政府自我革命正当其时

□郁建兴

政府自我革命正当其时

□郁建兴

提出“最多跑一次”，体现了浙江政府改革的深化。未来的改革，需要充分结合中央提出的“放、管、服”三字方针，做细、做足、做好、做对政府改革的“四则运算”，真正实现政府的自我革命。需要时刻将增进人民福祉、促进公平正义作为政府改革的出发点和归宿点，以高涨的热情和冷静的头脑，探索提升政府效率这一世界性难题的浙江经验

2017年1月，车俊代省长向浙江省第十二届人大五次会议作政府工作报告时指出，加快推进“最多跑一次”改革。这一新提法和新目标迅即引起省内外热议。对浙江省持续多年的政府自我改革稍作回顾就可以看到，2013年全国“两会”期间，时任浙江省省长李强在接受新华网专访时提出要打造“办事最快”的政府。过去四年，浙江省以“四张清单一张网”建设为突破口，开展了新一轮“简政放权”改革，引领全国。如今，车俊省长提出“最多跑一次”目标，浙江省的政府自我改革开启了新篇章。

追求政府效率，历来是政府管理的主题，也是难题。公共管理学于19世纪末、20世纪初的美国应运而生，这个“运”就是当时美国工业化、城市化勃兴所产生的提高政府效率的强烈诉求。20世纪70年代中后期，西方实行国家干预主义的经济体普遍陷入“滞涨”危机，经济下行引发的失业等社会问题，导致了严重的社会、政治危机。1979年，英国撒切尔政府率先将私人部门的管理组织方式引入公共部门，提出了以“效率”为核心内容的3E原则（即经济economy、效率efficiency、效能 effectiveness），作为衡量政府行为的标准。美国里根政府紧随其后，积极调整政府职能，减小政府规模和活动范围，借鉴企业管理的手段，提高政府运行效率。随后，澳大利亚、新西兰等国家也相继效仿，开展了一系列类似改革。这场以“放松管制、提速增效”为主旋律的改革浪潮，被人们称之为“新公共管理”运动。作为“新公共管理”运动的关键词，“效率”成为世界各国政府改革的核心议题。但是，政府效率及其与公共性之间的张力，仍然是当今世界各国面临的难题。

改革开放近40年来，中国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就。中国现象、中国模式、中国道路等林林总总的概念被相继提出。这些概念都有一个重要的共识，即中国形成了一种政府主导型的改革发展模式。这种模式在快速提高经济总量、降低利益协调成本等方面，确实展现出了无可比拟的优势。然而，过分注重“政府主导”，使得政府对市场、社会的干预过多、过深，造成了资源错配和不公、社会矛盾激化等诸多问题。也正因为如此，政府的自身改革就成为撬动其他领域改革的关键。

与改革开放进程相伴随，浙江从一个地域、资源小省一跃成为经济体量、人均指标稳居全国前列、经济发展最为平衡的省份。围绕浙江经济社会的巨大变革，理论界提出了多种描述与解释。笔者曾多次把浙江模式的核心经验概括为，浙江省是我国市场经济发展较为成熟的地区，也是地方政府创新比较活跃的地区，还是社会组织发育比较充分的地区。而且，市场经济发展、地方政府创新与社会组织发育之间存在着一种重要的关联性。就政府而言，浙江省以追求高效所进行的各项改革创新，正是浙江模式的重要元素。以行政审批制度改革为例，1999年，浙江省首开集中审批服务的先河，在绍兴上虞成立了全国第一家行政审批服务中心，成为行政服务中心体系的源头。2006年开始的第二轮审改，浙江省在全国率先出台“两集中、两到位”改革的指导意见，重点推进部门内部审批职能向行政审批处（科）室集中、行政审批处（科）室向行政审批服务中心集中，保障进驻行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限到位。2009年至2012年，浙江各地大力创新审批方式，探索出了并联审批、网上审批、模拟审批、形式审查等多种审批方式。2013年开始，浙江审改再下一城，围绕省委、省政府提出的“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”的改革目标，以“四张清单一张网”为主线，致力于打造最简、最优、最高效的审批流程。四轮审改，浙江省以“集中场域、整合职能、再造流程、厘清边界”为目标，层层递进、逐级深入，分别回应了“哪里审批、谁来审批、怎么审批、要不要审批”等几个重要问题。今天，车俊省长提出“最多跑一次”，体现了浙江政府改革的深化。

值得注意的是，“最多跑一次”的新目标和新要求提出后，一些企业家和社会组织负责人没有表现出应有的欣喜。他们说，不期待只跑一次，三次、五次能办妥事已是皆大欢喜。这些疑虑表明，在过去的一系列改革中，市场主体、社会组织的获得感并不充分。如此而观，即便是浙江的政府改革也还有较长的路要走。未来的改革，需要充分结合中央提出的“放、管、服”三字方针，做细、做足、做好、做对政府改革的“四则运算”，真正实现政府的自我革命。

首先，发挥地方人大作用，深化清单制度改革，做细政府权力的“减法”。新公共管理理论的代表人物戴维·奥斯本提出，政府应“掌舵而不是划桨”。受到历史惯性等因素的影响，我们的政府常常对“划桨”比较偏好，把过多的精力放在了干预微观经济、主导社会运行上，既阻碍市场经济体制的完善，也影响社会力量的健康成长。改革开放以来，我国开展了多轮行政体制改革，但总是难以摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。本届政府成立伊始，将“简政放权”作为新一轮改革的“先手棋”和“当头炮”，一场“哥白尼式”革命拉开序幕。浙江省凭借“四张清单一张网”领跑全国，以清单形式明确政府权力的边界，大大超越了过去从原则上界定政府与市场、社会关系的方式。然而，由于缺乏合适的方法论和有效的约束力，清单制度并未很好地落到实处。部分地方政府将几条权力归并成一条，或是用模糊表述、兜底条款等方式，应付政府“瘦身”的任务；还有一些政府只对事权做减法，那些“含金量高”的权力则仍然把握在自己手中，并没有真正抽掉束缚市场与社会的“细铁丝”。因此，深化清单制度改革势在必行。下一步的改革，可以参考生物学中“界门纲目科属种”的分类方式，统一清单制度中的关键词，明确政府权力的分层、分类标准，为各级政府及其部门切实有效梳理权力提供合理的方法论支撑。在此基础上，充分发挥地方人民代表大会的职能，切实按照发挥市场在资源配置中的决定性作用、发挥社会在社会治理中的基础性作用的原则，根据法律、法规与规章制度，复查、核查辖区内政府的行政管理权力，尽可能地减少政府对资源的直接配置，放松政府对社会事务的管控，建立健全分层次、分类别、立体式的清单体系；被赋予地方立法权的城市，还可以尝试以法律形式确定清单，提高清单的有效性和约束力，做足政府权力的“减法”。

其次，建立追溯制度，完善信用体系，做足监管责任的“加法”。2014年4月23日，李克强总理在国务院常务会议上提出，要“继续下好简政放权先手棋，实现放管结合、使两者相辅相成”，首次在“简政放权”之后，强调了“放管结合”。长期来，集权与分权的辩证法在我国政府改革中反复上演，政府职能转型常常陷入“一收就死，一放就乱”的窠臼。如今，“简政放权”的2.0版，不仅重申了政府权力做“减法”的改革初心，也强调了监管责任做“加法”的配套任务。正如李克强总理所言，“放是放活，而不是放任；管要管好，而不是管死”。在过去两年中，全省各地围绕商事登记制度、社会组织登记管理制度、“双随机、一公开”等改革，在放宽准入、加强事中事后监管等方面，做出了诸多尝试和努力，具有代表性的如台州的商事登记“十一证合一”、杭州的行业协会直接登记制度等。然而，由于监管改革相对滞后，部门间推诿、扯皮的现象仍较为普遍，许多地方出现了不同程度的事中事后“脱管”情况，例如一些市场主体大量注册空壳公司，随意申报资本规模，严重扰乱市场秩序。因此，下一步的改革应严格按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，以地方立法或者规范性文件的形式，确定责任归属，建立追溯制度。同时，健全配套的问责机制，切实做到“谁监管、问责谁”。针对涉及多个部门的市场和社会行为，可以考虑设置监管责任目录，以百分比形式明确各部门的责任比例。此外，进一步完善信用体系，以“信用浙江”建设为载体，在国家企业信用信息公示系统的基础上，融入社会组织与公民个人的信用数据，尝试建立统一、公开的信息平台，还可考虑推行信用积分、信用分级、黑名单制度等，给信用评价良好的市场主体和社会组织以政务服务上的更多便捷，不仅保证“最多跑一次”，甚至可以实现“上门服务”，而对于信用评价较差的市场主体和社会组织，则列入黑名单，剥夺其享受“最多跑一次”服务的权利。通过正向激励和反向惩罚相结合的方式，倒逼市场主体和社会组织实现行为自律。

再次，融合“互联网+”，创新服务方式，做好客户体验的“乘法”。2015年5月12日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，重点提出“当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进”，这标志着政府改革从“简政放权、放管结合”向“放、管、服”三管齐下的重大提升。作为信息传递的新媒介，互联网技术随即成为各地“优化服务”改革的重要倚靠。浙江是全国较早开展“互联网+政务服务”实践的省份。2014年6月，联动全省各级地方政府与部门的一站式政务平台——浙江政务服务网正式上线，“电子政务”开始向“电子治理”转型。该平台融合行政审批、便民服务、阳光政务、数据开放等四大功能，部分审批和服务实现了“零上门”。然而，时至今日，对于许多可以在线办理或在线咨询的事务，不少民众仍然习惯于“跑”部门。政务服务网的知晓率低、使用率低，表面上看是宣传力度不到位的问题，而从深层次分析，可以看到其症结在于政府的互联网意识和服务意识不足。可以肯定的是，只有政府学会并主动运用互联网思维，民众才可能以互联网思维寻求政务服务。过去，政府面对互联网技术，往往秉承着限制、管控的逻辑。2015年7月国务院出台的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》首次给出了“互联网+”的官方定义：把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。可见，对于“互联网+”，我们不能以工具主义思维来理解。“互联网+”已经成为了一种大趋势，任何行业、部门都必须面对与适应。因此，下一步的改革，各级政府应该主动出击，重塑互联网意识，以“互联网+”作为方法论，创新在线服务方式，鼓励和带动市场主体、社会组织与公民个人优先运用互联网思维，促进“互联网+政务服务”与“政务服务+互联网”的良性互动，逐步形成“政务服务先上网”的良好氛围，让那些沉睡的“零上门”服务有效地运转起来，实现客户体验的“乘数效应”。

最后，突破部门主义，树立客户意识，做对市场、社会成本的“除法”。十八大以来，浙江各地开展了形式各样的简政放权改革，从舟山、嘉善等地的“核准目录外企业投资项目不再审批”到柯桥区的“企业投资项目高效审批50天全流程试点”，从杭州、绍兴的“工业企业‘零土地’技术改造项目审批方式改革”到台州、慈溪的“负面清单外项目环评承诺备案改革试点”等等，涉及到绩效提升、服务优化的方方面面。一些干部甚至认为，目前的简政放权改革，能用的招数基本都用了，权力已经不能再减了，速度已经不能再快了，改革的红利也应该释放得比较彻底了。那么，省委、省政府为什么在今天仍然提出了新的改革目标和要求？这当然有“改革精益求精”的考量。更重要的是，那些认为改革已经到位的干部的言论，多基于部门工作的视角，而恰恰是这种部门主义的逻辑，构成了当下改革的最大瓶颈。正如“木桶效应”所揭示的，许多常见的政务服务项目因其复杂性，常由多个事项组成，但最终决定服务感受的，往往不是大多数做得好的方面，而是令人最不满意的部分。就某一特定项目来说，即便是所有组成事项都能实现快速、高效，一旦流通环节停滞了，“最多跑一次”的目标就可能落空。因此，后续改革必须超越部门主义，进一步推进部门联动，以常见项目为单位，补齐短板，化零为整，实现“场域整合”向“功能整合”重大转变。具体来说，应该从源头上重新梳理政务服务，遵循“客户导向”的逻辑，以市场、社会与公民个人的需要出发，反推其所需的政务服务，整合服务类目，明确牵头部门。对于确需实际到场办理的项目，应将其中涉及现场办理的事项尽可能地集中、前置、归并，可以考虑建立常见项目一站式服务窗口、绿色通道等，变“民众跑”为“部门跑”、“数据跑”。同时，在重构政务服务类目以后，逐一进行流程模拟，保证“一次办结”，做对市场成本与社会成本的“除法”。

必须指出的是，效率并非政府追求的最高价值，社会公平正义才是政府行为的最高价值。约翰·罗尔斯在《正义论》的开篇指出：“正义是社会制度的首要价值。”在实际生活中，效率取向有时候构成与公共利益、公平正义的紧张关系，寻求效率与公共性之间的平衡，是公共管理理论与实践发展中的母题。如何协调效率与公共性的紧张关系？管理学大师赫伯特·西蒙提供了深刻而常常被忽视的解决方案：效率准则指的是，在给定可用资源的条件下，选择能产生最大效益的备选方案。西蒙说：“效率根本没有包含开支实质是大是小、哪种比较好的意思”，而只是说，“如果同样的开支可以得到两种结果，那么结果越大的就越好”。效率准则看重的是备选方案的比较优势，而不是简单的成本与收益之间的换算。追求效率，预先假定了“相关活动都是‘工具性’活动，它们是为产生以某种‘产出’形式出现的正价值而进行的活动”。毫无疑问，人民利益是我们一切追求效率活动的中心，实现公平正义是我们一切追求效率活动的最终取向。相应的，推进“最多跑一次”改革，既要有壮士断腕之勇气，也不能忘却政府存在之初心，我们需要时刻将增进人民福祉、促进公平正义作为政府改革的出发点和归宿点，以高涨的热情和冷静的头脑，探索提升政府效率这一世界性难题的浙江经验。

作者为教育部长江学者特聘教授、浙江大学公共管理学院院长（博士生黄飚对本文亦有贡献）