供给侧改革的内涵、动因及助力的财政政策探析

●崔 军 张雅璇

供给侧改革的内涵、动因及助力的财政政策探析

●崔 军 张雅璇

供给侧结构性改革以提升我国经济的长期增长潜力为目标，通过改革消除经济发展中的体制机制障碍，大力释放经济增长的活力，提升供给质量，优化供给结构，以更好地满足需求，促进经济社会的持续与健康发展。本文首先界定了供给侧结构性改革内涵；进而，从我国宏观经济形势面临“病症”的结构性与体制性出发，探讨了推行供给侧结构性改革的动因；在此基础上，分析了财政政策通过减少企业的税费负担、降低实体经济的运行成本以及支持并鼓励创新为供给侧结构性改革提供助力的主要内容与基本逻辑，此外，财政体制改革也能够为供给侧结构性改革营造良好的财税环境、从制度层面提供保障。

供给侧结构性改革 内涵 动因财政政策

一、供给侧结构性改革的提出与内涵

2015年11月10日，供给侧结构性改革的概念在中央财经领导小组第十一次会议上被首次提出。随后，供给侧结构性改革迅速成为经济领域的 “热词”，被中央会议与文件反复提及、多次强调。

2015年底中央经济工作会议明确了供给侧结构性改革的重要意义，同时以供给侧结构性改革为核心，部署了2016年经济工作的五大任务：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。

2016年两会《政府工作报告》中四次强调供给侧结构性改革，将其作为做好“十三五”时期经济社会发展工作的重点内容以及2016年重点工作，提出要突出抓好、着力加强供给侧结构性改革，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给。

今年3月31日，国务院《关于深化经济体制改革重点工作的意见》中将“更加突出供给侧结构性改革”作为2016年度深化经济体制改革工作的总体要求，强调“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”、“实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡的跃升”。

事实上，供给侧改革于我国并非全新事物，1978—1992年间的国企改革、土地改革、科技体制改革等均带有供给侧改革的性质。改革开放以来，供给侧改革与需求侧改革均成为过改革重点 （纪念改革开放40周年系列选题研究中心，2016）。在供给侧结构性改革的提法全面进入公众视野之前，也有学者针对当前我国经济形势变化，从提升经济增长潜力的角度，强调在经济治理中“解除供给抑制，放松供给约束”（贾康，2015）。但是，供给侧结构性改革概念一经提出，依然马上引起了学界与相关研究人员的密切关注，引发了关于供给侧结构性改革的内涵、动因与助力的政策手段等一系列问题的广泛讨论，可见其对当前我国经济发展的影响与意义。

总的来看，供给侧结构性改革概念与供给经济学的经济治理思路有相似之处，但内涵与外延都要更加丰富，供给侧结构性改革在要求适度减税、释放生产力水平的同时，更加强调通过结构调整和供给改善来解决经济增长的“短板”问题、强调长期与动态的均衡（胡希宁，2016）。从本质上看，在有效市场的前提假设下，结构改革与价格改革是具有等效性的议题，结构调整的实质就是价格调整（周小川，2016）。

图1 着力强调“供给侧结构性改革”的中央会议与文件

当前,我国需求侧拉动经济增长的边际效用呈现递减趋势，若仍仅以需求侧管理为宏观调控的主要手段，必然无法满足经济增长的需要，经济长期增长亟需关注供给侧的政策手段。更进一步，经济领域一系列“病症”的背后有深层次的结构性问题，这些结构性问题产生的根源是体制性的。不同于一般的市场经济国家，我国经济的高速增长不是在稳定的市场体制的基础上建立的，而是在计划经济向市场经济转轨的过程中实现的 （刘伟、蔡志洲，2016）。经济运行过程中，市场配置资源的决定性作用没有被充分发挥，资源优化配置仍然存在体制性的障碍 （杨伟民，2016）。

由此，消除价格扭曲、矫正要素配置扭曲、消除体制性与机制性障碍以形成政府和市场的良性互动成为供给侧结构性改革的关键点；化解过剩产能，清理僵尸企业，降低企业成本与负担，推动国企改革，鼓励企业创新并激发企业活力，优化投融资、产权、产业、产品、分配、消费结构等一系列供给侧结构性改革的具体内容与举措，都须围绕这一关键点展开。供给侧结构性改革以提升我国经济的长期增长潜力为目标，通过改革消除经济发展中的体制机制障碍，大力释放经济增长的活力，提升供给质量，优化供给结构，以更好地满足需求，促进经济社会的持续与健康发展。

二、供给侧结构性改革的动因

供给侧结构性改革是基于对我国宏观经济发展态势判断作出的长期安排和重要选择。对供给侧结构性改革动因的分析离不开对当前我国宏观经济形势的分析。

从中长期来看，“我国经济长期向好的基本面没有变，经济韧性好、潜力足、回旋余地大的基本特征没有变，经济持续增长的良好支撑基础和条件没有变，经济结构调整优化的前进态势没有变”（楼继伟，2016）。然而，不可否认的是，从短期来看，全球经济低迷的外部压力依然存在；国内“三驾马车”乏力，增长速度换档期、结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期“三期叠加”的影响加剧，我国经济下行的压力仍然较大。当前我国经济领域面临着一系列不可回避的“病症”：杠杆率高企但增长效应递减；房地产与土地财政问题；产能过剩严重，拖累银行信贷资产质量；生态环境恶化，发展成本过高；贫富差距拉大、社会问题凸显。这些经济“病症”的客观存在会导致若一味追求经济增长，不仅成本高、效应减，而且会进一步加重经济“病症”。这些“病症”是我国经济与社会持续健康发展所面临的直接矛盾，是结构性的矛盾,更是体制性的深层次矛盾，因此必须得到解决。而这些矛盾的解决必须依赖供给侧的政策手段。

矛盾的解决之所以要依赖供给侧的政策手段，是因为简单地刺激消费、扩大出口与投资规模等需求侧拉动的手段对经济增长的边际效用已经呈现递减的趋势，若仍仅以需求侧管理为宏观调控的主要手段，必然无法满足经济增长的需要，经济长期增长亟需关注供给侧的政策手段；换言之，经济增长的主要症结在于供给侧而非需求侧。之所以说矛盾是结构性的，是因为供给结构严重不合理，存在大量过剩产能（如“两高一资”环节，煤、钢铁、电解铝、水泥等建材以及玻璃行业等）以及无效和低端供给，有效和中高端供给却严重不足。之所以说矛盾是体制性的，是因为体制因素是矛盾产生的根源，根植于特定体制机制之上的不健康的经济增长方式，其转变必须基于体制机制的转变，而体制机制的转变则要依靠改革。

因此，要根治“病症”，就要加大对供给侧政策手段的使用力度，激发微观主体的活力，减轻实体经济的运行成本；就要推行结构性改革，矫正企业内部、企业间以及产业间要素配置的结构，优化产业及产品结构，提升发展的质量，实现中国经济的“提质增效升级”；就要进一步加大体制机制改革的力度，消除体制障碍，解决制约发展的深层次问题，提升我国长期发展与经济长期增长的潜力。

推行供给侧结构性改革，是出于根治经济“病症”的考量作出的政策选择，是基于推动经济中长期增长所作出的政策安排。然而，在推动供给侧结构性改革的同时，仍然需要兼顾短期发展；在促改革（“治病”）的同时，还要稳增长，从本质上处理好短期发展与中长期发展的关系，处理好增长与改革之间的关系。之所以要稳增长，是因为经济下滑过快会带来失业等诸多问题进而影响社会稳定，改革甚至增长都会失去稳定环境的基础性保障。只有先稳增长，才能为改革奠定稳定的环境、氛围和社会基础，才能为改革留出空间；只有先“稳增长”，进而才能图改革 （当然不是所有改革都要停下来）。2015年我国全年GDP增速为6.9%，回落至25年来的最低水平。国内经济的快速下行（增幅下滑）会打断“先‘治病’(改革)，再增长”的基本思路，导致改革在客观上被延迟。尽管如此，经济治理的初心并未改变，“以改革为保障的创新”是今后中国经济发展的惟一也是必然的出路。

三、助力供给侧结构性改革的财政政策

推行供给侧结构性改革离不开财政政策的全面参与和助力。当前财政政策与财政体制改革作为应对我国经济领域发展难题、推进结构性改革的关键内容，对于提升经济长期增长的潜力、推进供给侧结构性改革意义重大。总的来说，财政政策能够通过减少企业的税费负担、降低实体经济的运行成本与鼓励并支持创新两个方面为供给侧结构性改革提供直接且有效的助力；财政体制改革则能够为供给侧结构性改革营造适宜的财税环境，奠定制度基础，提供制度保障。

（一）减轻企业的税费负担，降低实体经济的运行成本

无论是正在推行的“营改增”、消费税改革还是资源税改革，无论是清理整顿行政事业性收费、政府性基金还是提高税收征管效能，都能够减少企业的税费负担，降低实体经济的运行成本，为供给侧结构性改革提供直接助力。

1、全面推开“营改增”。2016年5月1日起，全面推开“营改增”，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业全部纳入“营改增”范围，实行不动产进项税抵扣，较大幅度地减轻企业税收负担。

2、继续推进消费税改革。通过继续推进消费税改革，调整消费税征收范围、征收环节和征收税率，配合国家产业结构调整、节能降耗与消费升级，优化产业结构和消费结构。

3、全面推行资源税改革。全面推行资源税从价计征改革，清理资源税相关收费基金，开展水资源费改税试点，加大清费立税的力度，进一步减轻企业税收负担。

4、清理规范行政事业性收费和政府性基金。《2016年中央和地方预算草案报告》显示，2015年度，通过深入开展涉企收费专项清理规范工作，对小微企业免征42项行政事业性收费，取消或暂停征收了57项中央级行政事业性收费。2016年度将加大收费基金清理和改革力度，扩大18项行政事业性收费的免征范围；降低新菜地开发建设基金、育林基金征收标准；停征价格调节基金；扩大教育费附加、地方教育附加、水利建设基金的免征范围。

5、简政放权，提高税收征管效能。推行电子发票，简政放权，降低制度性的交易成本；深化国税、地税征管体制改革，进一步理顺国税、地税关系，完善税收征管方式，提高税收征管效能，为纳税人提供免费政策培训与辅导，方便、快捷、准确地服务纳税人，降低企业的纳税成本。

（二）充分利用财税手段鼓励并支持创新

通过用好税收优惠，鼓励科技创新，加大重点支出，落实创新驱动发展战略，从“收”与“支”两个方面激发微观主体的创新活力，为供给侧结构性改革提供有效助力。

1、“收”的方面：用好税收优惠，鼓励科技创新。一方面，落实现有的鼓励科技创新的优惠政策，例如研发费用加计扣除企业所得税政策、固定资产加速折旧政策、“四技”领域免征增值税政策、技术转让免征所得税政策、创投企业投资抵扣企业应纳税所得额政策以及针对高新技术企业、科技服务业等一系列扶持政策，鼓励企业加大研发投入，减轻企业当期负担，鼓励科技成果转化，支持创业投资等。另一方面，进一步完善税收优惠政策，适当扩大现有部分税收优惠政策的适用范围，适度降低门槛，以切实发挥鼓励科技创新的税收优惠政策的积极作用。

2、“支”的方面：加大重点支出，落实创新驱动发展战略。通过加大对公共科技活动特别是基础研究的支持力度，大力支持自然科学基金、科技重大专项和重点研发计划，对体现国家战略意图的重大科技任务进行重点扶持，全面落实创新驱动发展战略。

除此之外，在为供给侧结构性改革提供助力的同时，财政政策也可以为总需求管理发挥重要作用，辅助供给侧结构性改革的开展。推行供给侧结构性改革的国际经验证明，一些国家在改革的同时易产生紧缩效应甚至陷入“债务—通缩”的螺旋（易纲，2016）。这就要求在进行供给侧结构性改革的同时，不可忽视总需求管理，要关注并使用总需求管理的政策手段。尽管需求侧管理只是供给侧结构性改革进程中的辅助面与配合面，且相较于供给侧结构性改革的中长期调整只是一种短期的总量调节，但供给侧管理与需求侧管理是宏观调控的两个重要方面，不可偏废其一。事实上，从供给侧结构性改革的概念首次在中央财经领导小组会议上被提出起，“适度扩大总需要”就多次一并被提及。财政政策在为供给侧结构性改革提供助力的同时，还可以发挥其天然的结构性政策的优势，通过落实并完善财政保障，在配合供给侧结构性改革的总需求管理方面发挥重要作用。

（本文是北京市社会科学基金项目 “政府购买服务在北京市社区公共服务供给中的角色定位、实践应用与机制设计研究”〈15JGB036〉的阶段性成果，同时得到中国人民大学“统筹推进一流大学和一流学科建设”专项经费的支持）

（作者单位：中国人民大学公共管理学院/地方财政研究中心、中国人民大学发展规划处）

1.崔军、傅培瑜.2015.关于我国行政事业性收费改革的思考.财政监督[J]，30。

2.崔军、朱晓璐.2014.深化财税体制改革 推动建立现代财政制度.行政管理改革[J]，3。

3.胡希宁.2016.供给经济学与我国的“供给侧”改革[J].经济观察，1。

4.贾康.2015.“十三五”时期的供给侧改革.国家行政学院学报[J]，5。

5.刘伟、蔡志洲，2016.经济增长新常态与供给侧结构性改革.求是学刊[J]，1。