；一个是“检察权司法监督范围”。前者是指对于人民监督员的监督范围应该以人民监督员条例规定为标准，因为对于人民监督员的监督权来说那是法律的直接根据，其职权范围要有法定性。后者是指检察权在所有的司法运作过程都应该可能受到人民监督员的监督，因为在司法实践中这个过程都可能存在“问题”。找出监督盲区旨在“对症下药”。首先，这样的监督范围在制度设计上看，一方面吸收了国外大陪审团和检查审查会的内涵，不会留下监督盲区；另一方面，又注重了监督员对检察机关运用检察职权的公务活动进行参与性监督。所以，人民监督员的监督是参与性监督，旨在让检察机关自身控制检察权，体现了“参与”与“控制”的统一，具有合理性。

(一)立案阶段的监督

根据我国刑事诉讼法第83条第二款规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查”。这样除自诉案件需要人民法院立案外，对公诉案件的立案主体有两个即公安机关和人民检察院，人民检察院对贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁，刑讯逼供，报复陷害，非法搜查的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院受理时，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。第83条第一款规定“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外”。这样公安机关对于普通的刑事案件具有立案侦查权。法律规定了立案权的法定的归属与管辖，但是在立案的程序阶段存在一定的虚无化倾向。在我国的司法实践中，侦查活动还部分存在着“有案不立”、“不破不立”、“立而不破”的现象。这样的问题毫无疑问应当被纳入到人民监督员的监督范围。这样，人民监督员的监督范围在这一阶段包括两个：一个是监督检察机关对职务犯罪应立案而不立案的或者不应当立案而立案的。第二，对于公安机关对普通的刑事案件立案，根据刑事诉讼法规定人民检察院赋予监督权力，即人民检察院对公安机关应当立案而不立案的有监督的职责，人民监督员应对检察机关应当监督立案而不监督的予以监督。

(二)侦查阶段的监督

在侦查阶段经常出现的是非法取证和滥用强制措施的现象。侦查是发生违反法律程序较为集中的诉讼阶段，这些情况主要表现在刑讯逼供、非法搜查和扣押、超期羁押、违法使用强制措施等多方面。因此，人民监督员在侦查阶段对于检察机关的监督包括两方面：一是对检察机关侦查行为的监督；二是对检察机关采取强制措施的监督。目前人民群众对于检察工作最关心的也是最容易侵犯公民人身民主权利的主要集中在这一阶段，试行中人民监督员制度也规定了这一阶段的监督，如对于犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，超期羁押，违法搜查，扣押，冻结的，但是这只是控方采取侦查行为和强制措施的一部分，应该涵盖到所有的行为中包括询问犯罪嫌疑人，勘验检查，及拘传，取保候审，监视居住和拘留等是否合法恰当。对于公安机关的侦查行为中出现的非法取证和滥用强制措施的现象，法律赋予检察机关对此的监督制约权。因此，同样对于检察机关消极行使检察监督权的监督亦应该纳入到人民监督员的监督范围。

(三)审判阶段的监督

由于司法审判权的被动性，检察院在这一阶段要求对于符合起诉条件的要积极行使公诉权发动审判程序。因此，在这阶段中人民监督员主要监督两个方面：一是监督人民检察院积极的行使检察权的情况，对于不符合起诉条件而提起诉讼的；二是消极的行使检察权，包括符合起诉条件的不起诉，以及审判监督中应该行使抗诉权的而不抗诉的。因此这一阶段主要监督重点在于消极行使检察权的行为。

(四)其他方面的监督

从法理上讲，一切执法行为都应当是合法公正的，国家本身就具有保证执法行为的合法性和公正性的责任和义务，但是对于人民检察院来讲其本身就在行使国家权力，对于检察机关自身的违法违纪情况应当是人民监督员监督的重点包括：(1)检察人员在办案过程中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等犯罪违法违纪情况的；(2)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的。

(五)排除性监督的案件

对于“涉及国家秘密或者经特赦免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适应于人民监督员的监督”。

以上的监督范围的构想从“应然的”角度，对试行中的人民监督员的监督范围予以扩大化。这种有层次、多元性、广泛性的监督范围才符合制度的目的。当然这种扩大化的监督范围需要相关制度的完善。如要求人民监督员要有一个明确的组织机构，建立组织机构的职责条例规范监督职责，同时在“平民”与“精英”人员的搭配上要借鉴国外符合一定比例，才能够承受如此广泛的监督范围。

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