大气污染防治专项资金预算绩效监督报告——以河南省为例

●李志刚 刘 慧 李先亮

大气污染防治专项资金预算绩效监督报告
——以河南省为例

●李志刚 刘 慧 李先亮

为认真贯彻实施《河南省蓝天工程行动计划》，有效改善河南省大气环境质量，经省政府批准，2014年河南省财政安排大气污染防治专项资金4.06亿元，用于郑州及周边城市大气污染防治工作。2015年7月至11月，河南省财政厅联合第三方中介机构对2014年度河南省大气污染防治专项资金实施预算绩效监督，以检验财政支出预期目标实现程度，考核财政支出效率和综合效果。总体来看，大气污染防治专项资金投入以来，大气环境质量有所改善，但取得的成效与人民群众期待相比仍有较大差距，全省大气环境状况仍很不乐观，形势依然严峻。本文对专项资金实现的绩效及存在的问题进行了分析，并结合专项资金的管理使用情况和绩效监督的推进情况提出意见建议。为加强财政专项资金管理，提高财政专项资金使用效益，深化财政专项资金绩效监督提供依据。

大气污染防治专项资金绩效监督评价分析整合统筹资金

2015年7月至9月，河南省财政厅联合第三方中介机构对2014年度河南省大气污染防治专项资金进行了预算绩效监督。通过检查调研、专家评审、汇总分析等方式，检验财政支出预期目标实现程度，考核财政支出效率和综合效果，为以后年度资金安排提供重要依据。

一、绩效监督项目概况

（一）项目基本情况

为认真贯彻实施《河南省蓝天工程行动计划》，有效改善河南省大气环境质量，经省政府批准，2014年省财政安排大气污染防治专项资金4亿元，用于郑州及周边城市大气污染防治工作。该项工作包括燃煤锅炉拆改、黄标车淘汰、扬尘治理、秸秆禁烧及综合利用四类项目，涉及省会郑州市、8个重点城市、9个一般城市，秸秆禁烧及综合利用涉及6个试点县。其中燃煤锅炉拆改、黄标车淘汰项目主管部门为省环保厅，扬尘治理项目主管部门为省住建厅，秸秆禁烧及综合利用项目主管部门为省财政厅。该项目选取8市4县，涉及省级财政资金33048万元，占专项资金总额的81.4%。其中，6市燃煤锅炉拆改20929万元，8市黄标车淘汰8405万元，6市扬尘治理1314万元，4县秸秆禁烧及综合利用2400万元。

（二）绩效监督结论

总体看来，大气污染防治专项资金投入以来，在各主管部门的协同配合下，积极发挥支持引导作用，为《河南省蓝天工程行动计划》的贯彻实施提供了财力支撑，各地在大气污染防治方面加大了工作力度，大气环境质量有所改善，但取得的成效与人民群众期待相比仍有较大差距，全省大气环境状况仍很不乐观，形势依然严峻。综合分析评价，大气污染防治专项资金最终加权平均分数69.64分，绩效级次“一般”。分项目类别得分情况如图一所示。

图1 2014年度大气污染防治专项资金预算绩效监督结论

二、绩效监督工作简述

（一）工作思路

采取由面到点的思路，将监督检查与绩效评价相结合，由专项整体——市县——支持对象三个层面进行绩效评价。专项整体层面以省环保厅、省住建厅、省财政厅农业处为主线，主要从专项总体的决策、管理、绩效方面进行分析，了解专项整体的决策、管理及综合绩效情况。市县层面针对重点及非重点市县，以四类项目的项目目标及具体内容为基础，通过开展现场调研，从项目内容与目标的一致性、管理水平、目标实现程度等方面进行分析。支持对象层面通过现场调研、监督检查、资料分析、问卷调查等多种方式，检查核实项目审核及管理情况、资金落实及管理情况、目标实现程度、服务对象满意度等内容。

（二）工作实施

首先研究制订实施方案。通过开展查前调研，多方征求意见，制订工作方案，划分评价范围，明确思路重点，建立评价体系，确定工作步骤。通过召开见面会暨培训会向主管部门、项目单位讲解预算绩效理论及工作流程，组织开展自评，提高被评价单位认知度和参与度。其次组织合规性监督检查，并开展座谈走访、专家预备会。对项目组织实施、资金到位、使用管理等情况进行监督检查，收集评价数据。同主管部门交流座谈，到项目单位走访调研、对受益群体问卷调查，运用绩效评价方法，进行全面系统评价。组织绩效专家就项目总体情况和市县具体实施情况开展讨论，分析梳理问题。同时，组织预算绩效监督工作组、资金主管部门、厅相关业务处室负责人等人员共同参加，由绩效评价专家组对项目总体执行和资金使用管理情况进行整体评价。出具预算绩效监督反馈意见书，按规定程序向绩效监督对象征求意见，与资金主管部门反馈交流。最后进行相关情况梳理汇总分析。评价政策执行效果、资金使用效率及效益发挥程度，揭示问题、分析原因并提出建议。

（三）工作经验

“专业定位、科学评价、财政协调、形成合力”。一是委托联合专业机构。委托联合在公共财政领域提供专业绩效管理咨询服务的第三方中介机构，共同开展该项目预算绩效监督工作，保证评价的独立性、权威性、公正性、公开性，并聘请绩效管理专家、业务专家、财务专家参与，提供专业技术支撑。二是设置构建评价指标。根据项目特殊性和差异性，分别对四类项目设置绩效评价指标及评定标准，将共性指标和个性指标结合起来，再考虑资金分配权重，汇总得出最终绩效评价结论。同时设计制作项目实施情况调查表、项目管理情况调查表、受益对象满意度调查问卷，保证采集数据真实准确、科学合理。三是发挥财政协调作用。成立绩效监督工作组，由监督机构人员，第三方中介机构人员及绩效管理专家共同组成绩效监督工作组，将财政部门的协调作用贯穿于收集资料、采集信息、制订方案、培训指导、走访调研、汇总分析各环节，把握工作方向。四是形成绩效监督合力。充分运用监督检查手段，查看账表凭证等资料，召开10多次座谈会，走访40余家项目单位，深入了解项目绩效，全方位多角度审视资金审批立项、下达拨付、投入使用全过程，将监督检查手段嵌入运用到绩效评价中，促进绩效评价与监督检查有机结合。

三、绩效管理和实现过程分析

（一）专项决策情况评价分析

1、绩效目标评价分析。大气污染防治专项资金整体缺乏明确的总体绩效目标及年度绩效目标，除秸秆禁烧及综合利用项目外，其他三类项目资金总体绩效目标及年度绩效目标不够清晰，项目目标及指标设置不够全面细化。虽然各主管部门能够根据本部门实际情况并结合有关政策文件，制定部门中长期目标和年度目标，但因缺乏专项资金总体层面的目标，各部门中长期目标与专项总体目标之间的关联性难以准确合理判断。

2、决策管理情况分析。大气污染防治专项资金立项时间紧，未经过充分调研论证，缺少项目申报书、可行性研究报告、实施方案等申报材料，决策依据不够充分。同时，由于尚未建立统筹协调机制，各主管部门之间缺乏沟通联动，决策程序不够规范，不利于项目实施。

3、资金分配情况分析。燃煤锅炉拆改项目资金以各市上报的锅炉蒸吨数为基数，按照6万元/蒸吨标准进行测算，未核实各市上报数据的真实性，未研究补贴标准的合理性，分配结果科学性一般。黄标车淘汰项目资金以黄标车淘汰任务数为基数，按照500元/辆标准进行测算，但是该任务数包括需强制注销而不在补贴范围内的老旧车，资金分配结果不够科学。扬尘治理项目资金采取平均分配的形式，未对资金进行充分测算，资金分配结果不够科学。秸秆禁烧及综合利用项目则经过详细测算，决策依据比较充分，资金分配结果比较合理。

（二）专项管理情况评价分析

1、资金管理使用情况分析。大气污染防治专项资金尚未制定管理办法，致使项目资金在管理使用过程中缺少指导依据，存在预算编制不规范、管理制度不健全、支出范围和补贴标准不统一、资金支出进度缓慢等问题。但是，秸秆禁烧及综合利用项目具备统一的指导意见，各试点县能够结合实际，制定相关的管理办法，规范资金使用，提高资金效益。截至2015年6月，纳入评价范围的3.3亿专项资金，已支出2.06亿元，支出率为62.23%。分市县来看，仅有3市县支出率超过50%，2市县资金尚未支出；分项目来看，黄标车淘汰项目支出率为22.24%，其他3类项目支出率超过50%。

2、组织实施情况分析。大气污染防治专项资金在设立时，未明确总体组织管理机构或牵头部门，缺少整体实施方案，造成项目组织实施、监督管理职责界定不够明确，基本处于各自推进状态，整体管理较为分散。同时，各主管部门日常监管不够到位，在一定程度上造成部分市县项目执行进度缓慢。如某主管部门提交的绩效报告，对项目的具体执行情况标注为不详，还出现同一项目由两个系统部门组织实施的情况。

3、绩效管理情况分析。除秸秆禁烧及综合利用项目外，其他项目的主管部门因缺少统筹规范管理，绩效管理手段缺失，对填报绩效目标表、绩效控制标准、绩效信息收集等未做要求，不能全面整理项目绩效材料，造成项目绩效信息收集和确认存在困难，无法有效监督管理项目执行情况，跟踪分析产出数据，绩效实现受到影响。

（三）专项绩效情况评价分析

1、产出情况分析。6市环保局燃煤锅炉拆改工作已全部完成，由于燃煤锅炉拆改补贴对象不明确，存在已停用废旧锅炉仍享受补贴的情况，未能真正达到减排作用，产出质量一般。8市环保局黄标车淘汰工作基本完成，因淘汰车辆中黄标车数量较少，致使资金未能发挥应有效果，产出质量差。扬尘治理项目稍有滞后。四个试点县秸秆禁烧及综合利用工作已全部完成，项目整体产出质量良好。

2、效果情况分析。根据各市县项目单位提交的项目绩效情况说明，燃煤锅炉拆改及黄标车淘汰项目实施后，二氧化硫、氮氧化物、烟（粉）尘等污染物排放量明显下降，扬尘治理项目采购的道路清扫设备投入后，可提高作业效果，减少道路扬尘的二次污染。但是，由于主管部门未收集绩效信息，提高机械化清扫率方面无相关统计数据。秸秆禁烧及综合利用项目完成后，可减少因农作物秸秆废弃造成的农村面源污染和农作物秸秆焚烧对大气的污染，改善农村人居环境和生态环境。此外，工作组通过发放调查问卷和电话抽查受益群体的方式，对服务对象满意度情况进行了调查，结果表明各主管部门及具体实施单位在项目执行方面有待加强，项目内容知晓度、群众满意度相对较低。

四、专项资金绩效及问题

（一）实现的绩效

1、项目管理初见成效。项目管理是提升绩效的基础保障。秸秆禁烧及综合利用项目在决策管理、实施管理、绩效管理三个指标层次的评价得分较高，主要是由于主管部门强化项目管理，开展绩效考评，取得良好效果。一是充分开展调研利于科学决策。在立项前，通过大量走访企业、农民专业合作社和专业大户等农作物秸秆综合利用主体，在摸清农作物秸秆综合利用现状和存在问题的基础上印发指导意见，择优选取6个试点县开展秸秆综合利用工作。二是规范组织管理利于推进实施。通过制定三年规划及年度工作方案，明确资金用途，加强日常指导监督等举措，促进项目资金使用合规，组织实施有效。三是增强问效意识利于跟踪分析。注重绩效信息的收集和整理，及时跟踪了解项目绩效情况。2015年4月份，联合省农业厅、畜牧局组成工作组，对试点县方案制订、资金整合、项目管理、项目完成、实施效果、组织保障等6方面进行细化，设定具体指标，开展绩效考评。

2、产出任务基本完成。产出任务是实现绩效的直接体现。截至2015年6月30日，6个城市燃煤锅炉拆改303台，8个城市黄标车（含老旧车）淘汰19.53万辆。6个城市已采购到位隔音屏清洗车、喷雾降尘车等清扫设备17台。6个试点县建成秸秆收储网点66个，收储棚11万平方米，收储场地13万平方米，新增地磅等设备230台套，新增秸秆捡拾机、秸秆打捆机等相关农机512台套。

3、减排指标有所改善。减排指标是衡量绩效的主要依据。根据省环保厅提供的环境效益指标数据统计，6个城市燃煤锅炉拆改后，预计每年可节约标准煤用量940000吨，每年污染物减排量分别约为二氧化硫6230吨、氮氧化物9675吨、烟（粉）尘1621吨；8个城市黄标车淘汰之后，运用《汽车尾气排放量的计算方法》，按照每辆黄标车年行驶公里数20000 km进行估算，每年污染物减排量分别为一氧化碳576981吨、氮氧化合物58477.8吨、碳氢化合物77970.4吨、烟（粉）尘19492.6吨。6个试点县实施秸秆禁烧及综合利用项目，新增收储能力193万吨，秸秆焚烧现象明显减少，根据环保部环境卫星秸秆焚烧遥感监测统计，河南省2015年5月秸秆焚烧点43个，其中试点县有1个；6月秸秆焚烧点334个，其中试点县有6个秸秆焚烧点。

（二）存在的问题

1、专项资金顶层设计尚显不足。一是项目执行缺少牵头机构。未明确总体组织管理机构，对项目执行的组织管理、监督职责界定不够清晰。在实际执行中，三个主管部门各自主导项目实施，难以统筹掌握项目整体实施情况。二是组织协调机制不够健全。四类资金项目实施相对独立，组织管理较为分散，管理方式方法各异，监督执行力度不一。在评价总体绩效时，无相关部门能够清晰完整地阐述整个专项资金决策管理绩效情况。三是资金绩效目标不够明确。缺少总体绩效目标及年度绩效目标，工作组需要根据《2014年度河南省蓝天工程行动计划实施方案》等有关文件进行梳理，与部门工作职责、行业发展规划的关联性难以确定。

2、专项资金立项决策基础薄弱。由于资金立项时间紧，前期调研不充分，对资金分配合理性、支持环节可行性、投入产出有效性等研究不透，缺少相关的项目基础资料。一是燃煤锅炉拆改项目未核实测算基数的真实性，致使补贴对象多为已停用的废旧或待拆锅炉。二是黄标车淘汰项目资金以黄标车淘汰任务数为基数进行测算，但是该任务数包括强制注销而不在补贴范围内的老旧车，导致符合补贴条件的车辆较少。三是扬尘治理项目资金采取平均分配的形式，未对各市提高城市道路机械化清扫率所需采购的设备数量、资金进行充分统计。

3、专项资金管理制度尚未建立。尚未制定出台专项资金管理办法，市县未对专项资金补助的具体条件、补助标准、程序等予以明确。未对组织项目实施所需要的各类保障条件予以计划说明，项目实施缺少制度保障。同时，没有制定项目整体实施方案，未统筹安排项目实施内容、预算编制、组织机构设置等，缺少指导项目实操的技术方案。

4、专项资金使用管理亟待加强。一是测算分配不够科学，黄标车淘汰奖补资金结余过大。支出率仅为22.24%。主要是由于淘汰任务中包含不需要补助的强制注销老旧车，加之补贴条件又限定为提前一年淘汰的黄标车，符合补贴条件的黄标车较少，造成实际补贴资金远低于测算分配资金，导致资金结余过大。某市黄标车淘汰均为强制注销车辆，某市黄标车淘汰补助标准仍在征求意见，两市补助资金均未支出。二是资金拨付流程较长，个别城区锅炉拆改奖补资金拨付不及时，出现滞留奖补资金的问题。三是招标采购程序缓慢，部分城市扬尘治理项目进展滞后。四是决算审计正在进行，某县秸秆禁烧及综合利用项目资金尚未支付。

5、专项资金使用绩效不够显著。一是资金投入产出不匹配。燃煤锅炉拆改项目部分补贴对象为已停用的废旧或待拆锅炉，真正发挥减排作用减弱；黄标车淘汰项目淘汰车辆多为强制注销的老旧车，资金效益无法实现；扬尘治理项目将提高道路机械化清扫率作为目标，缩小了绩效目标的范围，因为采购道路清扫设备，仅能在一定程度上控制道路扬尘二次污染，并不能从根源上控制道路扬尘产生。二是全省大气环境状况仍很不乐观。根据省环保厅公布的 《2015年度上半年环境保护责任目标进展情况》，上半年，全省18个省辖市城市空气可吸入颗粒物（PM10）浓度147微克/立方米，与国家下达的121微克/立方米目标要求还有较大差距，且郑州、新乡、焦作同比均有不同程度增高。上半年，全省18个省辖市环境空气优良天数比例为39.1%（71天），同比上升0.3个百分点（增加1天），且郑州、洛阳、平顶山、新乡、焦作、商丘市环境空气优良天数均有不同程度减少。

6、专项资金受益对象满意度较低。大气环境质量与群众生活质量、身心健康息息相关，广大群众对大气环境质量的关注度越来越高。工作组在实地走访过程中，发放调查问卷326份，其中有效问卷274份，有效率为84%。了解到项目实施过程中还存在较多不足，群众满意度相对较低。如：78%的市民认为大气污染防治专项资金投入后，对周边大气环境质量改善不显著或不够显著；86%的车主认为黄标车淘汰对大气污染防治作用不显著或不够显著。

五、工作建议

（一）通报绩效监督情况，抓好问题整改落实

一是出具评价报告。由第三方公司正式出具第三方独立评价报告——《河南省大气污染防治专项资金预算绩效评价报告》，分送三个项目主管部门，以及厅内相关处室单位，作为完善分配政策、制定管理制度、加强绩效管理的咨询参考。二是印发情况通报，向纳入本次绩效监督范围的8市4县人民政府，以及财政、环保、城建、农业等职能部门通报2014年度大气污染防治专项资金预算绩效监督评价结果。三是下达整改通知，针对检查发现的大气污染防治专项资金使用管理存在的主要问题，提出整改落实要求：黄标车淘汰项目结余资金由同级财政收回统筹安排使用，但必须用于大气污染防治工作。加快扬尘治理项目招标采购，确保道路清扫设备尽早投入使用。加快工程决算审计，抓紧拨付秸秆禁烧及综合利用项目奖补资金。

（二）加强专项顶层设计，明确专项功能定位

一是确立牵头机构。由熟悉行业标准、具备专业职责的主管部门作为牵头机构，做好前期调研评估，完善资金分配机制，统筹推进项目实施，收集分析绩效信息。二是设置绩效目标。明确专项资金功能定位，设置对应整体目标，结合部门工作职责、行业发展规划、蓝天行动计划，确定专项资金支持方向和范围，分解细化阶段目标和年度目标；在此基础上，设置专项整体和分部门的绩效考核量化指标，保证绩效考核指标与部门年度任务相对应，与项目预算相匹配。三是制定资金管理办法。省级应明确专项资金的分配使用原则、项目报审程序、资金分配因素和绩效管理考评等内容；市县应明确项目的具体支持条件、补贴标准、申领程序等内容，统一政策标准，提高管理水平。

（三）持续开展绩效监督，跟踪分析资金效益

大气污染防治关系人民群众身体健康，关系产业转型升级，关系生态文明建设。中央和省财政逐年加大投入力度，河南省大气污染专项资金规模已从2014年的4亿元增加到2015年的14亿元，专项资金成为大气污染治理的有效政策杠杆。2015年8月，财政部、环保部联合下发 《关于加强大气污染防治专项资金管理提高使用绩效的通知》（财建〔2015〕733号），将综合各地专项资金使用、大气污染治理工作量、污染减排量、环境空气质量改善状况等因素，对专项资金使用开展绩效考核，资金清算与考核结果挂钩，对成绩突出的给予奖励，对治理效果不好的扣减专项资金，真正实现奖优罚劣。为此，省财政厅、省环保厅要指导和督促各重点城市建立大气污染防治专项资金绩效评价制度，深入开展预算绩效监督，及时掌握资金使用情况，切实发挥财政资金效益。

（四）加强财政政策研究，整合资金统筹使用

大气污染问题是长期以来多重复杂因素综合作用的结果，究其本质是经济结构、发展方式问题。要根据河南省大气污染现状和污染源解析成果，研究财政政策转型，明确大气污染防治专项资金的政策定位和支出范围，突出财政支出的公共性特点。贯彻一个总要求：坚持绿色发展理念，落实蓝天行动计划，发挥财政职能作用，推进大气污染治理。抓住两个好时机：国家决定将河南纳入《京津冀及周边地区大气污染防治中长期规划》编制范围，全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造。要抓住这两个有利时机，加强与国家有关部委司局沟通衔接，争取中央财政在资金、政策、项目、试点等方面给予河南更大支持。把握三个着力点：一是坚持问题导向，突出支持重点。集中财政资金，重点支出大气污染防治重点区域——郑州及周边重点城市，重点支持大气污染防治重点环节——实施《河南省蓝天行动计划》确定的治理任务。二是合理划分事权，明确支出责任。进一步厘清各级政府间的支出责任、政府与市场的治理责任，省财政资金主要保障与省政府承担的大气治理责任相应的支出。同时，要强化政府引导与激励，充分调动地方各级政府和企业的治污积极性。三是整合统筹资金，提高使用效益。通过积极争取中央财政支持、优化省级支出结构等方式，整合统筹财政资金，着力支持大气污染防治重点工程。

（五）顶层推动制度引领，深化预算绩效监督

贯彻新《预算法》确立的“讲求绩效”的基本原则，落实财政部提出的“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的总体要求，树立“用钱必问效，无效必问责”的绩效理念，加强顶层设计，深化绩效监督。一是成立预算绩效管理工作领导小组，统筹协调预算局、部门预算管理处、财政监督机构等部门，加快推进绩效预算管理制度改革工作。二是提请省政府出台关于深化绩效预算管理改革的意见，在全省范围推动预算绩效管理工作。财政厅配套出台深化绩效预算管理改革实施方案和绩效监督工作方案，明确目标任务、职责分工和实施步骤，搭建预算绩效监督框架；监督局进一步研究出台绩效监督工作规程、第三方评价办法等配套制度。三是强化绩效目标编制审核，借鉴河北绩效监督经验，专职监督机构参与对部门预算、尤其是预算绩效目标的科学性合理性进行审核，做到与部门预算管理处“同步初审、集中会审”。四是全面开展省级预算绩效评价工作。通过采取部门自评价、财政重点再评价和委托第三方评价相结合的方式，客观评价项目资金使用效益，检查纠正资金和项目管理中存在的问题。五是建立绩效评价结果与预算编制挂钩机制和绩效问责机制，逐步公开绩效监督结果，加强社会公众对财政资金使用效益的监督。

（六）构建评价指标体系，夯实信息技术支撑

一是科学构建绩效评价指标体系。在开展省级预算绩效监督实践基础上，建立完善绩效监督评价指标体系和标准体系，将绩效评价指标体系构建作为研究课题，采取政府购买服务的形式，由财政部门发挥主导作用，依托高等院校、科研机构专业力量进行设计，搭建数据模型、注重权重分配，保证绩效评价结果的公正性和公开性。二是加快推进财政监督信息化建设。按照“一体两翼”改革总布局，结合财政大数据建设和预算业务流程再造，研究日常监管和动态监控需求，将监督职能和内控措施嵌入到预算业务流程中，固化到相关信息系统中，实现财政监督的程序化、常态化和公开化。建立预算绩效管理“三库一平台”，即绩效评价中介机构库、绩效评价专家库、绩效评价指标库、信息共享平台，为专职监督机构高效开展重点项目绩效监督提供信息技术支撑。

（作者单位：河南省财政厅监督检查二处）

2015.河南省大气灰霾污染专项工作报告[R].河南省环境保护厅、中科院安徽物质科学研究院。