新《预算法》下乡村基层社会治理探析

●任晓兰 刘 娟

新《预算法》下乡村基层社会治理探析

●任晓兰 刘 娟

我国有广袤的农村地区，基层治理的结果直接影响到国家治理成果。虽然农村地区有 《中华人民共和国村民委员会组织法》，但由于农民权利意识薄弱、村委会依赖于县政府、制约机制不健全等原因致使基层自治组织并未起到应有之效。如何利用新《预算法》施行的契机来改善我国基层治理是本文探讨的重点内容。

基层治理 《预算法》 参与式预算

基层治理作为国家治理不可或缺的一部分一直以来都备受关注，基层治理的成果直接影响到国家治理的成果。我国作为民主国家在基层治理方面以自治为主，不论是村民自治组织还是居民自治组织的设置都是为了实现治理路径最优。可是在我国基层地区尤其是农村地区，并未像设想的那样让村民通过自治实现城乡共富。如何改变乡村治理的现状，全面实现依法治国，是我国当前基层治理的重中之重。而《预算法》的修订对国家管理来说有着重要的意义，新《预算法》是否可以改变基层社会治理的模式是本文探讨的重点。

一、我国乡村基层治理的现状

我国历史上乡村治理是自治与官治结合的双轨运行机制，只是侧重点有所不同，而我国纯官治的实验——人民公社时期证明了以自治为主的治理模式更适合我国乡村治理。但是我国乡村治理未能发挥其应有之效，尽管村民自治制度提供了乡村治理的基本架构，《宪法》也对此作了明文规定，而且还有专门的《村民委员组织法》为我国农村基层自治提供法律支持。但是在实践中乡村自治并没有在乡村基层治理中起到关键性作用，其发挥作用的地区有限，使得制度本身的价值黯然失色。我国乡村自治也呈现出以下特点：

一是村民怠于行使自己的权利。受我国传统思想的毒害，在我国农村地区还是存在着 “官不与民斗”的思想。村民自治制度的设立之初本是为了实现村民的自我管理、自我服务从而实现农村经济的发展。同时，为了防止出现村委会滥用权力、以权谋私的情况，我国的乡村自治由村委会、村民大会、村民代表大会组成。因此，涉及重大事项理应由村民大会决定，但是村民往往无法意识到自己手中权力的意义，他们没有意识到自己不仅是国家的主人还是国家的纳税人。在西方国家，其税收一般以直接税为主，每个纳税人知道自己缴纳了多少税收，并依此来判断自己消费的公共服务数量与质量是否和自己所纳税额成正比，从而便于对政府效率水平作出判断，即使通过横向的比较，民众也能对政府公共服务的均等化程度有较为准确的把握。而我国自从取消了农业税和针对农民的其他一些税费后，农民承担更多的是间接税，他们无法感知自己权利的重要性。这就给了一些村干部机会，使得一些农村自治制度成了村干部满足自己私欲的工具，村民往往怠于行使自己的权利或是将自己的权利当成了交换一时利益的筹码。

二是村干部对乡镇政府有很强的依赖性。我国村委会本应该是为本村服务的，但是却往往听从乡镇政府的安排。实践中乡镇政府对村干部的任免有直接的影响，村干部要想保住自己的“官职”就不得不听从安排。财权事权的不匹配导致在财政体系下，财权不断集中于中央政府而事权被层层下放，位于末端的乡镇政府承担着与其财力不相符的事务，为了完成这些事务往往将乡村自治变为其完成任务的“工具”，乡镇政府通过控制村委会的人财物来达到控制村委会的目的，进而利用村委会帮助其完成“指标”，以致村民自治成为一个空壳。在这种格局下，村民怠于行使自己的权利无法形成对村干部有效的监督，而乡镇政府乃至县政府为了让村干部完成下放的经济任务往往对他们的行为也 “睁一只眼闭一只眼”。村民自治就在这多种因素的作用下失去了原有的意义，村民的权益被践踏，而村民与政府之间的矛盾也逐渐加剧，基层治理的难度也越来越大。

二、参与式预算改变乡村基层治理现状的可能性

“参与式预算于巴西阿格雷利港发明之后，首先在拉丁美洲传播，然后传播至全球。”巴西的参与式预算的思想和实践是从20世纪90年代传入我国的，中国农村的参与式预算其实在开始并不叫“参与式预算”，而是依据《村民委员会组织法》的规定，村级的集体经济收入支出包括其他关系村民切身利益和涉及财产的事项应该由村民大会或是村民代表大会作出，也称作“村务公开”或是“村务民主管理”。某些学者只是将参与式预算视为一种象征性活动，这是因为许多城市可自由决定的资源是很有限的。然而，各座城市难以忽视来自公民与非政府组织不断增长的对参与式预算的需求，并且参与式预算所具有的优势确实可以改善村民自治的状况。

自古以来我国的发展都离不开乡村，历代政权都试图从乡村汲取资源维持统治，只是因对乡村社会的干预和控制能力不同、管理与控制成本不同导致乡村治理呈现出不同的状态。历史的实践证明，要想降低管理控制成本，必须处理好延伸到县级的国家力量和地方内生权威力量之间的关系，乡村自治的虚化使得失去自主权的乡村居民也得不到满意的服务，与政府之间的冲突加深。我国乡村治理的问题集中表现在两个方面：在社会层面，乡村社会冲突加剧，包括种类的增加、群体的增加以及规模的增加；从政府层面，不同政府之间关系趋于紧张、不信任。要想改变这种局面，必须增强自治组织的自主能力，使其财权事权相匹配，从而改善乡村居民的公共服务，提高他们对政府的信心。依据《村民委员会组织法》的规定，纳入村民自治范畴的事项，包括“从村集体经济所得收益之使用”决策，也就意味着村级财政事务是由村民依托村民会议或者村民代表会议自主作出决定的，这为实施村级参与式预算提供了法律依据。尽管“村”本身并不构成《预算法》上五级预算体制中独立的一级预算单位，但是在村一级也可以实施参与式预算，正如同在城市街道可以实施参与式预算一样。实施参与式预算的条件并不在于是否是独立的一级预算单位，而在于是否拥有一定可供自主支配的财政资源，而村或者街道是可能具备这一条件的。

三、新《预算法》为基层自治提供了机遇

新《预算法》在万众的期待中经历了10年的时间终于修改完成。整个财税界都为之一震，不仅因为这次的修改幅度很大，而且确实是痛下决心在很多方面都有了实质变更。而有“亚宪法”之称的《预算法》对于财税改革来说影响也是巨大的，这些改革对于村民自治来说也是颇有益处的。

首先，“全口径”预算增强了政府内部的透明度。虽然预算外资金在一段时间内确实为基层政府建设立下了汗马功劳，但不可否认的是预算外资金的存在就违反了预算的完整性原则，并且弱化了人大的监督作用，无法保证资金的使用去处。“全口径”的制度化将全部政府的财政收入和财政支出都纳入预算，使得财政公开更有意义。对于村民自治来说将村里所有支出都纳入村“预算”中，才可以更好地约束村干部的行为，进而更好地保护村民的权益。而在我国实践中，为了保证村组织资金可以合理使用采取的办法是“村财镇管”。可是这种“自上而下”的监督天然处于信息上的劣势，再加上“一对多”政府需要耗费的成本和难度注定了其无法达到监督下级政府的目的。对比参与式预算，作为公共服务消费者的居民，不仅更有权利说明其享受的服务质量，而且监督者在规模上也更有优势。而“全口径”预算正是实现这种参与式预算不可缺少的。

其次，财政公开增加了村民参与基层自治的积极性。“日本在其预算法实施的过程中就遇到过一个问题：预算制定过程对公众而言不够透明，其结果是，它被视为复杂的事情，公民表现出较少的兴趣。”所以说要想激发村民参与的积极性，他们了解的村务必须是全面的，这个要求在“全口径”预算方面得到实现，而另一个非常重要的就是必须让他们有途径可以获悉这些信息。虽然在村民自治的相关法律中已经规定了村务的公开规则，但并不能很好地施行。新《预算法》不仅以法律明文规定了预算要公开，而且还规定了违反预算公开的责任。明文规定预算公开正是与我国“阳光财政”相呼应，可以更好地起到对预算的监督作用。而通过对责任主体需要承担责任的明确规定，则可以有效保障预算公开的实现。而且非常重要的一点是，为了更好地实现预算监督，这次预算公开对于预算的编制也作出了细化的规定，从一定程度上防止了因为预算编制过于粗糙而影响监督的效果。财务公开从形式公开逐步走向实质公开，阳光下的自治地方公开，在避免村干部谋取灰色收入的同时也有助于调和村民与村委会及基层政府之间的矛盾。针对相关问题的调研也显示出，村民上访的原因比较多的两个就是村干部贪污和自己没有享受到应有的低保。而通过财务公开，村民就可以很清楚地看到村集体收入的来源和去向，以及客观地了解到自己的条件是否符合相关资格。

最后，明确了听取选民和社会各界的意见。虽然在这次《预算法》的修改过程中并未明确提出实施参与式预算，但是新《预算法》的四十五条规定了县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。该条文与参与式预算有异曲同工之妙。从世界范围来看，参与式预算运作的依据绝大部分是非正式制度或是正式制度中少量的政策文件或是内部规则（本文统称为非正式立法文件），很少有正式的立法。在我国，尽管《村民委员会组织法》有关集体收益处分的规定为实施村级参与式预算提供了法律依据，但是其影响力并不足以让参与式预算以规范制度的形式在村级运行。在参与式预算运行过程中由于缺乏正式制度的支撑，参与式预算通常被冠以地区特色，而这些问题导致参与式预算整体运行不稳定，还会使一些干部缺乏尝试参与式预算的积极性。一旦人事变动，容易陷入“人走政息”的尴尬局面，而难有更大的适用空间。新《预算法》在这个方面迈出了一大步，再次以法律条文的形式确定了听取选民和各界意见的重要性，也为我国施行参与式预算提供了可能，使参与式预算的制度价值得到更好的发挥，真正使决策符合大多数人民的根本利益，通过扩大公民权利来达到优化国家治理的目的。

依法治国已不仅是我国建设法治国家、实现繁荣富强的一个途径，也是整个中华民族兴盛的态势。《预算法》的修订加快了建立规范、透明的现代预算制度的进程，同时也为我国基层治理完善提供了一个很好的契机。农民的反感和消极抵制影响着基层政府行政权力的实施，而“愿意服从统治”的权力在某种程度上是一种意识形态的统治，它要靠自上而下的灌输。意识形态灌输不仅成本比较高，而且难以把握，如果方式不当还可能造成反效果。参与式预算对于农村自治来说是十分有益的，而新《预算法》的施行又为参与式预算的实现提供了一个制度性机遇。但是，要想使参与式预算更好地促进乡村治理的改善仅靠《预算法》是不够的，还需要配套设施的建立和无数法律人的继续努力。

（作者单位：天津财经大学）

1.（澳）何宝钢.2008.协商民主：理论方法和实践[M].北京：中国社会科学出版社。

2.（法）伊夫·辛多默、（德）鲁道夫·特劳普-梅茨.2012.亚欧参与式预算：民主参与的核心挑战[M].上海：上海人民出版社。