教师申诉处理的司法救济*—— 基于23件行政诉讼案例的分析

高延坤

（上海交通大学 凯原法学院；上海交通大学 钱学森图书馆，上海 200030）

教师申诉处理的司法救济*
—— 基于23件行政诉讼案例的分析

高延坤

（上海交通大学 凯原法学院；上海交通大学 钱学森图书馆，上海 200030）

申诉机制为行政诉讼介入教师与学校之间的争议处理提供了可能。但现行法律规定的局限，使得大量的争议无法进入行政诉讼；对部分争议的审查，自由裁量过大，欠缺公平性；以申诉处理决定为审查对象不利于定纷止争。应根据学校管理的特殊性，规定申诉作为行政诉讼的前置程序，明确将涉及教师基本权利且因管理而引发的争议纳入行政诉讼受案范围。在审查标准上，针对学校单方解聘、辞退、开除处分等处理决定，应适用程序审查兼实体审查原则；针对职称评审决定，应适用形式审查以及程序审查原则；对于所涉学术问题，如是否达到某一级职称之学术标准，则应尊重评审专家之意见。

申诉处理；教师权益；自主权；司法救济

2016年8月底，兰州交通大学博文学院教师刘伶利因患癌症被开除的消息在各种媒体间广泛传播。虽然随后人们读到了这样的通告：“兰州交通大学博文学院8月22日发布‘兰博院发（2016）81号’文件，通知该院各处（室）、系（部），根据《甘肃省兰州市中级人民法院民事判决书》（2016年甘01民终992号）终审判决，博文学院按一、二审判决执行恢复刘伶利的劳动关系，同时撤销‘兰博院发（2015)14号'文件关于开除刘伶利的决定”。但是，教师权益保障问题再一次成为社会热点，引起人们广泛的关注。现实生活中，教师与学校之间存在的各种争议，因无处可诉，或者缺乏有效的处理机制而得不到解决甚至被忽视。这一问题的存在，使得教师权益得不到应有保护。因此，在日益强调“依法治教”的今天，完善、建立公平有效的教师权益救济机制，势在必行。有鉴于此，本文以《教师法》明确规定的申诉救济机制入手，通过对制度规范以及司法案例的整理、归纳、分析，着重就申诉处理之司法救济进行探讨，并提出了进一步完善的思路和建议。

一、《教师法》的相关条款可以成为建立司法救济机制的法理基础

教师作为一个特殊的劳动群体，其权益是得到了法律保护的。根据《教师法》第39条第1款规定，教师与学校之间发生争议，可以通过申诉这一途径寻求救济，而教育行政部门则应对争议事项予以处理。《教育法》第14条、15条、30条规定：教育行政部门对所管辖之学校负有监管职责，学校负有接受监管的义务。《教师法》第4条则将保护教师权益作为政府职责。因此，教师对学校侵犯其合法权益的行为，或者对学校作出的处理不服，向主管教育部门提出申诉，实际上是利用教育部门对学校监管之职权，就学校对教师所作行为、处理予以评判，对于违法行为则要求学校予以纠正，以保护教师合法权益。换言之，教师申诉制度是在监管学校与保护教师权益二者之间建立起来的一种制度，属于行政救济机制。就法律性质而言，教育行政部门为行政主体，其行为所作用的对象为教师与学校，教育行政部门受理教师申诉并作出处理，是在履行法定职责，保护教师合法权益，因此教育行政部门对教师申诉的处理符合具体行政行为的本质特征，属于典型的具体行政行为[1]。

《教师法》关于教师申诉机制的原则性规定以及《关于〈中华人民共和国教师法〉实施意见》（以下简称《实施意见》）的具体规定，形成了教师申诉制度的基本内容。2014年7月1日生效的《事业单位工作人员申诉规定》，则对申诉制度进行了比较全面的规定，这一机制更加具有公正性、科学性和可操作性。教师申诉制度的建立体现了国家对教师权益保护的重视，而且这一制度也因其本身所具有的成本小、处理周期短、适用范围广等显著特征而对化解学校与教师之间的纠纷[2]，保护教师权益等方面发挥了积极有效的作用。但与此同时，申诉制度作为一种行政救济机制，如同劳动人事仲裁机制一样，只是争议解决的途径和方法之一，而非终局救济机制，对于申诉处理不服，理应诉诸司法途径。况且，由于教育行政部门与学校之间存在上下级关系，行政部门既当“运动员”又当“裁判员”，使得教师申诉的公正与公平性很难得到保证[3]，需要通过司法途径实现对申诉处理的监督和纠正。由此，申诉处理的司法救济成为必然。

根据《实施意见》第8条第2款的规定，教师对申诉处理决定不服，可以先通过行政复议进入行政诉讼程序，也可以直接进入诉讼程序，其前提是必须符合行政复议或者行政诉讼的受案范围。具体而言，申诉处理的司法救济机制包括如下内容：其一，诉讼只能由申诉人即教师一方提起，申诉处理机关不可以直接提起诉讼。其二，对申诉处理不服，可以先提起行政复议，然后再提起行政诉讼，也可以直接提起行政诉讼。换言之，对处理决定不服可以直接通过行政诉讼予以处理，行政复议不是必经程序。其三，提起行政复议或者行政诉讼，其申诉内容应直接涉及申诉人人身权、财产权及其他属于行政复议或者行政诉讼受案范围事项。对比行政诉讼一般具体行为之受案范围可见，《实施意见》虽然就行政诉讼与申诉的对接作出了明确的规定，但这种规定还是建立在行政诉讼法之一般规定基础之上。同时，《实施意见》仅为部门规章，其效力有限。因此，申诉处理司法救济机制具体如何运行，除仅有的几条规定外，更有赖于司法实务具体操作。

二、“依法治教”的根本是确保教师司法救济机制的正常运行

由于种种原因，教师在自身权益遭受损害时，通常选择隐忍。既使如此，涉及教师的申诉案件仍然可见。基于中国裁判文书网的收集、整理，共得到23件申诉处理类案例①资料来源于中国裁判文书网，http://wenshu.court.gov.cn/，[2016-08-30]。。这些案例的基本争议为教师与学校之间的争议，无论是先经行政复议后提起行政诉讼，还是直接提起行政诉讼，法院审查的对象主要为教育行政部门所作出的申诉处理，通过对申诉处理进行合法性审查，确认其效力，并据以作出裁判。因此，申诉处理的审查及裁判情形，最能够反映司法救济机制的运行状况，具体包括以下几类：

（一）裁定不予受理

在这23件案例中，有12件案例属于法院经审理裁定不予受理的情形，占23件案例的52.2%。换言之，超过一半的争议因为不属于受案范围而被排除在司法审查之外。不予受理的理由包括如下几类：

其一，申诉处理决定未对申诉人权利义务产生实际影响。例如在谌卫军案中，因在学校考核中被列为不合格，谌卫军提起申诉，杭州市余杭区教育局作出《申诉答复书》，认定学校考核未违反规定。谌卫军就申诉答复向法院起诉，一审法院认定杭州市余杭区教育局所作出的答复系为对申诉进行的答复、告知，并未直接作出涉及谌卫军权利义务的具体处理决定，也未对谌卫军的合法权益产生实际影响，因此其诉请不属于行政诉讼受案范围。也就是说，杭州市余杭区教育局所作申诉答复，没有改变学校所作处理行为的现状，争议依旧停留在初始状态。法院不予受理的依据，来源于《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第（六）项之规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于受案范围。二审对此予以维持。在姚书华案中，就职称评审争议，申诉处理认为学校做法符合规定，予以维持。姚书华不服提起行政复议，复议机关作出维持申诉处理意见的决定。姚书华又向法院起诉，法院也认定申诉处理未对姚书华造成实际的权利义务影响，裁定不予受理。二审维持原裁定。属于此类性情的还有宫少朋案、赖恒安案、孟恂民案等。

其二，属于学校内部管理行为。例如在巢某某案中，巢某某就工作岗位、福利待遇等问题与上海交通大学医学院发生争议，向上海市教委提起申诉，请求责令其限期落实工作岗位、福利待遇。上海市教委答复称，该争议属于人事争议，依照有关规定应通过人事仲裁途径解决。在一审中，法院以人事争议不属于行政诉讼受案范围予以驳回。二审维持原裁定。在王文国案中，因辞退争议而提起申诉，后又因不服内蒙古自治区喀喇沁旗教育局的答复而起诉至法院。一审即裁定其不符合《行政诉讼法》第12条关于受案范围的规定，不予受理，二审维持原裁定。王国权案中的人事考核管理争议、王晓华案中的职称评审争议等也都属于此类情形。这类争议都直接涉及到学校内部管理，法院认为不属于行政诉讼受案范围，所以不予受理。

其三，其他情形。例如：在林石华案中，因属于重复处理行为而不予受理；在田应龙案中，因撤销起诉后再起诉而不予受理；在王国权案中，一审中认定缺乏申诉处理这一基础性行政行为而不予受理；在王文国案中，二审中认为已过诉讼时效而不予受理。这些情形都属于行政诉讼法既有规定不予受理情形，法院进行自由裁量的空间较小，属于客观上的受案范围之排除。

（二）判决履行法定职责

这一类情形的案例有2件，申诉人提起申诉后，针对教育行政部门不做答复、处理的情形，法院经查明属实后，认定教育行政部门不履行法定职责，即判定其作出答复、处理。依照《教师法》第39条的规定，就教师申诉作出处理是教育行政部门的法定职责，申诉处理的期限为30日。因此，在洪盟众案中，针对洪盟众与涪陵区马武镇太和九年制学校和涪陵区马武镇教育管理中心关于工伤期间停发奖励性绩效工资产生的争议，重庆市涪陵区教育委员会不作处理，法院认定其未履行法定职责，侵犯了原告的合法权益，判决重庆市涪陵区教育委员会自该判决生效后10日内对原告洪盟众关于补发其停发的奖励性绩效工资的申请作出答复。在刘秋菊案中，申诉人以挂号信邮寄《举报申诉书》，广州市教育局收到挂号信并予以退回，法院也认定其未对原告申诉书作出答复，属于不履行法定职责，判决其在规定期限内作出处理。二审对此予以维持。显然，这一类情形，很容易做出判断，只要申诉处理主体未依法作出答复、处理，即可认定属于不履行法定职责，要求其予以履行。

（三）判决维持申诉处理决定

这一类情形的案例有6件，法院主要通过对申诉处理决定进行审查，确认其合法有效，申诉处理决定因此得到维持，教师的申诉主张以及诉请没有得到支持，教师与学校之间的争议也保持在原始状态。例如，在陈玲案中，因不服天津市滨海职业学院所作二级教学事故处理，陈玲向天津市滨海区教育局提出申诉，滨海区教育局认为该处理属于学校内部管理行为而作出维持学校处理的决定，陈玲不服向天津市教委提起行政复议，天津市教委以滨海区教育局申诉处理决定没有对陈玲增加新的权利义务为由，作出不予受理决定。陈玲起诉至法院，一审经审查，认可申诉处理决定以及行政复议决定，对原告关于撤销行政复议处理决定的诉请不予支持。二审予以维持。在徐镜深案中，法院认为东莞市教育局作出的申诉处理决定主体适格、程序合法，并无不当，依法予以确认，驳回原告诉请，二审予以维持。李云华案、刘秋菊案、马刚案、张壮林案也都属于此类情形。

（四）判决确认、撤销违法行为

这一类情形的案例有3件，法院主要通过对申诉处理决定进行审查，认定其具有违法性，否定其效力，或者作出撤销、重做之判决。例如，在田向荣案中，对于中国农业大学作出的按自动离职处理决定，田向荣向教育部提出行政复议申请和申诉。教育部以其不具备提起教师申诉主体资格为由不予受理。田向荣诉至法院，法院认为根据《教师法》第39条、41条之规定，田向荣系中国农业大学正式职工，属于从事科研技术研究工作的教育辅助人员，有权向教育行政部门提起申诉。教育部仅以田向荣不具有教师身份为由，对其申诉不予受理，缺乏法律依据，故撤销教育部作出的答复函，责令其按时受理田向荣申诉。在杨茂案中，成都大学对杨茂作出除名决定。杨茂向成都市教育局申诉，成都市教育局作出处理，撤销学校除名决定，并责令其重新作出决定等。杨茂认为成都市教育局未在法定时间内处理申诉，诉至法院，一审判决成都市教育局处理决定程序违法，予以撤销并要求重做。成都市教育局上诉，要求撤销原判，依法改判。二审法院认为，成都市教育局作出的处理适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》不正确，且程序违法，故其上诉理由不能成立，不予支持，维持原判。袁群珍案中也有作出申诉处理超过法定期限而被判决违法的情形。法院审查的对象主要为申诉处理决定，审查内容包括主体是否适格，是否具有法定依据，程序是否合法等，审查的依据来源于《教师法》以及《实施意见》之规定。现行法律对申诉规定的简单粗放，导致司法审查时也只能便宜从事。

三、从维护作为劳动者的教师的权益角度看，现在的司法救济机制存在的问题

（一）受案范围的限制，导致大量争议无法进入诉讼程序

通过对不予受理情形的整理和分析，可以发现，由于受案范围的限制，导致大量争议无法进入诉讼程序。具体情形包括：

其一，因未对教师一方权利义务产生实际影响而不予受理，主要是基于《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第（六）项的规定，这一规定使得只要不对学校所作处理决定或者侵犯教师权益行为进行变更处理，都可以避开司法审查。而司法审查对象主要为申诉处理决定，如被判定为违法将承担法律责任。如此以来，在申诉制度不健全的情况下，教育行政部门为规避责任，会主动、刻意对申诉做消极处理。教师虽然提起了申诉，但申诉处理并没有对争议进行实质性处理。无疑，这种情况十分不利于教师权益的保障。

其二，对涉及学校内部管理事宜的申诉处理不予受理，主要基于《行政诉讼法》第12条关于受案范围的规定。显然，学校内部管理行为不属于第（一）至（十一）项列举性规定；第（十二）项虽然规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”可以受理，但很明显，法院在此基于自由裁量，认为学校内部管理行为，如职称评定、工资、编制、辞退等事项都不属于“其他人身权、财产权等合法权益”。换言之，现行法律规定在受案范围上的限制，以及法院的自由裁量，使得大量申诉处理无法进入诉讼渠道予以审理。

（二）裁量的空间过大，使得司法裁判的正当性受到挑战

通过对申诉处理类案例的归纳和整理，可以见得，法院所作裁判，无论是因未对教师权利义务产生实际影响而不予受理，还是直接判决教育行政部门履行法定职责，抑或因违反法定程序而判决违法或者撤销重做，都是因为有法律的明确规定，法院依法裁判也具有可能性。与此对照，诸如就申诉处理而作出的维持判决，法院一般仅进行结论性阐明，说理不清晰，也没有载明据以裁判的依据，因此判决的权威性、公信力难以得到体现。关于学校与教师关系、申诉机制等方面的法律缺失，使得法院“巧妇难为无米之炊”。即便就申诉处理类案例裁判整体而言，法院主要适用《教师法》第39条以及《实施意见》第8条相关规定，以及《行政复议法》、《行政诉讼法》一般规定作出裁判。《教师法》、《实施意见》的规定过于原则、简单。《行政复议法》《行政诉讼法》作为规范一般行政行为的基本法，无法为申诉处理争议提供可操作的判断标准[4]。如此以来，法院如何进行裁判没有明确的依据。概而言之，在教师与学校之间关系的处理上，现行法律体系无法提供充分的制度供给。为解决问题，直面现实，法院只能通过自由裁量作出判决。也正因为此，在裁判的标准上呈现出同案不同判的现象。例如同样是非教师身份提出申诉，田向荣案中得到认可，林石华案中却不予认可。

（三）以申诉处理为审查对象，对教师权益保护的效果不明显

申诉制度的建立，是为了保障教师的合法权益。教师向教育行政部门提出申诉，是期望通过学校主管教育部门作为教育领域的权威机构，对学校所作行为、处理进行评判，或者通过行政机制，要求、责令“下级单位”学校纠正错误做法[5]。因此，申诉要求解决的是教师与学校之间的争议。而前述案例表明，现有申诉处理司法救济运行机制，教师对申诉处理不服，无论是通过行政复议后进入行政诉讼，还是直接进入行政诉讼，法院审查的中心内容还是申诉处理是否合法。在审查的过程中，虽然为了确认申诉处理的效力，需要对教师与学校之间的争议进行查明、判断，但这种查明、判断，主要是为了判定申诉处理是否具有合法性。因此，行政诉讼审查的中心是申诉处理争议，亦即教师不服申诉处理而与教育行政部门发生的争议，而非教师与学校之间的争议。如此，自申诉到行政复议，再到一审、二审，教师与学校之间的争议不但没有得到有效处理，教师与教育行政部门还产生了新的争议。所谓“一波未平，一波又起”，这一救济机制不但没有起到定纷止争的作用，还增加了诉累。

综上所述，通过申诉机制，司法救济建立起与教师和学校之间争议处理的链接。司法救济因其程序公开、公正，审判人员专业，权威以及强执行力，理应能使权利人真正得到救济。但由于法律法规的先天缺失，导致大量争议无法进入受案范围而得不到解决，部分能够进入受案范围的争议裁判依据不足，又没有得到实质性处理，司法救济途径不能对教师权益提供完备、有效的保护。

四、依据现有的相关法律法规，完善司法救济机制的建议

《事业单位工作人员申诉规定》的颁布，在很大程度上解决了申诉缺乏制度依据的问题，有利于教师权利的行政救济，但因其部门规章的局限性，没有也无法就申诉后续救济机制，特别是行政诉讼机制作出规定。换言之，申诉机制本身得到了完善，但其后续救济问题没有得到解决。申诉与行政诉讼的有效对接，涉及诉讼受案范围、审查强度等多个问题。根据《立法法》第8条的规定，诉讼制度只能由法律予以规定。因此，这一问题的根本解决，有赖于教育法或者行政诉讼法等法律修改方面的突破。基于教育领域的特殊性，申诉处理的司法救济机制可以从以下两方面予以完善：

（一）规定申诉作为行政诉讼前置程序

学校享有一定程度的办学自主权，这合情合理。这种自主权表现在除了内部管理在一定范围内的自我决定外，还包括国家对学校监督、干预的有限性[6]。尤其在高校领域，情况更甚。体现在司法权方面，就是对学校内部事务的介入、干预保持在必要限度之内。这种限度，一方面基于司法权本身的能力限制，无法处理学术问题等“司法不能之事”，需要其他途径予以解决；另一方面，不加任何门槛的将教育领域争议一概推进诉讼的“大门”，随意性的、海量的诉争会打乱教学秩序，不利于其教育公共目的之实现。司法权不应轻易进入教育争议领域，只有在穷尽其他途径无法解决时，方可通过司法途径予以处理。尊重学校自主权与保护教师权利，是司法权介入教师与学校之间争议应予遵循的基本原则。因此，在制度安排上，在司法救济之前，一般会通过其他救济方式的建立，以及前置程序的设置，对争议进行过滤。在其他方式无法解决时，并且只能通过诉讼予以解决的，才进入诉讼轨道。

在我国现有的救济机制上，对于教师与学校之间争议的处理，在学校内部，通常可以通过调解、校内申诉途径解决；在学校外部，一般在民事诉讼之前设置劳动人事仲裁前置程序。通过前置程序的安排，减少司法处理的负担以及司法对学校之干预，在我国已经有一定的现实基础。而且，通过对司法实务的考察可以看出，虽然没有法律明确规定，教师与学校之间的争议一般也只有经过申诉才能进入行政诉讼。因此，在申诉制度得到完善的情况下，更应该将这一制度予以固化下来。申诉作为一种基础性救济机制，成为行政诉讼的前置程序，既可以凭借其专业性、灵活性，与其他救济方式一起实现对教师权益保护[7]，又在一定程度上可以减少司法权介入高校事务的范围和量级。

（二）明确对学校部分行为的司法审查

1．在受案范围上，我国学校事业单位之属性，在性质上更接近公务法人之定位[8]。因此，应借鉴特别权力关系理论、重要性理论的观点，司法权应对学校自主事务保持克制，予以尊重，但在学校之于教师行使管理权时，当教师基本权利、重要事项受到侵害时，应予以救济[9]。对申诉处理的受理，也应该遵守这一基本原则。行政诉讼应主要受理具有管理性质且涉及教师基本权利、重要事项的争议，如职称评定、单方解聘、辞退、开除等事项，既由学校单方决定，又直接关系到教师身份的改变。如同劳动人事争议，经仲裁前置程序后，法院审查对象仍为教师与学校之间的争议，申诉处理进入行政诉讼后，法院可以直接对基本争议即教师与学校之间的争议进行审查。如此，就可以解决虽经行政诉讼仍然无法解决教师与学校之间争议的问题。

2．在审查的强度上，司法审查的强度，表明司法权能在多大范围、何种程度上对行政权予以审查和监督[10]。行政诉讼中，司法审查的标准一般包括形式审查、程序审查、实体审查。程序审查是一种强度较弱的审查。实体审查则是就行政决定在内容上是否具有合法性或者合理性进行审查，审查强度更大。对学校领域争议之裁判，不同于一般行政争议，其复杂之处在于，如何衡平学校自主权与司法权之间的关系；如何协调学校自主权与教师职业权利保护之间的关系。特别是在高教领域，能否或者如何解决争议中所涉及的学术问题，都与审查强度密切相关。对此，应根据具体诉争之性质，区别对待。针对学校所作单方解聘、辞退、开除处分等处理决定，应适用程序审查兼实体审查原则；针对职称评审决定，应适用形式审查以及程序性审查原则；对于所涉学术问题，如是否达到某一级职称之学术标准，则应尊重评审专家之意见。只要专家结论存在事实及证据上的支持，没有明显错误，就应该尊重专家的判断[11]。

总而言之，申诉处理后续司法救济机制的建立，不是简单地直接将教师与学校争议纳入行政诉讼，而是司法权有限介入学校管理事务。这种有限性表现在，行政诉讼不是一概接受争议的处理，而是须经申诉前置程序才可予以审查；在受案范围上，也只有涉及教师基本权利、重要事项且基于管理关系而产生的争议才予以受理；在审查的强度上，须得根据争议的性质而有所区别，同时坚持尊重专家意见的原则，以保持司法干预的适度。

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[11]湛中乐，等.公立高等学校法律问题研究[M].北京：法律出版社，2009：290-291.

Judicial Remedy of Teacher's Appeals Handling: Analyses of 23 Administrative Litigation Cases

GAO Yankun
( Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200030, China )

The appealing system makes it possible for administrative litigation to deal with disputes between university and its faculty members. However, the limitations of the existing laws prevent a large number of disputes from administrative litigation. Reviews of selected disputes turn out too much freedom yet too little fairness. Reviewing the appealing decisions is not conducive to mediate disputes. It's suggested that appealing should be taken as a procedure prior to administrative litigation, considering the uniqueness of university management. Any disputes that are related to faculty members' basic rights and are as a result of university management should be included in administrative litigation. For reviewing standards, both procedural and entity reviews should be applied for university's unilateral contract termination, dismissal and other administrative sanctions; both formal and procedural reviews should be applied for professional working evaluations; experts' review should be taken when it comes to academic cases, for instance, to determine whether a faculty member is eligible for an academic title.

appeals handling; rights of faculty members; autonomy; judicial remedy

F246

A

1673-2375（2017）06-0039-07

［责任编辑：补 拙］

2017-03-09

高延坤（1977—），男，湖北广水人，上海交通大学钱学森图书馆讲师，上海交通大学凯原法学院博士研究生，主要从事高等教育管理与高教法制研究。