国外立法型财政监督与我国财政监督的完善

●唐红李

国外立法型财政监督与我国财政监督的完善

●唐红李

国外财政监督源远流长，具体可分为立法型财政监督、行政型财政监督和司法型财政监督三种模式，其中立法型财政监督的运用较为普遍。在立法型财政监督中，议会或国会是最核心的财政监督主体，财政监督立法层次高，预算管理规范透明，公共支出绩效评价机制完善，财政监督平台信息化程度高，同时审计部门和财政部门也在财政监督中发挥着重要作用。在我国，有必要吸收立法型财政监督的合理内核，根据我国实际情况，从加快推进法制建设，建立科学规范、公开透明的预算制度，完善财政资金绩效评价机制等方面入手，构建融立法型监督与行政型监督为一体的财政监督新模式。

财政监督 立法型财政监督 法制建设

“财政监督改革发展理论与实践”征文获奖稿件

财政监督是财政管理不可或缺的环节，理性经济人假设为私人利益影响公共利益提供了一个有解释力的基础性视角，财政部门的公职人员同样作为理性经济人，在完成财政工作时必然会存在追求自身利益最大化的动机，这就需要通过财政监督和相应的法律法规来维护财政工作的有效运行。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的决定对财政监督提出了新的要求，加强财政监督法制建设是促进财政监督规范化和提高财政监督效率的必然选择。

根据法国阿利克斯学派的观点，财政监督因各国财政监督主体的不同可分为三种类型：立法型财政监督、司法型财政监督和行政型财政监督。立法型财政监督强调的是立法机关议会或国会对财政活动的监督，议会或国会通过制定预算法案、财政管理法案、监督法案等方式对财政活动进行监督；司法型财政监督强调具有司法性质的审计机关在财政监督中拥有重大职权；行政型财政监督则强调行政管理机关对自身及其附属机构履行财政监督职责。本文将着重讨论立法型财政监督国家在财政监督上的经验做法及其对我国财政监督法制建设的借鉴与启示。

一、国外立法型财政监督的特点与经验

大部分发达国家都是立法型财政监督国家，议会或国会享有最高的财政监督权，审计组织隶属于议会行使财政监督权，英国、美国、阿根廷、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家均属于立法型财政监督国家，其运行机制特点鲜明。

（一）英国的财政监督

英国在《宪法》中对财政监督作出了明确规定，也是最早将规范财政收支行为纳入《宪法》中的国家。在英国的财政监督体系中，立法机关（议会）拥有国家财政预算的最大监督控制权，议会中的公共资金委员会和决算委员会根据审计署提供的报告资料，对预算的执行和决算情况进行监督和审核；审计署隶属于议会，向议会负责，实施事后审计；政府的财政部门负责日常财政监督，主要是事中监督。总体来看，英国有效的财政监督得益于以下几个方面：

1、财政监督体系完整规范。英国的国家审计署、财政部和公共会计协会共同组成财政监督体系。国家审计署对中央政府财政资金的使用情况进行审计，其中一大特点就是形成了比较完善的监督责任和披露责任机制，这种机制增强了审计工作和财政监督的公开性和透明度。财政部内没有设立专门的财政监督机构，而是主要通过对政府各部门预算的核实及收支的控制实施监督，政府各部门的年度预算必须经财政部和内阁讨论后方可提交议会批准；公共会计协会是对审计监督和财政部门监督的补充，协会会员在获得“政府内部审计资格证书”后，如果被政府部门聘用，可以参加政府审计。此外，英国是注册会计师职业（CPA）的发源地，注册会计师行业内成立了多个协会组织，会计师行业及其相关法律法规的发展成熟也为财政监督奠定了技术基础。

2、公共支出绩效评价机制增强了财政监督的效果。在英国的财政公共支出绩效评价机制中，审计署、审计委员会和会计委员会有着明确的职能分工。会计委员会为政府部门控制和调整预算提供最新的信息，国家审计署和审计委员会对财政支出的绩效进行评估。绩效评价通常采用比例分析方法、交叉组合分析方法、全面绩效评价、VFM评价法等，对支出预算、转移支付和中央政府的支出，从经济性、效率和效果三个方面出发予以评价。在得出全面的评价结果后，将评价结果通过报刊、网络等途径向社会公众公开发布。为了提高公共财政的使用效率，英国财政部与公共支出部门签订《公共服务协议书》，将其作为公共支出绩效评价的基础依据之一，促使公共支出部门按协议书的要求达到目标绩效。

（二）美国的财政监督

美国是非常具有代表性的立法型财政监督国家，立法机关（国会）以制定法律及法案的方式监督管理联邦财政活动，在财政监督中处于核心地位。财政部门负责对财税宏观政策执行情况和重大违法乱纪问题进行监督管理，税务部门负责其他一般性的税收监督管理，用款部门和审计部门也承担了一定的监督责任，但财政监督的重大决定权集中在国会。美国的立法型财政监督的特点主要体现在以下几个方面：

1、财政监督有不同层次的法律作依据。美国《宪法》规定，财政监督是国会的一项重要权力，国会掌握国家预算控制监督权、预算执行监督权、预算支出监督权等。除了《宪法》中的基本规范外 ，还特别针对财政监督制定有专门法，以保证财税监督管理工作都有比较详细的法律依据和规范成型的程序。《预算法》、《预算实施法案》等用于约束预算的编制和执行；1993年制定的《美国政府绩效与成果法》对行政部门的战略计划、绩效计划和报告等提出了要求，对责任予以强化约束；1995年的《单项否决权法》赋予总统当局确定和取消支出的法律特殊权，加强财政支出的控制；《阳光下的联邦政府法》和《信息自由法》要求财政支出项目及金额公开，财政预算的所有信息都需要在互联网上公开，甚至在议会审议预算期间，每天的审议情况当天就可在网上查询，公众还可到指定地点购买或在网上随时获取预算文本及有关预算资料。此外，《检察官法》赋予了美国检察官较大的独立检察权；《首席财政主管法》、《联邦信用改革法》等法律也为财政监督提供了法律支撑。

2、强调预算在财政监督中的重要作用。美国的《预算法》对财政管理的规范与约束具有举足轻重的地位，是美国依法治国的重要体现。根据《预算法》的规定，政府不能在法律规定之外增加收入或支出预算资金，即行政部门虽然有对财政的物质保管权，但其使用财政资金的权力受到立法机关的约束和控制。行政部门的财政工作必须充分尊重预算和遵守立法机构的规定，因而《预算法》在财政上约束了公职人员的行为特别是自由裁量行为。基于《预算法》的强约束力，预算编制时间跨度长，编制程序相当严格（见图1）。规范的编制程序使预算具有很强的法制性和权威性，预算在执行过程中未经严格审批不得随意变动，因此预算编制在财政监督中发挥了重要的源头监督作用，也为国会和总统政府的分权提供了法律制度框架。

图1 美国预算编制和审批的时间安排 （注：OMB指美国公共与预算管理办公室）

（三）阿根廷的财政监督

阿根廷的财政监督贯穿于预算管理的全过程，法制化特征鲜明，体现于预算管理构架、预算编制程序、预算执行监督等各个方面。其中，预算制定过程自下而上经过了经济部、首席部长部、总统府和议会的层层审核，预算编制的程序严格，预算透明度高、法律约束性强。阿根廷财政监督管理层级构架（见图2）和特点如下：

图2 阿根廷财政监督管理层级构架

1、财政监督有规范的法律法规和高效的监督机制作保证。阿根廷在财政监督方面的立法包括《宪法》《国家公共财政管理与组织法》和部门规章，每项财政监督工作都有相应的法律依据。除了要求中央各部门严格执行国家预算外，还将绩效评价作为财政监督工作的一部分，使各行政部门的预算监督与对部门的绩效评价有机地结合起来，形成了预算编制、执行、监督相互制约的财政运行机制。

2、预算公开透明，预算执行受到即时监控。阿根廷政府预算受到议会及社会公众的广泛监督。议会在审议预算时，议员会对相关部门负责人进行质询；每年的预算法案通过以后，政府会通过报刊、网络等媒体正式对外公布，预算资金的来龙去脉都能够进行查询。此外，阿根廷政府各部门预算的执行受到了即时监控，通过发达的现代信息网络系统，经济部能够跟踪和监控所有的财政资金，如果在预算执行过程中出现异常，则及时进行调查，防止预算执行中的违规操作，保证预算执行准确、高效。

此外，澳大利亚、新西兰、加拿大、乌克兰、芬兰、荷兰等都是立法型财政监督国家，其共同特点是，在立法型财政监督制度下，议会是最核心的财政监督主体，同时发挥审计部门和财政部门的作用，通过制定法案对国家总预算及收支活动进行管理。为了保证财政监督实效，一些国家还以法律的形式来明确执法者的责任和提高违法成本，如《新西兰财政责任制法案》和《澳大利亚财政管理与责任法案》规定了财政资金在申请、拨付和使用过程中必须责任到人，如政府官员没有经过批准使用或使用财政资金不当，《财政管理与责任法案》可给予责任人员七年的监禁。

二、完善我国财政监督的几点建议

在现代社会中，随着民主化和法制化的不断发展，立法型财政监督的优越性不断凸显：一是立法型财政监督的权威性远远高于司法型财政监督和行政型财政监督的权威性，它的权威来自于宪法和法律；二是立法型财政监督是司法监督和行政监督的力量之源，立法型财政监督为司法监督和行政监督提供了法律保障，因为司法的公正与独立必须建立在完善的法制之上，行政监督的监督范围和监督责任也是以法律为依据；三是立法型财政监督能促进国家财政管理的法制化、专业化和合理分工，政府在立法机关的监督下会强化对自身行为的监督意识和责任。由于立法型财政监督侧重于从宏观层次实行财政监督，因而它并不能完全取代司法监督和行政监督，因为后两者在对微观经济主体的行政行为监督上具有更好的效果。因此，立法型财政监督一般在司法监督和行政监督的协调配合下发挥作用。

我国是行政型财政监督国家，表现为国家财政机关依据法律法规对其内部机构的行为以及使用财政资金的部门单位的资金运转情况进行监督。行政型财政监督主体的层次决定了财政监督的权威有限性，地位与职权分工的不明确也对强化财政监督工作带来了一定的影响。因此，强化我国财政监督，有必要吸收立法型财政监督的合理内核，通过加快推进法制建设，根据我国实际，构建融立法型监督与行政型监督为一体的财政监督新模式。

（一）以法制建设为突破口，提升财政监督的地位与权威

要做到立法型财政监督与行政型监督的有机融合，目前迫切需要制定和完善财政监督法律法规，来推动财政监督的法制化、规范化进程，提升财政监督的地位与权威。

第一，提高财政监督的立法层次。虽然我国也有一些提及财政监督的法律法规，如《预算法》《会计法》《注册会计师法》《预算法实施条例》《财政违法行为处罚处分条例》等，但是关于财政监督的针对性不强，相关条款只是一些原则性的、笼统的内容，并没有在职能分工、监督任务、监督方式上给予全面的、明确的规定，一部系统的财政监督法规和一个完整的财政监督体系有待建立。我国2010年施行的《财政部门内部监督检查办法》（财政部令第58号）和2012年施行的《财政部门监督办法》（财政部令第69号）是财政监督法制建设的一个进步，建议今后继续加快法制化进程，制定《财政监督法》，以明确规定财政监督的义务、责任、工作内容、执法步骤等，确保财政监督的法律地位和权威性。

第二，明确财政监督主体的职责。按照责任与权限对等的原则来配置职能，是实现分权与制衡的具体方式。借鉴立法型财政监督国家的经验，明确我国财政监督主体的分工，建议如下：一是全国人大及人大常委会负责宏观层面的财政监督，主要负责建立和修改相关法律法规、审查和批准预算等；二是政府部门加强对财政工作的事前、事中监督，及时发现预算执行和财政运行中存在的问题，防患于未然；三是审计署依据《宪法》和《审计法》行使职权，对财政资金的使用情况进行事后监督；四是司法机关一方面做好法律法规的宣传和教育工作，另一方面对违法违规行为施以相应的处罚；五是公众应被赋予更多的参与权和监督权，充分发挥人民群众和社会团体在财政监督中的广泛作用。

第三，合理规定处罚条款，加大处罚力度。在加强对财政监督法律法规的日常教育和宣传的基础上，对已经发生的舞弊、违规、违法行为，要依法进行通报和处罚。我国目前在立法方面的一个问题是，虽然对执法的规定比较详细，但对违法违规者的处罚却不够明确。在对执法人员的监督检查和违法处罚方面，目前有针对性的法规只有《财政违法行为处罚处分条例》。我国立法部门应尽快建立健全财政违法违规行为处罚方面的法律法规，使执法者心生敬畏，主动进行自我约束。

（二）以预算的科学规范透明为抓手，强化财政监督的源头控制

《预算法》的实施在财政法律约束、财政分配、宏观调控和财政监督等方面发挥着重要的作用。在《财政法》或《财政监督法》尚未建立之际，《预算法》在我国当前的财政监督法律体系中居于核心地位，虽然《预算法》是程序法，却在一定程度上发挥着基本法的作用。2014年我国修订了新的《预算法》，修订后的全口径预算使我国预算更具完整性，这为增强预算的科学性和透明度奠定了基础。借鉴国外经验，我国预算体制还可以从以下几个方面进行改进：

第一，进一步提高预算的科学性。一要在对收入预测基本准确的前提下，将预算报告的编制时间提前，在预算年度开始前三个月或更早的时间内向全国人大提交草案，以避免目前存在的预算年度开始时的“无预算有支出”现象；二要全面实行预算编制的专家审核制度，加强对预算编制的审核，提高准确性；三要引进科学的预算编制方法，细化预算科目，在预算编制过程中采用全责发生制、绩效预算和科学的预算标准；四要加强对预算执行情况的监督检查，积极探索预算执行动态监督机制，及时发现并纠正预算执行中存在的问题，并让预算执行的监督检查结果为下一步预算的编制和执行工作提供参考。

第二，增加预算的透明度。2014年出台的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求完善政府预算体系和积极推进预算公开。在新修订的《预算法》中，透明预算首次入法，要求对财政转移支付、政府债务、机关运行经费等关注度高的事项公开说明，并规定了违反预算公开的法律责任。由此可见，我国预算公开机制在逐步完善，相比于国外的预算公开程度，建议今后还要作出以下努力：一要公开决策程序，让民众对预算编制享有更大的知情权、参与权和监督权；二要主动接受人大监督、审计监督、社会监督、舆论监督等外部监督；三是预算公开不仅公开预算总额和具体科目，还要公开具体明细和具体使用方向。

（三）以构建财政资金绩效监督评价机制为重点，确保财政监督的实效

我国财政资金的绩效评价机制建设尚处在探索阶段。虽然近年来我国实行的部门预算、“收支两条线”、国库集中支付等改革使财政资金的使用效率不断提升，但是长期存在的预算编制粗糙、财政资金浪费等问题还未解决，对财政资金使用的监督主要是基于资金使用合法性的监督，对财政资金使用的效率、效果、效益的重视不够，缺乏一套针对财政资金使用效益的衡量指标体系。因此，在借鉴国外经验的基础上，立足于财政资金使用的安全性和有效性，为了确保财政监督的实效，探索建立适合我国国情的财政资金绩效监督评价机制是一项重要任务。

第一，建立科学的绩效评价指标体系。坚持定量与定性相结合的原则，通过合理的指标设计与选择，构建一个综合评价体系。一是总量效益指标，用以反映财政支出对经济总量的影响及财政支出的宏观调控能力；二是财政管理绩效指标，用以衡量财政管理制度、财政调控政策等的实际效果；三是结构绩效指标，用以度量财政支出结构是否合理、有效；四是社会效益指标，用以反映财政支出在收入调节、增加就业、环境保护等方面的成效。

第二，建立政府和部门财政资金绩效公示制度。要求政府和部门每年编制财政资金绩效报告，将自身年度对目标的完成情况报告财政部门审核，然后接受全国人大对绩效报告的审核，在审核通过后，绩效报告可以从报刊、网络等渠道向社会公布。同时，政府和部门的年度绩效报告作为下一年度预算申请的参考，公众能够将公开的绩效报告与公开的预算进行对照，从而强化公众和舆论对财政监督的关注，促使各部门在财政资金使用上更加自律，推动财政监督工作的不断发展。

（作者单位：湖南大学经济与贸易学院、湖南财政监督理论研究基地）

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