完善县级预算执行动态监控机制的思考——以湖北省京山县为例

●郭定斌 李 芹

完善县级预算执行动态监控机制的思考
——以湖北省京山县为例

●郭定斌 李 芹

预算执行动态监控是根据国库集中支付制度和财政财务管理的有关规定，以动态监控系统为平台，对财政资金支付的全过程进行监督检查，并对发现的问题及时进行处理，以增强预算执行的约束性，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性的管理活动。建立健全预算执行动态监控机制是预算执行过程中不可或缺的一个重要环节，是前移财政监督关口、防范资金支付使用风险的机制保障。本文以京山县为例，就现阶段预算执行动态监控进展和推进中面临的问题作一些分析与思考。

预算执行 动态监控 思考

“财政监督改革发展理论与实践”征文获奖稿件

一、京山县预算执行动态监控机制开展的现状和成效

自2004年起，京山县开始推行国库集中收付制度改革，从首批将68家试点单位纳入国库集中收付网络系统，到目前集中支付的预算单位达342户，实现了预算单位全覆盖、资金管理全覆盖，规范了预算单位的财政收支行为，也初步实现了对财政资金运行的实时监督管理。近年来，为进一步推进财政科学化精细化管理，京山县根据上级财政部门的有关要求，不失时机地对实行国库集中支付的所有财政性资金启动预算执行动态监控机制，并取得了一定进展与成效。

（一）进一步强化预算单位主体责任意识，财政性资金支付逐步实行预算单位授权支付为主的管理方式

2014年底，京山县财政授权支付网点41个，涉及预算单位157个，占预算单位总数的43%，授权支付资金占支付总额的21%；2015年以来，全面落实部门和单位的预算执行主体责任，完善国库集中收付制度改革，要求有条件的部门与单位与财政联网，并实行财政授权支付。据统计，截至9月底，京山县授权网点数102个，涉及财政授权支付单位302个，占全县预算单位总数的84%。实行直接支付的都是一些单位人数极少不具备支付条件的预算单位。

（二）国库集中支付管理信息系统更新升级，服务器由市局集中管理

自2015年元月起，京山县国库集中支付系统从原来使用的方正春元县市版的国库集中支付管理信息系统更换为北京江南中科公司开发的财政综合业务系统。新系统采用数据集中模式，系统功能信息要素更加全面。升级后可随时查询财政资金每一笔支付节点情况，预算指标与计划执行情况以及功能分类经济分类支出月报表等相关数据，并将原各部门独立的操作模块统一归并在一个界面下，运行更为直观、便于操作，确保了财政部门、预算单位、代理银行等多方数据的同步性和实时性，提高了运行效率，使预算单位财务支付更加规范、快捷。同时，一个最明显的特征是新增了资金监控功能，能实时监控、预警、处理相关资金支付信息。据统计，截至2015年9月底，京山县财政综合业务系统监控资金支付笔数11818笔，监控金额9.45亿元，监控处理笔数11689笔，金额8.78亿元，监控退回115笔，退回金额0.65亿元，作废笔数144笔，作废金额0.41亿元。

（三）建立健全财政内部控制制度，规范业务流程

为更加有效地加强预算执行监控机制，增强财政管理的透明度，京山县财政局制定并印发了 《京山县国库集中收付操作管理暂行办法》，该办法从指标计划下达、银行账户管理、各类收入管理、支出报账及对账管理、资金清算管理、财务收支报表管理等整套操作流程上作了相应详细规定，为提高财政资金使用的安全性、规范性、有效性，推进财政科学化、精细化管理起到了一定保障作用。

（四）与各代理银行签订了资金支付清算协议，强化各自的责任与义务

实践证明，代理银行在国库集中支付与预算执行监控环节中起着至关重要的作用，为此，积极协调财政与人行及代理银行关系，最终取得了他们的支持。为明确财政、人行、代理银行各自的职责，京山县财政局分别与工行、农行、建行、中行、邮储银行、农商行签订了财政直接支付及授权支付及资金清算协议书，特别是在协议中明确了各代理银行设立财政垫支账户，有效地解决了“全天候”办理资金支付业务清算瓶颈问题，极大地方便了预算单位报账用款。

财政综合业务系统数据显示：2015年1月至9月，京山县共下达预算指标59.45亿元，下达计划53.47亿元，实际支付48.01亿元，实际支付进度为80.7%，预算执行进度良好，达到了预期目标。通过实时动态监控，发现并纠正了预算单位一些违规或不规范的操作行为，预算单位规范使用财政资金的意识得到明显增强，违规违纪行为大大减少，推进了预算执行管理健康有序发展。

二、实施预算执行动态监控机制需解决的问题

京山县财政局虽然在推进预算执行动态监控工作中做出了一些有益的探索和实践，取得了一定成效，但因大平台控制系统、制度建设等方面尚未完善，实际工作中仍存在一些困难和问题，制约着京山县财政国库动态监控工作的深入开展。其问题主要表现在以下几个方面：

（一）财政管理信息系统分散设置，资源未有效整合利用

一是财政部门内部有若干个分散的业务应用系统，除了预算编制系统尚能与财政综合业务系统预算衔接外，非税收入管理、国资管理、债务管理、人员资源管理软件从上到下各自为政、自成体系，与预算管理执行互相分离，系统与系统之间缺乏数据交换，数据共享利用水平低，浪费了大量的人力物力资源。二是在财政综合业务系统模块无单位会计核算模块，财政资金支付与预算财务会计核算数据不能衔接。三是动态监控在功能定位、体系设计、协作机制、操作手段等方面都存在一定的差距，系统处在测试、改进、完善过程中，需进一步加大监控系统的技术支撑力度。如财政资金支付方式是由预算单位在支付环节由预算单位在实施支付中自行选择，财政监控失去主动性。同时在指标执行查询上无法查到直接支付与授权支付相关数据。

（二）事中监督流于形式，缺乏资金实质监管

就预算单位而言，资金支付由财政直接支付改为授权支付，许多人的观念还未来得及转变。由于部分单位人员少，业务素质不高，有时会出现人员经费、公用经费、项目经费串用，加之目前未实行公务卡改革，资金不能直达商品供应商与劳务提供者的问题时有发生。

财政国库执行部门对预算单位的资金使用动态监控，其操作行为仅限于规则设置的形式监控。目前荆门市财政国库动态监控系统预警规则共有六类十八条：如收款人账户为财政专户的、当日对同一账户转账三次、连续三天对同一账户转账、单笔支付大于30万元等将自动触发预警。国库收付中心监控人员无法及时有效地对疑点和违规问题做出准确甄别判断和处理。针对这一现象，财政部门尚未制定出切实可行的监控范围、科学合理的监控规则条款以及信息反馈制度等等，随意性较大，缺乏必要的制度保障与刚性约束。另外镇区预算单位远离城区，信息手段远比金融部门差，考虑到资金使用成本，实质监控成为一句空话。

（三）财政管理办法不尽完善，预算执行有一定差距

京山县近三年预算执行情况一览表 单位：亿元

从近三年预算执行结果看，京山县预算执行率分别为86%、88%、89%。总体来看，预算内资金执行结果明显好于专项资金，分别达到94%、95%、96%，而专项资金执行进度分别为72%、73%、78%。2015年1月至9月执行率为81%，预算内资金执行率为86%，专项资金执行率为80.8%，往来资金执行率为67.8%。由此可以看出，预算内资金执行率比较正常，专项资金、往来资金使用还有一定差距，存在项目资金的结转结余问题，一方面说明预算单位重视项目资金争取，忽视资金使用效率的问题；另外一方面说明财政在资金拨付、管理环节存在漏洞。由于目前国库管理机构与执行机构在人员、职能上尚未进行有效整合，收付中心专户的存在，为一些专项资金提前转移到库外提供了条件，财政内部一些不规范行为影响了动态监控实施的范围和效果。

（四）财政事后监督检查与预算绩效评价滞后，两者未有机结合起来

目前，财政大监督的格局尚未实现，财政的事后监督侧重违规违纪问题的查处，未能在预算执行效果上作评价与分析。加之财政绩效评价工作刚刚起步，财政部门未能将两项工作统一安排一并进行，绩效评价的方式方法有很多不足之处，预算绩效评价结果反馈和公开机制不够完善，评价结果信息仅反馈给项目单位一定范围的人员，而大部分工作人员难以知晓评价结果，预算绩效评价的效果与作用不明显。

（五）社会监督力度不够，未能发挥有效作用

从调查摸底情况看：一级预算单位基本按财政部门要求，在政府网站及内网上公布了上一年度收支决算情况与“三公经费”数据，但并未公布预算与执行分析，老百姓无法知晓预算执行与调整情况，社会监督作用无法发挥。

三、完善预算执行动态监控机制的对策思考

按照财政部的要求，全面建立预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的覆盖各级财政的预算执行动态监控体系，是一项紧迫的工作任务，因此必须采取得力措施，认真落实解决。针对目前存在的问题，要大力抓好以下几方面的工作：

（一）搭建整合一个平台

财政综合业务系统是预算执行监控机制的工作平台和技术保障，目前京山县财政综合业务系统与财政内部、预算单位、代理银行建立起广泛的业务联系，这个平台已为统筹规划构建财政信息化建设创造了良好的条件。一是上级财政部门要整合财政系统预算管理、债务管理、资产管理、人员信息管理相关业务应用系统，开发出一套全面、科学、完整的财政综合业务管理系统；二是整合收入征管系统，将财、税横向联网系统和非税收入系统实时导入财政综合管理系统，使财政收入管理和支出管理有机结合，这样使财政收支管理等核心业务在财政综合业务系统上运行；三是将单位财务会计核算与财政综合业务管理系统相整合，使财政和预算单位网络在线实时记账，数据自动交换和传输共享，单位决算数据由财政资金数据、单位资金数据自动生成，从而提高整个财政与预算单位财政管理的自动化与信息化水平。

（二）建立健全“两个”机制

目前部门预算编制的准确性、细化程度还不高，与国库集中支付改革密切相关的法规制度不完善、不配套，特别是涉及到预算执行监控职能定位不明确。从一定程度上制约了预算执行监控工作有效开展，因此必须建立健全监控管理机制与问责机制。一是通过完善财政法律法规，研究制定预算执行动态监控机制工作流程和操作规范。特别是要对动态监控的地位、作用、内容、程序、方法作详细的明确规定，使之有章可循。二是建立问责机制。进一步明确财政、预算单位及主管部门在预算执行与资金安全使用中的管理责任，依法依规对预算管理中出现的违规违纪行为进行追究和问责。

（三）完善“三项”管理制度

一是完善国库集中支付内部控制制度。在原有制度的基础上，进一步修订完善银行账户监管、资金审核支付、支付印鉴，财务会计核算等管理办法，建立健全相互制约、相互分离的内部牵制制度，实施重要岗位定期轮岗制度，防范资金风险。二是完善动态监控分析报告制度，要定期不定期对系统预算执行反馈信息进行分类梳理、综合分析，并从源头上查找原因，提出建议，规范财政财务行为，同时为领导决策提供参考依据。三是完善代理银行评估考核制度。县财政、人民银行定期对代理银行业务进行检查，对违规违纪问题予以警告或通报，直至取消代理资格。

（四）搞好“四个”有机结合

预算执行动态监控管理是一项涉及面广、政策性业务性强的工作，必须结合当前的财政改革与管理工作，密切协调配合，产生合力。一是动态监控与主管部门监督密切结合，目前主管部门在预算编制、财政资金授权支付与财务管理上担负一定职责，他们处在财务监督的最前端，因此必须发挥他们在第一线的作用，让他们担负起财政财务管理的重任。二是动态监督要与财政投资评审及绩效评价有机结合，投资评审在预算编制中起到重要作用，动态监控时要把投资评审的项目格外予以关注，而绩效评价作为事后监督也为来年的预算编制提供基础，这三个环节是互相连接在一起的，充分发挥各自的优势作用，相互补充，相互促进。三是动态监控与财政专项监督检查有机结合。作为事后的财政专项检查更能全面真实了解预算单位财政资金的运行过程，发现和查找各种违规违纪行为，其作用是事前事中监督不可替代的，因此要正确处理好两者之间的关系，不可偏颇。四是动态监控与社会监督有机结合，随着全面依法治国工作的开展，社会公众对财政性资金的编制、执行、使用意识增加，要进一步加大财政预算执行的公开透明度，让社会公众积极参与监督。通过四个有机结合，真正形成事前事中有效控制、事后跟踪问效的资金支付管理的监控模式。

（作者单位：湖北省京山县财政局）

黑羽佳.2013.我国预算执行动态监控体系建设研究——基于部分省市的实践[D].北京：财政部财政科学研究所。