韦伯的宪法设计与国家监督体制——蒙森《马克斯·韦伯与德国政治》阅读笔记

季卫东

上海交通大学凯原法学院院长、教授

韦伯的宪法设计与国家监督体制
——蒙森《马克斯·韦伯与德国政治》阅读笔记

季卫东

上海交通大学凯原法学院院长、教授

一、政体建构的两种模式

距今一百多年之前，面对世界局势的激变以及德国社会转型的现实，马克斯·韦伯（Max Weber）发表了一系列论述，提出了自己关于宪法秩序的设计方案。梳理他的各种主张，可以归结到一个作为出发点的命题，即大国崛起需要强有力的领袖，同时也需要领袖享有民意充分认可的权威；同时为了防止领袖在借助煽动技巧与民粹主义互动过程中出现走火入魔的现象，还需要对政体进行理性的制度安排，以切实维护国家利益和个人自由。

德国著名历史学家沃尔夫冈·蒙森（Wolfgang J. Mommsen）的著作《马克斯·韦伯与德国政治1890—1920》1［德］沃尔夫冈·J.蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治1890—1920》（以下简称蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》），阎克文译，中信出版集团2016年版，第189、337页。通过细致的实证研究告诉我们，在韦伯看来，这样的体制机制设计方案主要有两种模式：第一，强调官僚系统的工具理性，如德国普鲁士行政机器。当然还有“二战”后日本形成的官僚支配。或多或少，也有些类似秦代李斯提出的“以法为教、以吏为师”2有关背景和思想内容，参见《史记·李斯列传》。思路。第二，强调议会系统的问责理性或者批判理性，特别是对职业政治家的训练和甄别以及对官僚系统的监督。韦伯主张的是后一种模式，认为随着职业官僚在现代国家扮演越来越重要的角色，对他们的有效监督只能借助于一个强大的议会3韦伯甚至把用质询权武装起来的议会看作抗衡行政官僚的唯一有效的力量。参阅蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》，第189、337页。；这是确保政治活力和创造性、避免社会被关进科层制的未来“铁笼”的一条理想途径。

不难想象，第一种模式的困境是，官僚机构和群体一旦尾大不掉，或者懒政渎职，就会使君主或者政治领袖难以驾驭，也会使人民饱受压榨。为此需要统治者通过特殊的手段或者精巧的行政机器加强监督。仅就中国历史经验而言，从秦代的御史大夫、汉代的十三州刺史、唐代的御史台、宋代的监司，职责都是监控百官。另一方面，为了防止监督官的势力也趁机坐大，制度设置者除了使之与行政系统区隔而不授予实权之外，往往还会按照不同职责而分立岗位加以限制，如宋代负责财政监察的转运使（漕司）、负责司法监察的提点刑狱（宪司）、负责军事监察的经略安抚使（帅司）以及负责地方财政监察的提举常平仓事（仓司）。

但是，因为监察官如有意愿，他们可以行使的潜在权限的确非常大，所以要想让他们仅仅停留在监督的虚职上，甚至还冒着未来某个时刻忽而被视为冗员的风险，这其实是极其困难的。只要有机会，监察官很容易摇身一变，成为握有实权的行政官。例如，刺史逐渐取地方首脑而代之的事实，在历史上也并非偶然的孤证。漕司、宪司、仓司等后来也都陆续蜕变成了锱铢计较的理财机关（注意：甚至连司法监察部门也不例外），造成权责交错、“叠床架屋”的格局。鉴于这类流弊，南宋时期的学者叶适（1150—1223）曾抨击当时已经显露出来的“监司之害”4叶适：《水心文集》第三卷“监司”篇。，陈词说理颇恳切，对当今中国思考政治体制改革仍然不乏启迪之处。与此形成对照的是，“二战”后日本的对策则是让各部委围绕有限的行政资源进行竞争而提高效率，同时通过科层制的串珠式攻守交替来编制预算，通过官员和僚属互相依法制衡来进行内部风险防控5详见［日］村松岐夫：《日本的行政——活动型官僚制的变貌》，东京中央公论社1994年版。。

韦伯固然承认官僚机构在技术上、效率上可谓最发达的统治形式，但认为从官僚系统本身永远不可能产生能够有效地确定政治目标并约束行政组织的真正领袖6蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》，第167、169页。。在他看来，一个强大的议会可以成为理想的锻炼和选择政治领袖的场所。或者如卡尔·施密特（Carl Schmitt）所理解的那样，韦伯的议会制概念其实也是把领袖人物推上国家权力巅峰的手段，尽管他同时也主张通过直选制让总统获得抗衡议会而直接诉诸民意的权力和权威7同上书，第329页。参阅［德］卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，世纪出版集团、上海人民出版社2005年版，第337页。。然而韦伯还忧虑一旦德国的“半吊子政治家”和既得利益集团无法承担政治责任，官僚群体就会趁机攫取统治权，形成官僚支配格局，进而把社会逐步引进一个由坚固的形式规则所铸造的“铁笼”。因此，在他看来，议会最重要的任务就是对官僚系统发挥政治功能加以监控，同时又通过司法的控告和审查程序把政治问题置于公开的聚光灯下，以防止暗盘交易和结构性腐败8蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》，第171页。。可惜他在著述中对司法审查的制度设计始终语焉不详。

韦伯的理想是确立富有创造性的、负责任的政治家的“个人统治”，并且使作为精英的领袖的能动性、少数原则以及政党统治能够建立在最大限度民意的基础之上。为此，他试图通过联邦参议院的议会化和民主直选制来寻找一种能够让政治领袖人物进行统治的宪政手段9蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》，第182页。。因而韦伯倡导的第二种模式的基本特征就是议会主导与领袖主导并行和互相制衡的双峰结构，其基本宗旨在于通过议会系统对统治者进行问责，并借助议会的质询权来抗衡官僚系统的因循守旧以及渎职行为，用以克服当时德国政治出现的议会多极化（小党林立）和无力化（官僚本位）的偏颇。在韦伯看来，来自议会的外部监督权除了主要针对官僚群体外，同时还应不断提醒政治领袖记住自己的责任，一旦政治领袖不称职、失去人民的信任，就要通过竞争性选举或不留情面的弹劾程序把他们淘汰出局10同上书，第185页。。这就是韦伯领袖直选民主制的思路，与孟子革命论的思路颇有那么一点灵犀相通之处。

二、卡里斯玛领袖与民主直选制

在某种意义上可以说，韦伯所设想的职业政治家，必须具有类似企业家那样的气质和进取心，为了权力而开展激烈的竞争，从而使大国崛起以及民族文化价值目标的实现具有强大的驱动能力和创新能力11同上书，第45—49、248页。。无独有偶，强调企业家精神的约瑟夫·熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）对民主的定义就是“竞争领导权”12［奥］约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，商务印书馆1999年版，第5、395页。。还有安东尼·唐斯（Anthony Downs）提出“政治市场”论，都是所见略同。唐斯明确说过，“民主政治中的政治家与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现他们的个人目的,他们制定他们相信能获得最多选票的政策,正像企业家生产能获得最多利润的产品一样”13［美］安东尼·唐斯：《民主的经济学理论》，姚洋等译，上海人民出版社2005年版，第295页。。然而韦伯与熊彼特、唐斯不同的是，他所理解的领导权与民族的权力或者民族作为命运共同体的自由意志是密切联系在一起的，因此或多或少带有帝国主义色彩14参阅蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》，第55页。。而他渴望卡里斯玛领袖行使权力的政治 诉求与自由主义的价值取向之间的矛盾，在社会进化论式竞争、斗争的层面，或者说在自由主义历史观的层面，实际上是能够被扬弃的15同上书，第63页。。

毫无疑问，韦伯不是那种陶醉在大众热血沸腾的兴奋当中的民主主义者，更不是那种盲目崇拜独裁者和权力的市侩庸人。正如蒙森所指出的那样，“马克斯·韦伯对于纯权力政治的意识形态是完全排斥的”，他也“同样强烈反对一切基于信念伦理的政治意识形态”16同上书，第47—48页。。韦伯对卡里斯玛型支配的拥护主要基于认识论上的两个前提条件：（1）只有这样才能使权力真正成为激励创造性社会行动以及实现民族文化价值的工具；（2）只有这样才能按照独任制的原理来向领袖进行有效的问责，从而使政治家按照明确的信念斟酌自己的责任、对自己的行动进行理性计算。正是在这样的意义上，他把责任伦理视为一切政治行动的基础，同时也必然重视某种监察体制的树立。就“选择自由、责任自负”这一点而言，韦伯在呼唤卡里斯玛领袖和激活帝国主义元素的同时，其实始终坚持了自由主义立场。这是一种肯定权力而不是否定权力的自由主义立场，一种高度个人化和强调少数原则的自由主义立场。

但是，在强调权力和责任的对称性这一点上，韦伯提倡基于直选制的强大领袖与基于质询权的强大议会相对峙的二元论，其实也可以构成另类的民主政治形态，或者说纠缠于公投和集权的辩证关系之中的民主政治秩序17同上书，第344、349页。。正是在这一点上，韦伯不仅可以被定位为威廉共和制的元老，而且也还可以被奉为魏玛民主制之父。当然，韦伯式宪法设计的成功有赖于各种权力（足以制约议会的帝国总统、中央集权化的帝国议会、反中央集权的联邦议会、议会内阁以及莫衷一是的政党政治家）与社会文化之间微妙而脆弱的平衡。至少在韦伯那里，这样的宪法设计保持了高度的平衡感，尽管有时让人感到具有内在矛盾和强大的张力。韦伯需要的正是这种张力以及相应的创造性势能和转机。但是，各种势力一旦不能保持必要的平衡，或者陷入极端平衡的陷阱而无法作出公共事务的决定，政治就很有可能迅速滑向类似法西斯主义那样的深渊——德国后来的历史演变已经证明了这种宪法设计上的卡里斯玛领袖独断专行与民粹主义的煽动性共振的风险及其所能带来的极其严重的不利后果和危害。

三、民主直选制对法治信念的冲击

既然因直选民主而产生的领袖享有极其强大的权力以及基于全民投票结果的“革命正当性”权威，如何用恒久的正义理念和确定的规范思维方式来防止领袖的主观任意性以及独裁倾向就是一个非常重要的课题。托克维尔早就富有远见地指出，多数派专制的危险来自全民投票制以及平等的思想，而抑制这种危险的制度安排就是地方分权、法律职业团体以及司法审查制度、新闻和结社的自由。尤其值得重视的是司法审查，构成了防止立法权的跋扈（即多数派专制）的最有力武器18详见［法］夏尔·阿列克西·德·托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版。。令人非常遗憾的是，到20世纪前半叶为止，韦伯的理论和德国的现实却都在默认甚至纵容人民主权论和法治国家论的解构，尽管魏玛宪政缔造者们始终试图建立起一个“民主主义法治国家”的基本架构19蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》，第348页。。

由于韦伯始终强调价值中立的研究立场和方法，所以他不可能基于自然法或者某种普世主义原则来考虑政治问题，这就势必助长纯粹法律实证主义的倾向20同上书，第385页。。在某种意义上，他也可以被认为是批判法学的鼻祖。他严厉批判了作为西欧法学主流的自由主义法治国家理论，彻底否定了法治秩序的自然权—自然法的思想基础。他断定“自然法原理已经丧失了提供法律依据的能力”21语出韦伯：《经济与社会》，转引自蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》，第385页。，因此，所有法律规则都不过是缺乏神圣性的技术装置，都可以按照目的理性进行概念计算以及不受限制地进行重构。20世纪各国的历史进程已经证明，无论是多数派的专制，还是少数派的专制，无论是体制派的专制，还是反体制派的专制，统统都是因为没有法治而产生的。鉴于这样的问题，后来有美国学者西奥多·罗威（Theodore J.Lowi）在《自由主义的终结》一书中提倡“依法的民主主义”，特别强调如下几点内容：第一，政府必须依法办事，而法律规则必须由议会制定；第二，对议会立法仍然需要进行审查和监督，为此需要法律之上的高阶规范以及违宪审查；第三，依法的民主主义可以把人民与政府之间的矛盾纳入体制当中，并通过法律修改的方式加以调整和解决22See Theodore J.Lowi,The End of Liberalism:The Second Republic of the United States,2nded.,New York:W.W. Norton & Company, 1979.。

韦伯认为，不仅法治国家的概念不再值得信仰，甚至连主权在民的理论也是可以质疑的，因为这种理论无视了一个基本事实：任何统治都是由领袖和寡头组织实际操作的，关键只是采取什么方式选择领袖23蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》，第386页。。换言之，决定者与受决定影响者之间的差异不会因为民主参与程序而消失［正如尼克拉斯·卢曼（Niklas Luhman）后来所主张的那样24［德］尼克拉斯·卢曼：《风险的社会学》，小松丈晃译，东京新泉社2014年版，第178—179页。］，试图通过民主来消除人对人的统治的设想无论多么精致都是一种乌托邦。只有在很小的政治单元，直接民主的形式才是可能的，因而人民自治也才具有现实可行性；大国决策机制的核心是统治，是对民众的统治，因而民主化的意义只能是统治班子的缩小、政党领袖之间竞争的加强以及领袖的直接统治。正是在这样的语境里，韦伯、施密特以及魏玛宪政缔造者们把总统（即“当选的君主”）定位为“宪法的守护者”，但是在这里，宪法只是一套实用性的游戏规则25蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》，第395页。。而魏玛宪政失败给我们留下的最大教训就是：仅凭投票即便是全民投票、即便是反复的全民投票，并不能完全防止专制，宪法设计的关键在于通过分权和法治来制约政党及其领袖的权力。

在韦伯的宪法设计里，分权原理主要体现为议会民主制的两种功能：选择政治领袖以及监督不担任领袖职责的纯技术意义上的行政官僚26同上书，第388页。。因为韦伯特别强调政治领袖的创造进取心和行使权力的自由度，所以议会对领袖的制约实际上只表现为就结果进行事后的责任追究。由此可见，在日常的政治生活中，议会能够名副其实独自发挥的功能只有一个，即监督行政权，特别是议会通过质询权来监控官僚群体27同上书，第389页。。换一种表述方式，通过议会制约官僚系统（而不是官僚系统的自我监督、互相监督以及内部控制方式）的国家监察体制就是韦伯最核心的分权思想，其实质也是一套实用性的游戏规则。这种分权机制在规则之治的意义上固然是与法律秩序密切联系在一起的，但两者都缺乏内在神圣性，因此很容易被政治领袖以紧急状态、例外等借口而轻松打发掉。

四、卡里斯玛领袖与政党机器的悖论

通过直选产生的卡里斯玛领袖固然享有基于投票结果的“革命正当性”权威，但在行使权力时需要科层制的支撑力量，否则领袖的大权就将成为“空中楼阁”。在韦伯的宪法设计中，卡里斯玛领袖的权力基础主要有两个，即通过议会内阁从事行政运作和通过政党机器从事政治运作。他认为，具有卡里斯玛素质的政治领袖应该利用煽动群众的手段来争取群众的支持和拥戴，从而登上政党机器的顶端，但政党并非获得领导权的目标而只是一种手段，只是伟大政治家为了自己的宏伟目标争取人民支持的工具。韦伯最担心的是由政党机器产生的政治家所面临的“卡里斯玛被阉割”的风险，但他仍然相信一个政党越是组织得像一部机器，就越需要一个伟大的领袖，并且越愿意支持这个领袖28同上书，第390页。。在这里，我们可以观察到卡里斯玛与科层制化的政党机器相反相成的悖论。只要卡里斯玛领袖能够挟政党机器而治，那就不必怀疑他对议会内阁运作的有效控制。

也正是在这里，我们可以发现基于直接民选的领袖支配与挟持政党机器的领袖支配之间居然只是隔了一层窗户纸。怎样才能防止民意或者领袖的卡里斯玛性被政党机器所阉割？这是韦伯的宪法设计方案不得不面对的问题，而20世纪后半叶的世界趋势却是政党机器变得越来越强大，既得利益集团占有越来越明显的优势。少数卡里斯玛领袖曾经试图通过政党自我革命（如日本自民党原党魁小泉纯一郎提出“砸碎自民党”的口号开启荧屏政治时代，直接诉诸民意支持）、自我退场（如美国共和党候选人特朗普在缺乏政党支持条件下凭借民粹主义情绪赢得总统大选）等各种方式来打破逐渐僵化的政治格局，试图别开生面，但结果似乎都并不很理想。这就证明民主政治的理想如果要摆脱上述悖论以及两难境地，诉诸卡里斯玛领袖的煽动力不仅没有什么显著的效果，甚至还可能带来更大的危险。

在上述背景下，我们有必要重新认识对卡里斯玛领袖的监督和对官僚群体的监督，也就是说，有必要重新认识国家监察体制的意义。因为根据麦迪逊主义的核心命题，如果没有监督，特别是外部监督，任何个人或者组织都有可能在有意或者无意之间走上专制主义道路。迄今为止获得广泛认可的重要学说和客观史实都在反复提醒我们，当立法、行政、司法的所有权限都集中在某一个人或者组织手里时，就意味着排除监督。因此，监督必须立足于分权原理和法治原理。

总之，韦伯的宪法设计是把选择领袖和监督官僚系统的任务交给议会，与这种强大的议会并驾齐驱的则是凯撒式的“选战独裁者”29蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》，第380页。。在德国的政治发展过程中，韦伯关于强大议会的主张被忽视了，但他的卡里斯玛领袖论却像幽灵一样孤零零地四处徘徊，结果是眼睁睁地看着希特勒在民众的喝彩欢呼声中登场，废除魏玛宪政的所有法律羁绊，实现了挟政党机器而治的法西斯主义支配。在“二战”结束后，德国法学界对那种纯粹实证主义的法律秩序观进行了反思和批判，开始重新强调自然法的正义理念、基本人权的保障、分权制衡的制度安排、具有实质价值内容的法治以及公正程序原则。