沿海经济发达镇对政府的依存度及行政管理体制改革

● 张劲松

理论研讨

沿海经济发达镇对政府的依存度及行政管理体制改革

● 张劲松

2010年中央部署经济发达镇行政管理体制试点改革以来，在各级政府的努力推动下，经济发达镇取得了较快的发展。当然，人口集聚多、经济规模大的沿海经济发达镇的行政管理体制仍然存在诸多不适应的问题。从对政府（包括乡镇政府对县区政府）的依存度角度剖析行政管理体制改革中存在的问题，有利于经济发达镇运用创新性思维解决面临的难题。

一、沿海经济发达镇对政府依存度高的内在机理分析

沿海经济发展快，得益于政府的推动，这已形成共识。除了沿海的大中城市快速发展起来外，沿海一些乡镇也趁“势”发展起来。政府对经济发达镇的推动作用大，也造就了经济发达镇对政府的依存。具体来说，这种高度的依存表现在如下几个方面：

首先，经济发达镇对政府“势”的依赖。政府的“势”主要包括改革开放以来的经济发展“好政策”以及地方发展经济“好决策”。自上而下的好政策是前提，经济发达镇之所以能成为“发达”之镇，都离不开这个大前提。好政策推动了沿海经济的发展，一些乡镇趁“势”而为，“随波逐波”就能蒙受福荫；当然，除了整体受益于国家政策外，沿海发达乡镇发展之路，常常与地方政府的“决策”推动有关。

其次，经济发达镇对政府服务的依赖。沿海一些乡镇在发展成为经济发达镇的过程中，政府的良好服务是其成功的必要条件。沿海经济发展快，政府行为有序而规范，在党和国家的开放国策影响下，这些地区首先受惠，形成一步领先、步步领先之势，在这种大势之下，政府服务逐渐成为其主要职能，社会有序发展，人们对政府行为的认同度高，经济发展过程中政府服务的可确定性也高，人们对政府能达到和难以达到的服务有着确定的认知，这样的社会发展较少依赖“人情”。而这些恰恰是一些未能发展起来的地区（尤其是一些乡镇）最缺乏的。社会发展的可确定性不高，导致某些地区投资的风险增大，在“用脚投票”的规则之下，社会良性发展的乡镇成为了资金流、人才流的重要流入地，资金和人才的积聚加速了经济发达镇的发展。政府高质量、高效率的服务，以及由此形成的良好的发展环境，都是经济发达镇急需的。经济发达镇的可持续发展对政府良好服务的依存度很高。

再次，经济发达镇对政府放松规制的依赖。政府干预与经济自由，看似冲突，实则统一。经济发达镇对政府“干预”有着某种程度的依赖，尤其是对争取到更多的发展机会及更多的优惠政策的依赖度高。但依赖政策优惠与经济发达镇对政府放松规制的强烈需要并不冲突。在经济发达镇，社会、市场发展起来的另一重要因素是，这些镇的企业更多是由地方发展起来的民营经济作支撑，集体制单位提供的优良“物业”也是当地GDP的重要组成部分。民营经济盼政府服务，但不希望政府过多干预其经济活动；集体制单位的物业收益是集体（尤其是村、社区）的重要收入来源，集体制单位希望当地经济发展，有更多的外资企业来投资，仅仅服务（如提供厂房）就能让当地的居民（村民）“富”起来。所以，一些经济发达镇的经济组织的发展依赖于政府放松规制，政府规制多，则其发展积极性低；政府放松规制，则其收益增加。

最后，经济发达镇政府对上级政府的依赖。众所周知的“政治锦标赛”迫使乡镇依赖上级县（区或市）政府给予更多更大权限，使其能发挥更大的创新空间，从而能获取经济发展附带的政绩认同。此外，经济发达镇的政府群体也对上级政府的放权高度依存。因为，放权越多，经济发达镇的整体收益及工资收入也越多。乡镇之间的隐性工资收入有些甚至是倍数关系，且基本上是与经济发展状况及上级政府放权状况正相关。经济发展的“马太效应”，也会导致强者愈强的结果，经济发达镇越强大，发展的动力愈足，上级政府愈是愿意放权。这就是上下级之间要权—放权的内在机理。

二、沿海经济发达镇扩权强镇改革面临的困境

自2010年来，沿海经济发达镇的行政管理体制改革正在试点并尝试各种措施以促进经济发达镇的发展。从各地的实践来看，多数地区的改革措施主要是扩大经济发达镇的权力，实现强镇计划。试点改革至今，成绩很多，需要总结，并在此基础上进一步深化改革。沿海经济发达镇扩权强镇改革主要有如下困境。

第一，扩权强镇的改革措施在短期内使这些本就发达的镇进一步“强大”起来，镇政府的管理权也越来越大，地方创新的动力似乎也越来越强大。但是，经济发达镇“孤伶伶”发展，并非是我们所要的，我们要的是更多的镇在经济发达镇的带动下也成为经济发达镇。所以，赋予经济发达镇更多权力，以促进经济发达镇进一步“发达”的方式，可能会加速“马太效应”，进一步抽取周边乡镇的人、财、物资源。

第二，扩权强镇的改革措施并非与经济发达镇市场的需要总能达成一致。随着经济发达程度越来越高，经济发达镇市场主体对放松规制的呼声也在升高，在经济发达镇，一些经济组织（其中重点是民营经济）越来越强大，一个镇的市场已经容纳不下其发展要求了，有的民营经济甚至开始“走出去”，不仅走向了全国，甚至走向了国外。加上，沿海地区经济发展的传统具有“一带一群”的特点，在某个熟人带领下，周边群体会跟随着走出去，形成互帮互促的商业群体。这种经济组织的发展态势，使其对政府服务的要求越来越多，同时呼吁政府放松管制的诉求也增多。扩权强镇改革，一方面镇政府权力扩大，另一方面其管制的权力亦在扩张。权力的“双刃”作用也越来越明显。在我国，乡镇本是“弱政府，大社会”的代表性区域，现在在沿海经济发达镇正逐步走向“强政府”。扩权强镇改革，在某些方面背离了我们长期进行的“大社会”改革目标。国家治理的现代化，并非只有强化乡镇政府权力这一唯一方式。深化行政管理体制改革的方式方法，同样重要。

第三，扩权强镇的改革措施并非与经济发达镇社会的目标总能形成一致。沿海经济发达镇社会的目标，侧重于政府服务，希望政府强化社会服务功能，而不是管制功能。整合基层公共服务和行政审批职责，打造综合、便民、高效的政务服务平台，实行“一门式办理”、“一站式服务”。公开办事依据和标准，精简程序和环节，规范自由裁量权。这些都是社会所需要的。经济发达镇社会，更注重社会生活的舒适与安逸。人口集聚后，经济发达镇社会群体更看重社会的融合与和谐。镇政府权力的扩张与其生活的安逸度并无正相关关系，因为便利生活的服务，既可以由镇政府提供，也可以由政府购买服务后的市场提供，还可以由县区政府的职能部门下沉服务来提供。社会看重的是服务的结果，而不是服务的主体。

第四，扩权强镇的改革总免不了人们对机构膨胀的诟病。公众需要便捷的社会服务，而不是庞大的政府机构。伴随着沿海经济发达镇的扩权改革，往往相伴而生的是机构的扩张，而机构的扩张常常带来社会负担。

三、沿海经济发达镇行政管理体制改革的创新性思维

从沿海经济发达镇对政府的依存度高，到镇政府扩权强镇试点改革措施的推行，我们可以看到，当前沿海经济发达镇的试点改革，还需要创新性思维，深入推进行政管理体制改革，应该通过着眼服务、下沉机构等方式来实现。

首先，必须明确沿海经济发达镇扩权强镇仅为限制性改革措施。县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等，向具备条件的镇赋权，是有条件的。即便赋权也要考虑这些镇是否接得住、用得好。无限赋权的负面效应是，镇政府机构膨胀，权力不断扩大，最终导致沿海经济发达镇也变成一个“强政府”。国家治理现代化，不只是“强政府”这一条道路，社会、市场力量强大起来，并推动社会经济发展，进一步推进经济发达镇的经济发展，也是可能的。事实证明，沿海经济发达镇之所以成为“发达”的镇，除了政府的推动之外，乡镇社会自身力量也起了重要作用，甚至是主要力量。在经济发达镇，市场力量应该是经济发展的最重要的力量，过度依赖政府并非总是能推动经济发展，过度“强大”的政府，有时也会成为经济发展的阻力。比如，市场使产业均衡发展，但是过度的政府干预就可能导致一些经济发达镇偏重于极个别产业，一旦这些产业衰败，则镇经济衰败。个别“经济发达镇”，就曾昙花一现，其主要原因是过度依赖政府。乡镇经济发展的最优状态是政府与市场有机结合。沿海经济发达镇扩权模式的改革，应有所限制，应在严格的限度上进行。

其次，县乡两级政府的流程再造是行政管理体制改革中必备的创新性思维。沿海经济发达镇的改革，既要重视上级政府的赋权，更要重视县乡两级政府部门的流程再造。扩张乡镇权力，易被诟病。但是政府部门的流程再造，同样可以解决经济发达镇人口集聚多、经济规模大的难题。数据治理转型就给予了政府部门以启示，在沿海一些发达地区政府部门的数据正从信息公开走向数据治理、数据服务。大数据、块数据、整体性治理，正被许多职能部门学习和运用，向技术要生产力已经成为了职能部门改革的潮流。创新性思维中的“跨界思维”正被广泛运用。通过跨界思维，大数据、块数据、整体性治理的运作，数据手段可以解决原来依赖行政权力才能解决的问题，基层公共服务中的许多问题，用技术手段可以大大提高生产力，解决经济发达镇必须越镇赴“县（市）”才能解决的困境。用大数据再造管理流程，用手机解决“申请—审批”中反复文书往来的困境，技术上已经具备了条件，关键是县乡两级政府是否真的愿意在流程再造上下功夫，因为流程再造，技术将“排挤”权力，缩权乃至“弃权”往往不是政府单方愿意的，这需要大智慧、大毅力，去做革自己“命”的事。

再次，县级政府职能部门的权力下沉是另一种创新性思维。乡镇机构的扩张，易导致大家普遍担心的机构膨胀困境，而县级政府职能部门的权力下沉，则被普遍看好。县级政府职能部门将组织架构下沉置于经济发达镇，既体现了部门贴近群众，提供优质服务，又能精准地执行政策，提高服务质量和效率。在通讯、数据技术极为发达的今天，将机构重新架构，下沉机构到乡镇，免除经济发达镇公众和企业往返县（市）—镇之间的成本，提供优质的服务。县级乃至地级政府职能部门的职能，在信息现代化的今天，完全有条件实现权力下沉、将服务下沉到乡镇社会。若县级职能部门的服务下沉至乡镇，就可大大缓解经济发达镇政府社会管理的压力。

最后，把服务功能侧重给政府，把经济发展功能侧重给市场。经济发达镇政府之所以在发展过程中感受到了巨大的管理压力，甚至感受到权责不匹配导致的有心而无力。究其原因，各级政府都赋予了乡镇政府高难度的“发展经济”的职能，而经济发达镇政府“官僚制”群体基于收入的需要，也希望能担负起更多的经济发展职能，这样镇经济得到了发展，政府人员群体的收益亦随之增加，看起来目标均实现了。事实上，长期以来，我们赋予了政府过多的职能，尤其是经济发展的职能，一个乡镇机构和人员都很有限，知识文化程度亦受限制，一定要赋予其过多的经济发展职能，往往让乡镇政府勉为其难。未来的大趋势不应过度强化乡镇政府的经济发展职能，而应让乡镇政府更多地承担起社会服务职能。明确经济发达镇政府的职能重在社会服务，将更有利于乡镇政府的治理能力现代化的实现。

（作者系南京审计大学国家治理与国家审计研究院教授）

教育部重点研究基地重大项目“新型城镇化视角下社会体制改革与社会稳定长效机制研究”(14JJD810019)。