农村治理走向半行政化：机理及其影响

□彭正波，莫传昌

（桂林理工大学，广西 桂林 541004）

农村治理走向半行政化：机理及其影响

□彭正波，莫传昌

（桂林理工大学，广西 桂林 541004）

随着城镇化进程的加快，一些经济发达地区的农村正在实践着一种有别于大多数农村的治理模式——走向半行政化，这种治理模式经过多年实践检验，显示出独特的机理和复杂的影响。其内在运行机理是农村治理“国进民退”，即把村民委员会的部分自治权向乡（镇）下派（或聘请的）的事务管理单位转移，这实际上是把村委会这个自治组织纳入到了国家行政体制之内。与此同时，将“项目制”引入农村，结合农村传统能人治村，加大人才队伍的建设与投入，从而改善农村治理。在农村治理转向半行政化之后，乡村恶势力干扰农村治理的乱象有所减少，村级财政赤字得到缓解，部分消除了权威治理短板、能人专政等农村治理原有的弊端，使农村管理出现了科学化和现代化的发展态势。但是，这种带有严重行政色彩的农村治理模式也带来了譬如机构臃肿、形式主义等“行政化”固有的弊端。

农村治理；半行政化；国进民退；项目制

一、引言

中国农村治理经历了多种多样的模式。从传统社会的乡绅自治，到中华人民共和国成立后不久的人民公社，再到八二宪法的村民自治，农村治理模式在社会经济、政治等背景不断变化下也在变化发展。在经济发达地区的农村，相较于过去和落后地区，其社会公共事务异常复杂，如何实现科学有序治理，显得异常紧迫。近年来，一些沿海经济发达地区的农村治理出现了半行政化趋势。行政化可以这样理解：某一主体为了达到某一目的，利用自身具有的行政权力对特定的对象或行为进行强制性的规范化管理，而这种主体多是一国的政府。对于当前农村治理来说，行政化可能只是一种改革探索，由于一些沿海经济发达地区的农村治理并没有完全行政化，只能称之为半行政化。不同的学者对此有着不同的看法：大多数学者认为，农村治理半行政化实际上是通过权力的转移来实现——将村委会原有的部分自治权转移至乡（镇）聘执行单位，有利于强化对基层的控制以及以非市场化的方式迅速调配资源［1］；当然，也有不少持反对意见的学者认为，以带有严重行政色彩的国家公权力介入农村治理容易造成控制过度，缺乏灵活性，等等。我们认为，农村治理半行政化是正确处理国家和农村社会关系的一种探索和实践。一些发达地区的农村努力将现代科学与治理制度有机结合，在农村原有的管理基础上，加强农村治理的行政化，试图超越一般农村在村民自治制度背景下形成的传统政治，建构新型治理结构，这对推动农村治理转型意义重大［2］。

二、机理——农村治理走向半行政化的路径

农村治理走向半行政化最基本的目的是为了适应市场经济要求，进行权力的转移——将村民委员会的部分自治权向乡（镇）政府下派（聘请）的执行单位转移，基层（乡镇）政权对村委会实现了科层制下沉，在此基础上，通过项目制为农村治理提供资金来源支持，再结合乡村传统能人的作用与所聘请的专业人才的有机对接，实现农村治理的半行政化。

（一）面向市场：规范管理的技术要求

农村治理的本质是农村的经济社会发展。经济基础决定上层建筑，农村治理模式在很大程度上是由农村经济发展的实际状态决定的。市场经济所要求的上层建筑是规范化、科学化的管理体制，行政化管理适应了这一变化，农村治理半行政化正是由市场经济的发展状态所决定的，半行政化的农村治理这些年在一些城镇化程度较高地区的实践证明了这一点。从另一个角度看，上层建筑对经济基础有反作用，要想发展经济，就必须有一个坚实可靠的上层建筑。所以，在强调农村经济发展的同时，必须高度重视加强和完善农村基层的管理体制。否则，农村经济很难健康发展，或者即使发展上去了，也会垮下来［3］。目前，经济发达地区的农村治理出现了一些新的态势，正是得益于他们随着市场经济的发展积极改变原来的农村治理模式（村民自治），将“行政化”引入农村治理，以一个规范科学的管理体制去应对变化。

（二）村干部成为乡（镇）政府的下级：行政权力由乡（镇）下派执行单位掌握

1.村委会转变为科层（乡镇一级）化的延伸

农村治理走向半行政化从狭义的角度可以这样理解：农村治理半行政化是权力的转移——将村民委员会的部分自治权向乡（镇）政府下派（聘请）的执行单位转移。

经济发达地区的农村率先从农村自治走向半行政化这一步并不是简简单单说变就变的，其一路走来经历了复杂的过程，制度的变迁涉及多重过程和逻辑，而不由孤立、分化的某一个机制促成［4］。农村自治的复杂机制本质上是传统乡村治理的延续，其弊端主要有：第一，熟人社会的治理秩序并不规范，甚至有时相当混乱。第二，村干部无法摒弃对村庄的保护本性，从而对乡（镇）的一些命令或规定有时装作视而不见，导致乡（镇）正确的指令无法得到实施，这是对行政资源的一种浪费。而在半行政化的村级治理体制中，村干部化身为科层（乡镇）体制内的一员，接受科层制正式权力的命令；农村的干部跳出了“民间”限制，正式成为乡（镇）政府的下级，这不仅带来了乡（镇）—村一级关系的变化，更突出反映了农村治理的公共化趋势，并呼唤乡村社会的现代性转型。村级治理半行政化对乡村提出了“从乡土社会到市民社会”的要求［1］。

农村治理走向半行政化本质上是村民委员会由自治组织向基层政府科层单位的转变以及村干部的官僚化。事实上，科层化的行政结构与中国传统村治的构成有着本质的区别，在科层制中，行政级别规定行动范围，基层政府仍需要从体制内输出力量以强化对体制外的村干部管控。

2.“国进民退”：弱化自治，强化国家介入

农村治理半行政化从另一个狭义的角度来看，其实是改变原有的“国家放权、村民自主管理”的自治模式，弱化自治，强化国家介入的一种农村管理权力上的“国进民退”。村民自治在多年的实践中体现了其优势所在，不过，在自治背景下，农村治理也出现了一些弊端。比如，农村的宗族在农村治理中多表现出阻碍发展的现象；一些农村黑恶势力在背后操控农村治理，等等。尤其是在城乡融合进程加快的情况下，大量村庄成为“空心村”，村民自治的农村治理模式越来越难以适应时代发展的要求。而半行政化的农村治理模式在近年城镇化程度较高的农村的实践检验中则表现出不错的功能，很好地对上述村民自治在现时代下的缺陷进行了有效应对。

可以这样理解，“行政化”对应的是“国进”，“自治”对应的则是“国退”，两者的区别很明显地显示出来：国家权力的进入或退出。国家权力与农村社会自治是不可能绝对分离的，它们总会有所交集。从多年的农村自治实践来看，“国退”并不理想，国家与社会的交锋是不可避免的［5］。农村治理半行政化是正确处理国家和农村社会关系的一种探索和实践，是国家行政权力介入农村治理的表现，“国进民退”将农村管理纳入到国家管理之中，用上层建筑的建设来推动农村经济基础的发展，国家在其中发挥着主导作用。

（三）“项目制”提供半行政化治理的经济支持

1.“项目制”打通乡（镇）与农村财政关系，加强乡（镇）对农村的管控

不管是农村治理的半行政化还是城市管理中的行政化，亦或其他领域中的行政化，“行政化”都是需要耗费成本的。要想行政化得以有效发挥作用，必须要有强有力的经济作为支撑，而在农村治理走向半行政化过程中引入“项目制”，将为农村治理的半行政化提供经济支持，让农村管理中的行政工作在农村集体经济普遍空心化的情况下得以有效完成。根据折晓叶等人的界定，“项目制”即是：在收入更加集权的分税制财政体制下，资金分配出现了依靠“条线”体制另行运作的模式，即财政转移支付釆用“项目制”的方式在行政层级体制之外灵活处理［6］。

“项目制”是国家转移支付的方式之一，将其引入农村治理当中，乡（镇）—村关系会因此发生重要的变化。在村民自治中，“以县为主”的项目制使公共经费由原本的县乡统筹变成了县级安排，事实上弱化了乡（镇）政府对村一级的支出责任，导致了基层政权“悬浮”［7］。同时，“以县为主”的项目制改变了基层的纵向治理结构，在财政上切断了乡（镇）与村庄之间的责任关系，使广大农村地区的村庄公共事务无法妥善处理［8］。在城镇化程度较高的农村地区，“项目制”并不止于县一级，而是达到了科层制的末梢乡（镇）一级，这时，乡镇）政府拥有对项目的掌控权力，负责对农村经济建设、公共产品供给、文体发展等方面的经费管理，使得农村从属于乡（镇）的程度明显加深了。

2.项目有限，各村竞争取得

有竞争，才有进步。由于农村集体经济普遍的空心化，村庄没有了收入，仅仅依靠每年财政拨款，农村治理行政化难以做到。这时，乡（镇）政府采取竞争取得的方式，灵活机动地决定数目有限的项目分配。在这种竞争活动中，农村无疑是将自己对乡（镇）的依赖程度又提高了一个层次，因为只有“聪明的”村庄才能取得支配项目的权利。乡镇）政府的工作精神以项目制的“竞争”机制传导到农村，项目能否申请成功，村委会对乡（镇）政府工作精神的反应速度和转化能力是关键。

（四）专业人才与权威治理有机结合

1.人才投入：村干部培训与下派干部相结合

如前所述，农村治理走向行政化即是进行权力的转移——将村民委员会的部分自治权向乡（镇）政府下派（聘请）的执行单位转移。于是，重新掌握农村治理权力的是乡（镇）下派（聘请）的执行单位，由于乡（镇）政府属于科层体制的一级，其掌握的人才队伍相对农村来说是比较集中和优秀的，其下派（或者聘请）的这个执行单位将是人才集中的团队。

由于乡土社会的熟人或半熟人化，农村的行政化治理除了借助乡（镇）提供的专业化人才力量，还需要对土生土长的村干部进行一定的职业技能和文化素养培训，将村干部培训与下派干部有机地结合起来，充分发挥人才队伍的合力。如果单单依靠乡（镇）聘请人才来进行农村治理，而毫不考虑将农民（村干部）纳入到农村治理中，不管这些人才有多么的专业，这样的治理将因面临“失去民心”的危险而昙花一现。

2.专业人才不换届，采取聘任制

专业人才之所以专业，就是因为他们长期只从事一种工作。为解决新时期农村遇到的问题而公开向社会招聘有知识、有能力的专业人才的例子比比皆是，“专业人才不换届、采取聘任制”在一些经济发达地区的农村治理中持续发挥着积极的作用。乡（镇）聘请的执行单位的专业管理人员一旦被录用，只要工作努力，没有违法违纪行为，可以长期受聘，享受工资、职位的晋升，外来人才还可以享受村里统一修建的专业技术管理人员公寓，获得生活上的保障［2］。聘请来的专业人员不受村委会换届选举的约束，保持相对独立地位，他们不用也不会介入除了正常的村务之外的事情，而仅仅是照章办事。

3.专业化使权威更加权威

农村治理走向半行政化是国家权力介入农村治理的表现。“行政化”一词本身带有权威色彩，是一种“硬权威”。专业化的乡（镇）聘村务管理单位以专业化的管理技巧和水平给农村治理加入了一定的“软权威”，“软权威”与“硬权威”有机结合，变得更加权威。

（五）乡村传统能人与行政化相结合

1.提拔农村传统能人，发挥其积极作用

在农村治理过程中，除了上述提到的将村委会的部分自治权交由乡（镇）聘专业化执行单位管理外，并没有机械地将所有农村村民排除在村级管理体制之外，而是灵活地提拔农村传统能人，发挥其积极作用。因为这些传统能人在经济和政治上的成功赢得了村民的尊重和信任，村民们希望借助他们的力量摆脱贫困。这样，将乡村传统能人纳入到农村治理体系中，为农村治理半行政化提供另一个动力。

2.乡村能人要在行政化下行动

由于能人是单个个体，总会存在各种人格缺陷，容易产生譬如个人专断、一时糊涂等错误，从而导致农村治理出现秩序混乱的现象。所以，能人也要在制度的笼子里活动，接受行政化下各种规章的约束。

3.二者有机结合

农村治理无论是单独的农村能人治理还是纯制度化的农村治理半行政化，都不可能得到健康发展。多年来，一些城镇化水平较高地区的农村将农村传统能人治理与制度化的农村治理相结合，将农村治理半行政化演化到了极致。这种演化将能人的作为纳入到法理化的制度框架中，为日益增多的能人转变为治理精英提供一种公平竞争的新机制，防止和避免利用金钱和财富通过走“上层路线”而获得公共权力与资源［2］。二者的有机结合创造了农村治理走向半行政化的新篇章。

三、农村治理走向半行政化带来的影响

半行政化的农村治理模式经过多年的实践，展现出了不错的发展态势。但是，这种治理模式本身也存在诸多局限。

（一）农村治理走向半行政化带来新气象

1.有力打击乡村恶势力对乡村治理的干扰，规范治理乱象

农村治理秩序混乱一直是一个比较严重的问题。其中，很大的一个原因就是乡村恶势力为了自身的既得利益，不择手段地去扰乱和破坏农村村务管理。这里的恶势力主要包括两种：宗族和黑社会。这些恶势力之所以能够长期在农村社会治理中如此猖狂，主要是由于过度民主化的村民自治所带来的弊端。在农村治理中没有国家行政权力的干预，村民们万事自己做主，这时，恶势力就会利用自身较强大的力量所掌握的资源与手段在正常的村务管理中插上一杠，以谋求利益。宗族是村庄政治生活函数中的重要变量。在农村场域中，宗族依然扮演着自我运行中的重要角色，显示其强大的影响力［9］。半行政化的农村治理模式是国家权力对农村治理的再度干预，国家行政权力以其自身的权威性和法律强制性对干扰农村治理的恶势力进行必要的法律惩处，规范农村治理乱象，把农村治理拉回正轨，给农村经济社会的发展提供了一个稳定有序的法制环境。

2.解决村级财政赤字，促进农村集体经济发展

由于村庄收入极少，往往连村庄的财政赤字都解决不了，更遑论搞好农村治理了。农村治理走向半行政化的机理之一是“项目制”的引进，具有竞争性质的“项目制”以转移支付的方式进入农村，各村竞争取得。对乡（镇）政府工作精神反应速度快和转化能力强的村庄通过竞争取得项目基金，把这些资金合理利用到农村集体经济发展当中去，促进了农村集体经济发展，从而也解决村集体的财政赤字。

3.消除权威治理短板，使农村治理走向科学化、现代化

村委会虽然是由村民选举产生的正式治理机构，但村委会的权威性也具有一定的缺陷，可以从两个方面来理解这种权威性治理特点。第一，地缘性。本村村干部由本村人选举产生，村干部只对本村事务负责，不管理别村事务。第二，内部性。村民只认同本村村干部对自己的管理，不接受外来人员的指导。这种地缘性和内部性建立在熟人或半熟人社会基础上，非理性地排斥外部管理专业人才的进入，具有严重的封闭性、保守性。而农村治理的半行政化将村委会的部分自治权向乡（镇）政府下派（聘请）的专业管理单位转移，充分利用国家权力掌握的人才资源，消除权威治理短板，使农村治理走向科学化、现代化。

4.消除“能人专政”，建立规范、科学的治理秩序

乡村传统能人与行政化相结合是农村治理半行政化的机理之一。乡村能人虽然在初期发挥了推动农村经济社会持续发展的积极作用，但人性是有缺陷的，时间的流转见证了能人治理的局限性。能人们在取得巨大成功后，往往就开始头脑发热、滋生享乐主义，最终导致农村治理秩序的混乱，农村经济社会发展陷入僵局。而农村治理半行政化有效地解决了这些问题。通过国家行政权力的强制介入，将乡村传统能人纳入到农村行政管理体系中，克服了单纯能人治理带来的弊端，弥补了个人能力与经验的不足，借助国家行政权力的力量，灵活地利用能人的资源与社会关系网迅速有效地建立起规范的、科学的农村管理秩序。

（二）“行政化”固有弊端带来的不良影响

1.造成机构臃肿，人员庞杂，办事效率有所下降

庞大的机构往往带来办事效率的下降，这同样适用于半行政化的农村治理模式。20世纪90年代，随着我国行政机构体系的精兵简政，村委会及其成员的数量得到有效的精简。这时，如果全国的农村治理都实行半行政化的管理模式，按照每个村增加4到6个体制内人员的话，其数量之多可想而知，由此必然造成机构臃肿、人员庞杂；更为严重的是，随着机构臃肿、人员庞杂，更容易形成办事互相推诿，从而导致办事效率低下，这就有违农村治理模式半行政化的初衷。

2.造成形式主义，降低治理效力

农村治理半行政化过程中不免会产生由于自身所具有的科层性质所带来的形式主义弊端。国家行政权力的介入意味着农村治理将越来越带有形式化的色彩，这就消解了农村治理本就不高的效力。村干部为了追赶创造政绩的时髦，往往不从本村的实际需要出发，将大量的资金用于所谓的亮点打造，这不仅浪费了农村本就不多的人力、物力和财力资源，还造成一种影响极坏的形式主义：只做表面功夫，不做实事。以行政体制内的目标任务来开展村庄建设，尽管做到了规范化，且绩效压力强化了执行力，但也导致了村庄建设资源浪费、不可持续、脱离村民需求等问题。在半行政化的农村治理模式中，村庄治理者往往“照章办事、不知变通”。

3.村干部只对上级负责，不顾下级民意

带有科层体制色彩的半行政化农村治理模式在一定程度上使农村管理者与村民脱节，造成一种不接地气的治理状态。在此之前的村民自治强调民主参与，管理者不得不与村民面对面地进行互动式的农村治理，而半行政化的农村治理模式中的管理者则以“规范化”为行动指南，按照上级要求完成任务，做好农村管理工作是他的本职要求。在这种模式中，国家权力实际上对农村管理者“不顾民意、只对上级负责”的行为进行了某种程度的默认。理论上说，村里的事务村干部都有义务去处理，但是，在半行政化的农村治理模式之下，却出现了这样一种现象：治理者常常只做上级交代的事情，对于村民最迫切需要解决的事情却不热衷。

四、结语

农村治理走向半行政化在经济发达地区经过多年的实践探索，以进行权力的转移——把村民委员会的部分自治权向乡（镇）下派（或聘请的）单位转移，村委会变成科层化末梢的延伸，同时引入“项目制”，结合农村传统能人以及乡（镇）聘请权力执行单位的专业人才来改善农村治理为运作机理，规范了农村的治理乱象，建立规范、科学的治理秩序，使农村治理走上科学化、现代化。但是，半行政化农村治理模式也带来了机构臃肿、人浮于事及形式主义等弊端。不过，总体而言，农村治理走向半行政化带来的积极影响还有待进一步观察。

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D63-3

A

1004-1494（2017）05-0083-05

2017-06-23

2014年国家社会科学基金青年项目《西南民族地区培育和规范农村民间组织研究》（14CZZ014）的阶段性成果。

彭正波，男，桂林理工大学人文社会科学学院副教授，硕士生导师，管理学博士，主要研究方向为公共经济管理与农村治理；莫传昌，男，桂林理工大学人文社会科学学院行政管理专业学生。

责任编辑 李建良