党内法规与国家法律关系的再阐释

李树忠

党内法规与国家法律关系的再阐释

李树忠*

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规体系和法律规范体系并举，作为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，从而提出了党内法规和国家法律的关系问题。党内法规和国家法律分属不同的规范体系，二者是并行的，这尤其体现在党纪和国法不能互相替代。国家法律高于党内法规，加强对党内法规的备案审查有助于促进党内法规同国家法律的协调。党内法规融合底线要求和高标准，吸收道德要素，其要求严于国家法律。党内法规和国家法律是内在统一的，要注重党内法规同国家法律的衔接。

党内法规 国家法律 协调 衔接

目 次

一、党内法规的名与实

二、党内法规和国家法律并行不悖

三、国家法律高于党内法规

四、党内法规严于国家法律

五、党内法规和国家法律的衔接

党的十八大以来，“党内法规”日益成为党和国家政治生活中的一个关键词。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《四中全会决定》）指出，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”《四中全会决定》站在“管党治党”与“建设社会主义法治国家”的战略高度，提出了“加强党内法规制度建设”的总体要求；同时，突出了党内法规制度建设的重点工作，即“完善党内法规制定体制机制”“加大党内法规备案审查和解释力度”“形成配套完备的党内法规制度体系” 。特别需要指出的是，《四中全会决定》将“法律规范体系”和“党内法规体系”并举，使之作为社会主义法治体系的有机构成部分。这一新的提法丰富了社会主义法治的内涵，也引发了人们对于国家法律和党内法规关系的持续争论。

对于这一问题，《四中全会决定》实际上已经给出了一些解答。在提到坚持党的领导时，该决定指出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。在提到党的纪律时，该决定指出，“党规党纪严于国家法律”。在提到党内法规制度建设时，该决定指出，“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。2015年5月，王岐山在浙江省调研时指出，“把纪律和规矩挺在法律前面，挺在党风廉政建设和反腐败斗争前沿”。2016年1月，习近平在十八届中央纪委六次全会上强调，“把纪律建设摆在更加突出位置，坚持纪严于法、纪在法前”。2016年12月，习近平就加强党内法规制度建设强调，“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”。这些命题的提出对于全面从严治党和全面推进依法治国具有重要的意义。对于党的这些重要主张，需要结合国家的法治实践和党的制度建设实践予以体系地把握。

一、党内法规的名与实

随着“党内法规”的用法频繁出现于公共领域，尤其是《四中全会决定》将党内法规与国家法律并举，使之作为社会主义法治体系的有机构成部分，许多人开始担心这个概念会使党内法规混同于国家法律，甚至会损害国家法律的权威。事实上，“党内法规”的用法由来已久。早在1938年，毛泽东就已经使用“党内法规”一词。他在《论新阶段》中提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。1毛泽东：《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第528页。“四项纪律”包括个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央。相较于这些原则，党内法规要更详细（具体）一些，在很大程度上属于规则。此后，“党内法规”的说法又不断地出现在党的重要会议上或领导人的讲话中。因此，今天继续使用这一概念，具有一定的历史正当性；相反，如若弃用这一概念，改为“党内规范”“党的纪律”等提法，未必能更准确地描述党的制度实践。

实际上，党内法规和国家法律在概念上的区别是很明显的。党内法规是党内的规矩，国家法律是全社会的规矩。党内法规上的人的形象是党内的人（党员），国家法律上的人的形象是国家之内的人。所以，党内法规的适用是属人的，而国家法律的适用通常是属地的。当然，这种区别并不意味着二者互相隔绝，因为党内的人恰恰也处于国家之内。《中国共产党党章》（以下简称《党章》）规定，党员有义务“模范遵守国家的法律、法规”。担心党内法规混同于国家法律的人往往站在“国法”的立场上考量党内法规；其实我们称之为党内“法”规并不意味着它就是国法意义上的“法”。这种概念用法与“国际法”具有相似的处境：虽然国际法被称为“法”，但它是不是“法”这个问题在法律理论上仍然充满了争议。然而，这并不妨碍人们约定俗成地使用“国际法”这一用语。

有人提出了“党内规范”“党的纪律”等替代用语，这些概念未免太过宽泛。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第2条规定，本规定适用于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案工作。可见，在党内，并不是所有具有规范属性的规矩都可以称作党内法规，至少还有一部分被称为规范性文件。二者的不同在《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第5条中规定得很清楚：党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于那些不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等一般规范性文件。这个条款在形式上将二者区隔开了。这就像在国家层面，国务院既可以制定行政法规，也可以发布决定。所以，用“党内规范”“党的纪律”替代“党内法规”未必合适。在国家法律的层面，将全国人大或全国人大常委会制定的规范（在狭义上）和所有的法律规范（在广义上）称为“法律”已经给日常的语言使用造成了不少困扰，在党内进行制度建设时，应该尽量避免这种情况。

党内法规和国家法律不是同种性质的事物，强行将二者统一于“法”——例如将党内法规当作“软法”、将国家法律当作“硬法”——是不必要的，在理论上也不能自足。就党内法规来说，它是作为“两个先锋队”的中国共产党自我承诺的结果。这种自我承诺不仅仅表现为党的自我约束，更体现为对一定的政治和道德理想的追求。党内的规矩通过政治教育和政治动员，依靠党员的政治认同、领导人的超凡魅力以及具有强制性的纪律手段来贯彻落实。2参见秦前红：《论党内法规与国家法律的协调衔接》，载《人民论坛·学术前沿》2016年第10期。就国家法律来说，它最初产生于人们对于秩序和安全的需求。正如法律实证主义所主张的，它不一定与道德或理想相结合；只要人们秉持“己所不欲，勿施于人”的原则行事，通常不会逾越法律的要求。

二、党内法规和国家法律并行不悖

1949年以后，在相当长的一段时期内，党的政策在国家的政治生活中发挥着举足轻重的作用。1949年中共中央发布的《中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》指出，“人民的司法工作不能再以国民党的《六法全书》作依据，而应该以人民的新的法律作依据。在人民的新的法律还没有系统地发布以前，则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据”。实际上，不只是司法工作，在国家政治生活的其他方面，党的政策也是必不可少的。新中国成立初期，百废待兴，法律的制定同样需要一个过程。有论者指出，从1949年至1979年的30年间，对涉及民生的重大问题，由国家制定、颁布正式法律加以解决、推行的，包括《婚姻法》《农业税条例》等，总数仅为个位数。3参见陶青德：《党规纳入国法体系后的党、法关系新格局、新问题》，载《甘肃理论学刊》2015年第6期。

随着社会功能分化，法律系统逐渐分出，其相对于政治系统的独立性不断加强；法律在国家和社会治理中所扮演的角色越来越重要。早在1986年，邓小平就强调，“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。”十八届四中全会更是以“全面推进依法治国”为主题，对法治体系和法治国家的建设作出了总体规划。《四中全会决定》在谈到“依法执政”时指出：“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。这些论断对于国家法律和党内法规的关系的认识是清楚的：国家法律和党内法规首先要分开。

不少论者从制定主体、表现形式、制定程序、适用范围、实施保障等方面论述了国家法律和党内法规的区别。4例如，卓泽渊：《党规和国法的基本关系》，载《中共杭州市委党校学报》2015年第1期。除此之外，还有几点需要注意：第一，国家法律的用语一般要求准确、规范。正因为此，有法学家将法律规则称为“确定性命令”；而且，法律往往使用的是从生活现实中抽象出来的概念。党内法规的用语则未必如此。例如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定，“党内不准搞拉拉扯扯、吹吹拍拍、阿谀奉承”。再如，《中国共产党廉洁自律准则》规定，“坚持崇廉拒腐，清白做人，干净做事”。这些用语平实、通俗，贴近生活，容易被党员干部所理解。第二，国家法律必须公布。公布是法律制定过程的必要环节；法律如果不公布，则不能生效。法律为所有的社会成员共同遵守，所以应该向所有人公开。这已经成为法治的基本要求之一。《立法法》对于各种法律的公布程序作出了详细的规定。党内法规则未必如此。从理论上说，党内法规适用于党组织与党员，并不需要对所有人公布。《制定条例》规定，党内法规经批准后一般应当公开发布。这意味着，在某些情况下，党内法规可以不公开发布。第三，国家法律必须具有稳定性，只有稳定的法律才能带来可预期的法律关系，因此，国家法律不能朝令夕改。这意味着，法律应该满足成熟的要求，尽量避免试行、暂行等规定。党内法规在一定程度上带有政策的性质，5参见屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》，载《中共浙江省委党校学报》2015年第5期。可能随着政治情势和政治任务的改变而改变，因而具有一定的灵活性。《制定条例》第24条规定，“实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先试行，在实践中完善后重新发布。”

党内法规和国家法律的并行不悖尤其体现在党纪和国法的关系上。在当前反腐败工作深入持续开展的背景下，尤其需要重新梳理党纪和国法的关系。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《处分条例》）在2015年进行了修改，这次修改的一个指导思想是“纪法分开”。有学者指出，在旧《处分条例》的178条规定中，有70多条规定与《刑法》等国家法律重复，如破坏社会主义经济秩序行为、失职渎职行为、侵犯公民权利的行为、妨害社会管理秩序的行为等条款。6参见马怀德、张瑜：《纪律处分条例有必要修订》，载《实习时报》2015年6月8日。这次修改将这些规定全部予以剔除。修订后的《处分条例》突出了党纪的特殊性质，在党纪和国法的区分上也更加明晰。《处分条例》第30条规定，“党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理。需要给予行政处分或者其他纪律处分的，应当向有关机关或者组织提出建议。”由此，党规规定的纪律处分和法律规定的法律责任（刑罚、行政处分、其他纪律处分）是分开的，可能同时追究。例如，《处分条例》第27条规定，“党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定的行为涉嫌犯罪的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”根据这条规定，党员有贪污贿赂、失职渎职等行为构成犯罪的，承担刑事责任，同时，行为人还应接受撤销党内职务、留党察看或者开除党籍等纪律处分。党纪不能替代国法，反过来说，国法也不能替代党纪。

在当前党内法规建设的实践中，一些党内法规在调整对象方面存在“外溢”的情况。《制定条例》第2条规定，“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”这个条款将党内法规的调整对象限定为党员和党组织，不包括党外的个人和组织。这一点与原《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第2条的规定是一致的。然而，在实践中，有些党内法规的规范对象已经超出了党员和党组织的范围。例如，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》所涉及的领导干部除了包括党的领导干部，还包括人大、行政、政协、审判、检察、民主党派等机关，人民团体、事业单位中的领导干部以及大中型国有企业中的领导人员。《党政机关厉行节约反对浪费条例》适用范围除了党的机关，还包括人大、行政、政协、审判、检察等机关，工会、共青团、妇联等人民团体以及参照公务员法管理的事业单位。为了缓解这种“溢出”效应，这两个规定都采取了“联合发文”的形式，即由中办和国办印发。这种做法虽然比较便宜，但与党内法规的定位不符，也与《制定条例》的规定有所出入。未来在党内法规建设的过程中，应该尽量避免党内法规的直接约束力覆盖党外的人和组织。对于党纪中虽有规定但可以通过国家法律进行规范的，尽量通过国家法律来体现。尤其是，应该尽量避免党政联合制定、发布党内法规的做法。

三、国家法律高于党内法规

法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。依法执政是党治国理政的基本方式。我国《宪法》第5条第4款规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”按照宪法的要求，要像其他的组织一样，作为执政党的中国共产党也必须以宪法和法律作为自己的活动准则。法律面前人人平等。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《党章》在“总纲”部分规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。《党章》以党内根本大法的形式规定了党受宪法和法律约束。因此，党制定党内法规的活动也必须遵守宪法和法律。《制定条例》第7条将“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”作为制定党内法规应当遵循的原则之一。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》也提出，党内法规的制定工作的基本要求之一是“宪法为上、党章为本”。所谓“宪法为上”，是指“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动，认真履行党内的各项职责和义务”。所谓“党章为本”，是指“以党章为根本，按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作。”

党的十八大以来，党内法规体系的建设工作明显加快。在过去的四年中，党中央出台或修订的党内法规超过50部，超过现行150多部中央党内法规的三分之一。从2012年6月起，中共中央部署开展了党的历史上首次党内法规和规范性文件集中清理工作。从新中国成立到2012年6月，中央出台的文件总计超过2.3万件，其中，规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件共1178件。经过清理，在1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止。7参见《为全面从严治党提供制度保障——以习近平同志为总书记的党中央推进依规治党纪实》，载《中国纪检监察报》2016年4月19日第1版。在这些文件中，有不少文件是因为与宪法和法律不一致而被清理，如上世纪五六十年代一些关于刑事案件处理程序的规定。

当前，仍然存在一些党内法规，尚没有理顺与国家法律的关系。这其中最受关注的可能是关于“双规”的规定。1994年颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条规定，调查组有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。在此之前，1990年制定的《行政监察条例》第21 条规定，监察机关在检查、调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”。从1993年开始，中纪委和监察部合署办公，同时又因为纪委的监督范围明显比监察机关更大，所以纪委的“双规”在反腐败工作中的作用越来越重要。1997年颁布的《行政监察法》虽然在第20条中以“两指”取代了《行政监察条例》中的“双规”，但在实践中，仍然是纪委的“双规”得到了广泛的适用。不少学者认为，“双规”并不属于法律程序，却限制了涉案人员的人身自由。8例如，王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，载《中国高校社会科学》2013年第2期。根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第39条的规定，“双规”中的调查时限一般为三个月，必要时可延长一个月；此外，根据案情，可以报立案机关批准后再延长。另外，纪委采取的其他一些调查手段在合法性方面也存在疑问。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条规定，经县级以上（含县级）纪检机关负责人批准，调查组可以对被调查对象在银行或其他金融机构的存款进行查核，并可以通知银行或其他金融机构暂停支付。但是，根据《商业银行法》第29条的规定，有权查询、冻结、扣划个人储蓄存款的主体只能由法律来规定。显然，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条对调查组的授权不符合《商业银行法》的规定。9纪委的调查手段的合法性问题在国家监察体制改革之后有可能得到解决。根据《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》设定的改革方向，国家监察委将有权采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。而且，党的纪律检查委员会和国家监察委员会将合署办公。

国家法律和党内法规的不一致，不仅会影响全面依法治国的落实，而且会影响全面从严治党的推进。因此，《四中全会决定》提出：“注重党内法规同国家法律的衔接和协调。”这里提出的“协调”主要针对的就是当前存在的党内法规和国家法律不一致的问题。保证党内法规和国家法律的协调的重要举措之一，就是加强党内法规的备案审查。1990年，中共中央办公厅曾经发布过《关于党内法规备案工作有关问题的通知》。这个通知只有简略的三条，非常原则地规定了党内法规的备案工作。2013年，中共中央公布了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》），对于党内法规以及规范性文件的备案工作作了比较详细的规定。按照这个规定，中央办公厅承办党内法规的备案工作，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理。中央办公厅对报送中央备案的党内法规进行审查时，审查的一个主要方面是“是否同宪法和法律不一致”。审查发现党内法规与宪法和法律不一致的，中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议，报请中央决定。相较于《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》，《备案规定》在体制上更加完善，在机制上更加具有可操作性。备案审查可以对党内法规的合法性进行事先控制；但如果党内法规在实施过程被发现有合法性问题的，《备案规定》并不能起到纠正作用。在目前的党内法规制度体系中，也缺乏党内法规的事后监督机制，将来需要补齐这个制度上的“短板”，才能充分保证党内法规与宪法、法律保持一致。

《备案规定》还提出建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。全国人大常委会负责行政法规、地方性法规的备案；国务院负责地方性法规、部门规章、地方政府规章的备案。同时，中央办公厅承办党内法规的备案。按照《备案规定》提出的思路，全国人大常委会法工委、国务院法制工作机构、中央办公厅法规工作机构可以建立常态化的协同工作机制，实现线索转送、意见咨询、联合审查、信息互通等连接互动。

四、党内法规严于国家法律

理解党内法规的严格性，首先应注意中国共产党对自己的定位。《党章》开篇声明：中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。“两个先锋队”体现了党对先进性的追求。这种先进性尤其体现在它的“与时俱进”：始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益。在历史上，党正是依靠坚强的组织性、严格的纪律性等取得了革命的胜利。在社会主义建设的新时期，党需要进一步强化这些传统，并以制度化的方式将它固定下来。按照《党章》的规定，党员几乎没有个人的利益，在党和人民的利益面前，个人利益是微不足道的。党员献身于党和人民的事业以及共产主义的最高理想。这些都在入党宣誓时予以承诺。因此，党员不能满足于做一名普通的公民，而应该追求崇高的理想、高尚的人格、纯洁的党性。这些显然都超越了国家法律所能提出的要求。

党内法规是作为中国特色社会主义领导核心的中国共产党自我承诺的结果。这种自我承诺不仅仅是党的自我约束，更是对一定的道德理想和政治理想的追求。党内法规融合底线要求和高标准，吸纳道德要素，体现了“依规治党和以德治党相统一” “高标准和守底线相结合”的指导思想，是《四中全会决定》重新强调的“坚持依法治国和以德治国相结合”原则的延伸。

就目前来看，以《党章》为核心的党内法规主要包括六类：党的思想建设、党的组织建设、党的队伍建设、党的作风建设、反腐倡廉建设、党内工作程序。党的思想建设实际上是在一定的世界观的指导下，使全党在思想上、政治上保持高度一致和先进性。例如，党的指导思想马克思主义是唯物主义的，是无神论的。因此，党员不能信仰宗教。因此，党内法规已经超越了单纯对行为的调整，而触及了党员的内心和灵魂，这是国家法律所不能胜任的。国家法律是作为行为规范而存在的，它仅仅调整人的客观行为。国家法律在某些情况下也关注人的主观认识（故意或过失），但这种主观意识一定要有其支配的客观行为。在这一点上，党内规范的调整力度显然更大。它不仅要求党员在行动上与党保持一致，而且要求党员在思想上与党保持一致。

另外，党的作风建设、反腐倡廉建设中的许多内容都关涉党员的道德和修养。例如，《中国共产党纪律处分条例》第127条规定，“与他人发生不正当性关系，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”党内法规禁止党员“与他人发生不正当性关系”，国家法律对此并不予以规制。再如，《中国共产党廉洁自律准则》规定，党员坚持尚俭戒奢，艰苦朴素，勤俭节约；党员坚持吃苦在前，享受在后，甘于奉献；党员领导干部廉洁齐家，自觉带头树立良好家风，等等。严格来说，这些规定都带有强烈的道德意味，是对党员的道德修养的规训。与之相反，国家法律通常不会触及这些领域。所以，这些党内法规对于党员提出的要求比国家法律更高。党内法规甚至将那些在国家法律看来应该交由个人自由决定的领域也纳入了调整范围，并通过强有力的实施机制予以贯彻落实。人们常说，法律是最低限度的道德。如果这个说法成立的话，国家法律和党内法规的区别似乎可以用“义务的道德”和“愿望的道德”这对区分来阐释。10关于“义务的道德”和“愿望的道德”的区分，可参见［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第6页以下。义务的道德是从最低要求出发，规定了社会生活的必需条件，确立了使有序社会成为可能或者使有序社会得以达致其特定目标的基本规则。国家法律是义务的道德的体现。愿望的道德是指善的生活的道德、卓越的以及充分实现人之力量的道德。这种道德下的行为指的是“人在发挥最佳可能性的时候能够做出的行为”。党内法规更加指向愿望的道德。

党内法规严于国家法律不仅体现在党纪严于国法，而且体现在党纪先于国法，“要把纪律挺在前面”。由于党纪严于国法，所以，违反国法的行为一定是违反党纪的行为；反过来说，违反党纪的行为则不一定是违反国法的行为。例如，“参加迷信活动”在党纪的层面会被追究责任，而在国法的层面则不予评价。因此，党员的某些行为即使不违反国法，但由于不符合党对自己的定位和党的先进性而难以逃脱党纪问责所形成的更严密“法网”。党纪先于国法，具有“防微杜渐”的功能指向。党纪在法律底线之前为党员划定了一条纪律底线，在错误的行为萌发时便介入治理，防止“小错”发展成为违法犯罪，造成更加恶劣的影响。党纪的前置可以在源头上切断党员违法犯罪产生的途径，防患于未然。鉴于党纪的这种“兜底”作用，在今后党内法规建设的过程中，对于国家法律既没有规定也不适合规定的事项，可以引入党内法规，以发挥适当的规范作用。

五、党内法规和国家法律的衔接

虽然党内法规和国家法律在功能上相互区分，各有所长，但二者仍然有可能内在地统一起来，成为社会主义法治体系的重要构成部分。这个统一的基础就是党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。《四中全会决定》提出，“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”，而且强调，“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”，“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。为适应管党治党的需要，党内也要求形成党规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固。

国家法律体系和党内法规体系的建设共同服务于实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。所谓国家治理体系，指的是“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。”所谓国家治理能力，指的是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。依法治国和依规治党的实质是将党和国家的各项事业纳入法治的轨道，通过制度化的方式管理各方面的事务，将制度上的优势转化为管理的效能。

党内法规和国家法律在价值取向上的一致性，还体现为国法和党规都以“宪法为上”。宪法是一个国家法律体系的基础，它处于法律秩序层级结构的顶点。违反宪法的法律，将会失去法律效力。党内法规也必须与宪法保持一致，否则，党内法规的规范效力也会受影响。无论是国家法律，还是党内法规，都必须以宪法为遵循，体现作为社会共识的宪法价值和精神。

党内法规和国家法律在党的领导和宪法指导上的一致性，决定了党内法规可以向国家法律转化。从法制发展的历史来说，有一些国家法律、法规确实是从党内的政策和文件发展而来的。11参见翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，载《法学研究》2014年第3期。关于信访制度的规定，最早是以党的文件体现的，后来在国家法律的层面出台了《信访条例》，信访就成为了一项法律制度。《国旗法》最早也是由党的文件来规定的，后来国家制定了《国旗法》，有关国旗的制度在国家法律的层面就有了规定。当前我们正处于全面深化改革的关键时期，很多制度尚在探索阶段，远未定型。有些虽不成熟但有必要的制度可以先通过党内法规来规定，进行试点，待经验成熟时，再转化为国家法律。

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》指出，到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。根据这个纲要的规划，党内法规制度体系的建设还有不少路要走。当前，尚有一些所谓的“党内法规”并不符合党内法规的定位，需要及时通过法定程序将其转化为国家法律。

实际上，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。自20世纪80年代以来，党政分工的改革不断走向深化。党内法规和国家法律的适度区分和功能互补，要求党内法规和国家法律衔接互动，实现国家治理体系和治理能力的现代化。党内法规尤其应该在党的领导的“核心领域”建立与国家法律相衔接的制度。在这些方面，有的制度已经形成，有的尚付之阙如。例如，国家机关的组织法、选举法等相关法律规定了领导人员的产生办法，但是这些领导人员是如何被党组织推荐、如何被提名的，组织法和选举法等法律并无规定。《党政领导干部选拔任用工作条例》即填补了这一制度上的空位，并落实了“党管干部”的原则。再如，为了使党的主张通过法定程序转化为国家意志，党内法规应该规定执政党向国家机关提出立法建议的工作机制。这些党内制度有待进一步形成。

实现党内法规与国家法律的衔接，必须加强党内立法部门与国家立法部门之间的沟通协调，形成常态化的工作机制。第一，在立法前，党内的法规工作机构、人大的法律工作机构、政府的法制工作机构应当定期交流、通报情况，研究哪些事项需要由党内法规来规定，研究哪些事项需要党内立法与国家立法通力协作和配合解决，开展对于需要党内法规和国家法律共同调整的问题的立法调研和论证。第二，完善党内法规起草过程中的征求意见程序。《制定条例》第19条中规定，“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见”。对于征求意见的范围，《制定条例》并没有规定向国家立法部门征求意见。但是，对于需要党内法规和国家法律共同发挥作用的领域，例如，党政机关公共权力行使、党政领导干部从政行为、党风廉政建设等方面的责任和分工，为了保证党内法规与国家法律相衔接，统筹规划党内法规和国家法律两种方式和手段，可以征求国家立法部门的意见。第三，建立健全党内法规和国家法律在立法后的实施评价、备案审查和定期清理机制。通过立法后的实施评价，及时发现并弥补党内法规衔接国家法律的制度空缺，或者及时修改与国家法律不相匹配的党内法规。通过备案审查，及时纠正党内法规与国家法律不一致的问题，保证党内法规和国家法律的融贯与协调。通过定期清理，适时将不符合党内法规定位的党内规定转化为国家法律，及时将落后于时代和政治情势的党内规定废止。

*中国政法大学副校长、教授。