新型城镇化进程中村庄治理与农民权利发展探究

张才国 王雅洁

（合肥工业大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230009）

党的十八大报告明确指出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”［1］新型城镇化是“四化”中的核心内容，也是我国现代化建设的重点工程，更是拉动经济社会平衡发展的不竭动力。在新型城镇化进程中，村庄治理转型取得显著成效。

一、新型城镇化进程中的村庄治理转型

我国的新型城镇化坚持以人为本的指导方针，是党中央根据国内外基本形势而作出的重大战略部署。新型城镇化建设的重点是村庄治理和村庄共同体建设，马克思指出：“只有在共同体中，个人才能获得全面发展其才能的手段。也就是说，只有在共同体中才可能有个人的自由。”［2］因此，紧紧抓住村庄治理，是推动新型城镇化进程的首要任务。

（一）村庄治理的内容

我国政治制度规定的乡村治理主体是多位一体的，包括村党组织系统、村民自治组织系统、村集体经济组织和其他群团组织等。但是，实际上，在村庄治理中，主要依靠村党组织和村委会发挥作用。改革开放以前，随着国家权力的不断下沉，村庄治理逐渐处于被动地位，成为国家“政权建设”的一部分，但是，随着新型城镇化的提出与实践，村民要求自主管理的呼声不断高涨，村庄治理转型迫在眉睫。

如今，“村庄治理已发展为一项复程，其目标不限于政治统治、维持社会秩序，更涵盖了提供公共服务、促进社会公平、保障公民权利等多元价值。”［3］村庄治理的主要内容是根据全面建设小康社会的要求，充分利用村庄现有条件，整合各方资源，在充分尊重农民意愿的前提下，坚持一切从村庄的实际情况出发，因地制宜进行社会主义现代化新农村建设。

（二）村庄治理的转型

2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》凝练出20个字对社会主义新农村进行了描述：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。”［4］2006年，农业税的取消，明显改变了农村的经济结构，标志着我国农村“后税费时代”的到来。这一举措使农民彻底摆脱了赋税负担，为农村一系列重大变革提供了强大的动力支持。2014年，国家提出新型城镇化的远景目标，为推进村庄治理转型指明了前进方向。可见，在推进村庄治理方面，党和国家一直在努力。不过，新型城镇化的远景目标在具体推进村庄治理转型过程中产生的影响是多方面的。

1.积极方面。在新型城镇化的目标指导下，村庄治理发生了诸多可喜变化，特别是美好乡村规划建设，为村庄治理的转型做出了突出贡献。就安徽省而言，早在2012年，安徽省就从基本省情出发，实施美好乡村建设项目，并行之有效。2017年2月，安徽省美丽乡村建设工作领导小组办公室公布了建成670个2017年度省级中心村的名单。

以安徽省宿州市灵璧县大庙乡为例，截至2017年，全乡村落中，就有三个村庄入选安徽省美好乡村建设名单。2017年1月，“国家住房和城乡建设部公布了全国第四批美丽宜居村庄示范名单，灵璧县大庙乡马庄村榜上有名。”［5］近年来，马庄村在村庄建设上面做出了较大努力。

第一，村庄加强基础设施建设。目前，村中建成长达26.8千米的水泥路，安装了160盏太阳能路灯，开发建造176套农民公寓，现有一个3000平方米的农民文化广场和200平方米的老年活动中心，实现了道路硬化、环境绿化、空气净化、村容亮化和住宅美化等多效并收的效果。

第二，村庄多策并用谋发展。政府积极鼓励农民工返乡创业，并为他们提供政策和资金支持。在政府的大力支持下，村庄创办农民工返乡自主创业园。近年来先后入驻了面粉厂、服装厂、木材加工厂、水晶制作厂和生物质颗粒燃料厂等企业各一个。创业园年利润高达400多万元，为村庄300名留守农民提供了大量的工作机会。在此过程中，村民有效地参与了农业现代化发展过程，并充分享受到了现代化成果。

第三，村庄开办经济互助社，建成村“小银行”，拉动外援和筹备基金。目前，共拥有48万元帮扶资金，为广大前景向好但资金短缺的自主开发项目提供必要的资金支持，这是促进资源合理化配置的重要举措。

第四，村委会筹划“美丽家园行动”。为了提倡村民低碳生活、养成勤俭节约的良好习惯，村委会组建党员志愿服务队、文艺宣传队等，通过定期举行系列宣讲活动或晚会节目，同时，深入各家各户，进行家庭宣传教育等，使保护环境、绿色生活的理念更加深入人心。在村庄治理中，马庄村付出了诸多努力并取得了可喜的效果，为新型城镇化进程中各个村庄治理的合理转型提供了优秀的典范和可行的借鉴。

2.消极方面。不可否认的是，新型城镇化的远景目标在具体推进村庄治理转型过程中同样对其产生了消极影响。第一，政府城市本位的一体化行径，威胁村庄的治理转型。城市本位“是一种以城市为中心的管理理念，它采取的是城市偏向的发展模式，将资金、人才、公共物品等公共资源主要集中到城市，优先发展城市，而相对忽视农村的发展和农民的利益。”［6］运用这种城市偏向的发展模式进行村庄治理，容易导致本位偏差的错误，忽视村庄本体的特点，是对村庄治理的侵害。第二，村庄社会基础被侵蚀后的治理失序。随着农村社会的急剧变革与村民自治的快速发展，“国家政权体系未能进行适应性变革，国家政权与乡村社会的关系趋于紧张化。这种紧张关系最直接的表现是乡政与村治的脱节。”［7］第三，村庄自治权受到上级政府的控制。目前，村庄治理主导权多由乡镇一级的政府控制，导致村庄自治减少。这样的新型治理方式，并没有为村庄发展带来推动力，而是使其在现实的冲击下出现了失序和疲软的状态。此外，村庄治理转型中还存在侵害农民权利等不容小觑的问题。

二、新型城镇化进程中的农民权利发展

“在我们这个时代，让更多的人获得享有更多的权利，已经成为人类的共同理想。”［8］新型城镇化建设目标强调应高度重视农民权利的发展情况，保证农民权利的实现。社会主义新农村建设中，农民的根本权益和应有权利不容忽视。政府保障农民权利的发展任重而道远。

（一）农民权利的界定

根据权利的主体划分，农民权利指农民作为一类社会群体所享有的，可以在法律规定范围内自由作为并实现某种利益的一系列权利的总和。这是自由的，同时受法律保护。从内容上看，中国农民的权利是指包括政治、经济、社会、文化等多个方面在内的系列权利的总和。第一，政治权利。农民享有参与国家社会事务管理活动的权利，包括选举权、被选举权以及监督权等。第二，经济权利。农民在经济活动中享有自由和权利，包括财产所有权、土地支配权，择业自由权、居住自由权和迁徙自由权等。第三，社会权利。根据宪法规定，农民作为社会主体，拥有包括劳动权、生活保障权等基本社会权利。第四，文化权利。农民作为公民，享有受教育的权利和义务。改革开放以来，农村一直沿用家庭联产承包责任制的经营方式。政府统一分田到户，农户耕种规模十分局限。因此，农业经济仍具有一般小农经济的特点。对于广大小生产者身份的农民来说，他们最基本的权利，依然是个体私有财产所有权、土地承包经营权和社会保障权。

（二）农民权利发展的优势

新型城镇化远景目标与具体进程，为农民权利的发展提供了诸多有利条件。农民权利发展拥有国家政策支持、经济发展助力等明显优势。

1.国家政策支持。第一，2014年3月16日，新华社正式发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），科学设计了农民权利的发展路径和保障措施。《规划》提出要加强农业现代化建设，维护国家粮食安全，保障重要农产品的有效供给，重视发展先进现代农业，促进农产品流通体系逐渐趋于完善，坚持不懈地为建设社会主义新农村而努力。这使得农民有效参与现代化进程、共享现代化成果有了明确的政策支持。第二，《规划》特别强调，新型城镇化建设要致力于“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”［9］因此，农民享受城乡要素平等交换和公共资源优化配置的权利以及获得各类社会保障和福利的权利得到明确保障。第三，农村土地制度改革、税收制度改革、户籍制度改革等，都进一步促进了农民收入的显著提高和基本权利的有效实现。

2.经济发展助力。马克思指出：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”［10］权利的实现和发展是建立在社会经济不断发展的基础上的。新型城镇化进程的不断演进是农民权利得以实现和发展的土壤。第一，经济发展为农民权利的实现和发展提供了物质保障。马克思主义哲学强调，经济基础是上层建筑的决定因素。社会的经济发展是农民权利实现的前提和推动力。第二，经济发展提高了农民的权利意识。随着现代化水平的不断提高，农民得以参与现代化进程并分享现代化成果。经济地位的提高，伴随着农民权利意识的觉醒，农民渴望实现和保障自己应有的权利。第三，经济发展促进农民收入的增加。土地是农民之根，是祖祖辈辈赖以生存的根本。但是，随着经济社会的飞速发展，农民对高收入同样渴望。多数农民选择离开土地，走出农村，走向城市发展。现代化进程的飞速发展为农民自由地选择发展方式提供了可能。农村人口在城镇化的推动下逐渐实现向城镇转移，农民自由发展的权利得以发挥，农民收入水平明显提高。

（三）农民权利发展面临的挑战

新型城镇化进程，在促进农民权利发展的同时，也带来了诸多的挑战。“和市民相比，农民还没有取得国民待遇，有些方面还受到歧视。”［11］农民权利的发展过程曲折重重。

1.农民权利在土地增值收益分配中受到侵害。城镇化进程中的一系列土地制度，改变了农村经济状况和农民权利结构，原本的农民集体内部利益分配相对封闭的局面，由于主体意识的觉醒，转变为激烈竞争的现状。土地制度改革，不仅带来了收益，也带来了分配不公的问题。第一，农民的平等权受到侵害。土地增值收益是指农民过度土地使用权，由投资者或开发商对土地进行开发而产生的增值。这是土地权利资本化的体现。理论上，在土地价值大幅度增长后，农民作为权利的主体，应该合理地享受增值收益分配。但是，受现有的法律法规以及政府权力边界的模糊性限制，农民在此分配中长期居于弱势地位。农民的平等地位受到不合理对待，最基本的平等权得不到保障。第二，农民的财产权得不到尊重。在土地增值收益分配中，政府收益比重过高，而农民收益所占比例较低，农民所得的收益份额明显低于应得份额，农民的私有财产受到侵犯。这种有待完善的分配机制带来的不仅是权益分配不公，还直接导致了土地利用效率的降低。

2.农民无法用权利对抗城市偏向的政府侵权行为。受到经济利益的驱动，政府行为存在偏向城市发展的历史趋势。第一，政府在项目的投入和政策的支持上明显倾向于城市，对农村发展投入较少；农村发展和农民权利的实现，长期处于不公平的劣势地位，导致农业发展在原本滞后的状态下更加缺少动力支持。第二，政府政策的偏袒倾向以及行径的偏颇，严重挫伤了农民生产的积极性，直接影响农民收入，损伤了农民权利，更破坏了城乡差距逐渐缩小的良好趋势。第三，由于法律知识匮乏，自身力量微弱，农民无法用权利对抗政府的这种偏向型侵权行为，农民权利发展受到挑战。

3.农村社会保障体系不健全，影响农民社会保障权的有效实现。第一，农村社会保障体系资源较少。我国社会保障资源长期分配不均，呈现城镇资源丰富而农村资源不足的局面。这里的资源主要指财政投入、政策支持等方面。第二，农村社保体系覆盖面较窄。在农村，被救济的对象，仅限于极少数完全无能力劳动和工作的人，大多数贫困家庭的生活、医疗、子女入学等得不到有效救助。而且，救助补贴标准极低，以至于被救助对象难以维系基本生活。第三，农村社保体系缺乏监督管理。当前，我国农村的社会保障体系处于职责模糊、监管不力的混乱状态。各级政府部门在处理社保问题时，缺位和越位的情况严重，导致农村社保体系长期运转不利。

三、新型城镇化进程中村庄治理与农民权利的互生共构

新型城镇化是个发展前进的过程，中国新农村建设需要制度政策的创新和完善给予动力，城乡矛盾的消解需要农民权利的保障和扩张予以支持。村庄治理和农民权利在互生共构中实现新型城镇化的远景目标，研究两者之间的互生共构关系，进一步推进村庄治理由法治型向契约型转变，推进村庄善治是根本，转变政府职能是关键，健全社保体系是保障，区分村庄特色是基础，从而为农民权利发展提供更加快捷有效的途径。

（一）推进村庄善治，优化农民权利发展的微环境

村庄善治，顾名思义，在村庄实行合理的治理，是村庄治理的一种理想模式，也是解决“三农”难题的最佳选择。实行村庄善治，有利于农民权利结构的重组，赋予农民更多的权利，优化农民权利发展的微环境。

1.村庄善治是村庄治理转型的理想蓝图。以增进村庄公共事业发展、保障农民权利为主要内容的村庄善治，是推进新型城镇化进程的重要路径。在此模式下，村庄治理可以实现合理转型，农民权利可以得到充分发挥和保障。村庄善治是一种发展理念，它强调治理主体的善治、治理制度的善治以及治理过程的善治，是一个村庄合理治理的体系。第一，善治理论应用在治理主体上，要求村民参与村庄治理与管理，与政府协同管理。第二，治理制度的善治，要求政府制定规章政策，要坚持从农民的根本利益出发，一切以农民权利的实现为根本目标，切实维护和保障农民权利。第三，治理过程的善治，要求政府行动必须与理念一致，将村庄善治理论应用于实践，将理论力量转化为实践力量。

2.村庄善治是农民权利发展的微环境。实现村庄善治是一个庞大的循序渐进的过程，中国的村庄治理应以此为目标，走出一条适合自己的发展道路，为农民权利的发展创建一个和谐稳定的微环境。第一，政府与农民协作式管理。善治理论提倡公民参与公共事务管理，形成政府与公民协作式的管理局面，是一种建立在政府、市场与公民之间良好的、稳定的状态。为实现村庄善治，政府应该给予农民参与公共事务管理的机会，为农民提供实现和保障自身合法权利的平台。第二，政府赋予农民更多权利。受到身份特殊性的影响，农民权利的实现在难度上大大高于公民权利，因此，也应享受更多的保护与重视。第三，政府多元化管理。村庄善治要求政府管理手段和方式的多元化，运用各种可行的办法来促进农民权利有序发展的目标。

（二）转变政府职能，实现政权本位向权利本位的转变

政府应转变政权本位的观念，转变政府职能，部分让权予村民自治，加强基层政权建设，重建村庄精英管理，改革政绩考核标准，从而使村民自治和各项权利得以有效实现。

1.加强基层政权建设。第一，从法律层面明确农村基层政权的内容和界限。在村庄治理中，上级政府应首先明确基层政权的权利范围，从立法上明确农村基层政权的权力界限和各权力主体的权限，缩小“自由权力”的范围，突出权力来源于权利的宗旨。第二，完善基层政权组织的产生机制。在民主选举过程中，上级政府应减少对民主选举的干预，保障农民的选举权和被选举权；在任用干部时，上级政府应广泛听取农民的建议和意见，不断完善基层政权的产生和考核机制，维护农民的监督权。第三，完善权力监督机制。在权力运作中，乡镇政府应扮演监督者和服务者的角色，监督基层政权的合理运作，防止权力滥用，切实维护农民权利。

2.重建村庄精英管理。在中国的历史上，农民始终是农村的主人，发挥其主体作用是村庄治理转型的根本途径。第一，乡镇政府应该正确定位自己的角色，创办“官民合作”的服务型组织，重建村庄精英管理。村庄精英管理队伍扮演着上级政府和普通村民之间的中介角色。在广大村民中，由政府监督，村民自己选举出部分精英管理村庄，既是政府“简政放权”的表现，也是村民实现自治的有效途径。第二，规范精英队伍的产生机制、管理机制和监督机制，从而使精英真正做到为农民服务，替农民发声。第三，释放部分政权，让精英代表农民参与村庄管理，这不仅有利于提高农民参与村庄自治的积极性，充分实现村民的基本权利，更有利于政府实现政权本位向权利本位的职能转变。

3.完善政绩考核标准。长期以来，中国政府默认实行以地方GDP指数为标准的政绩考核机制。这种唯GDP论的考核制度，在很大程度上影响甚至损害了农民权利。为保障农民权利的有效实现：第一，国家应从农民的根本利益出发，变更政府唯GDP论的政绩考核标准，转变各级政府唯GDP论的陈旧观念。第二，国家应在考核政府工作的标准中加入公共服务要素，建立以公共服务事例为准则的考核制度，以政府为民服务的一项项具体事例为考核依据，从根本上扭转政府官员的政绩观，促使政府真正做到为广大农民做实事，谋福利。第三，国家定期创新政绩考核标准，不断完善政府考核制度，始终以农民的根本利益为出发点，推动社会主义新农村建设。

（三）健全社会保障体系，保障农民权利的有效实现

社会保障体系是农村发展的“调节器”和“稳定器”，国家应从扩大财政投入比例、拓宽社会保障的覆盖面和规范监督管理条例等方面入手，健全农村社会保障体系，保障农民权利。

1.扩大财政投入比例。据统计，中国财政仅拿出中央财政总支出的11%左右的资金用于建设社会保障体系，且绝大部分流入城镇居民账户，农村居民所享受到的份额微乎其微。因此，国家应扩大财政投入比例。第一，扩大政府财政投入农村社会保障的比例，增加农村社会保障的资金，保障农民的基本生活，消除他们的后顾之忧。第二，发挥政府的主导作用，丰富农村社会保障体系资源，加大对贫困家庭的补贴力度，为无能力投保的农民购买医疗保险、养老保险等，使他们“病有所医、老有所养”。第三，完善资金分配和管理制度，协调城市与农村所占全国投入社会保障资金的比例。

2.拓宽社会保障的覆盖面。很明显，与城市相比，农村社会保障体系中的保障项目涵盖内容较少，因此，政府应该拓宽农村社会保障的覆盖面。第一，进一步完善新农村合作医疗保险。新农合自实行以来，为广大农民带来了诸多福利，国家应进一步完善医疗保险制度，提高农民的报销额度，拓宽报销范围，简化报销程序。第二，扩大农村养老保险范围。目前，农村养老保险覆盖的范围有限，许多老人享受不到养老金的福利，政府应该不断扩大农村养老保险范围，提高受益农民总数。第三，提高最低救助标准，提升被救助村民的生活质量。

3.规范监督管理条例。第一，针对我国农村社会保障分割严重、职责模糊、多方管理的现状，政府有必要采取措施进行治理，严格规范农村社会保障管理体系。第二，针对社会保障管理不明确的情况，国家应该制定明确的规章，明确各个部门的责任，避免“多龙治水”的局面出现。第三，监督部门应该制定相关的监督条例用于管理社会保障基金，明确公示每一条保险金的去向，切实将社保基金用于农民的生活保障之上，保障农民权利有效实现。

（四）区分村庄特色，推进农民权利的创新发展

村庄治理不可以模式化地简单复制，或通过行政力量，以运动式的方式强行推广。村庄建设应结合特色农业、特色自治和特色文化，推进农民权利的创新发展。

1.开发特色农业，提高经济发展水平。“中国幅员辽阔，城镇化建设一定要充分考虑各地的具体情况，不能一哄而上，为城镇化而城镇化。城镇化的规模、进程要与当地经济文化、社会发展、群众需求、人口数量、环境承受力等相适应。”［12］不同的村庄特色，适宜不同的发展道路。政府应该合理区分各个村庄的经济特色，因地制宜地制定发展战略，如开发村庄旅游产业、扶持特色农业等，努力提高农村经济发展水平，提高农民收入。

2.推行特色自治，维护农民权利。我国应继续推行村民自治，根据村庄风土民情特色，推行特色自治，始终维护农民当家做主的权利，不断加强组织建设，日益完善规章制度，更加规范自治活动。在发展特色村庄的同时，政府应赋予农民更多的权利，从而推动农民权利的创新发展和完善。

［1］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，2012：19.

［2］马克思恩格斯选集.第 1卷［M］.北京：人民出版社，2012：199.

［3］刘同君.新型城镇化进程中农村社会治理的法治转型—以农民权利为视角［J］.法学，2013（09）.

［4］中共中央关于制定“十一五”规划的建议（全文）［EB/OL］.新华网，2005-10-18.

［5］灵璧县大庙乡马庄村获评全国第四批美丽宜居示范村［EB/OL］.人民网，2017-01-09.

［6］魏述杰.我国城市化进程中的城市本位分析［D］.山东大学，2009.

［7］徐勇.从村治到乡政：乡村管理的第二次制度创新［J］.山东科技大学学报，2002（03）.

［8］夏勇.走向权利的时代：中国公民权利发展研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2007：23.

［9］国家新型城镇化规划（2014－2020年）［EB/OL］.新华网，2014-03-16.

［10］马克思恩格斯选集.第 3卷［M］.北京：人民出版社，2012：364.

［11］杜润生.中国农村制度变迁［M］.成都：四川人民出版社，2003：300.

［12］金朝霞.论我国“以人为核心”的城镇化［J］.中共云南省委党校学报，2014（04）.