安置房向公租房转变的政策思考与探索

刘丹羽

随着经济的发展，我国在城市化和工业化进程中遭受了严重的“地荒”，城市化和工业化的发展需要利用农村集体建设用地来缓解城市国有土地市场供需矛盾。作者在四川省屏山县书楼镇的书楼村和西村安置房村民进行抽样调查，试图从节约用地以及政府公租房建设资金成本两个方面出发找出由农村集体建设用地上建设的安置房向公租房转变的合理建议。

安置房公租房农村集体建设用地书楼镇

一、引言

近年来，随着城市化和工业化进程的加快，在城市中逐渐增加的新就业人群、外来务工人员等流动人口，形成了城市房地产市场和住房的大量需求，在一定程度上助推了城市土地和住房价格的不断上涨，这些中低收入家庭的住房问题如果仅仅通过市场机制将无法解决。

二、安置房向公租房转变的必要性

（一）公共租赁住房发展存在的问题

公共租赁住房成为新兴的保障性住房以来，便获得许多专家学者对公共租赁住房关注和深入研究。公共租赁住房发展普遍存在以下问题：房源供应主体的单一性；制约公共租赁住房发展的瓶颈为资金紧缺；企业难以保证参与的收益；不完善的准入、轮候、退出配套制度；租金回收、物业管理、维护养护等后期管理有待加强。其中，制约公共租赁住房发展的主要原因为资金短缺和房源供应主体的单一。

（二）安置房向公租房转变的现实需要

1、节约农村集体建设用地，合理利用土地资源

目前，在农村由于大量的劳动力外出打工，广泛存在着农村集体建设用地分散和浪费现象（空置），把安置房变为保障房可提高农村集体建设用地集约利用水平。

2、农民资金的积累和政府成本的节约

安置房变为公共租赁房可以增加农民稳定收入，进而实现资本的原始积累。集体土地通过其使用权的流转，不仅使农村集体能利用土地资产参与各个经济领域的经济发展和城市建设，而且农民能从中获取地租，这将极大拓展集体经济的发展空间。直接把安置房变为公共租赁房不仅形成土地的集约利用，而且减少了公共租赁住房修建成本，同时为农村建设用地“入市”提供桥梁。

三、模式借鉴

此前，一些地方由于保障性安居工程建设的供地压力，已经开展集体土地上建设保障房的尝试。北京在昌平北、海淀唐家岭七家等地试点，利用农村建设用地建设的租赁房，将可面向没有北京户籍的流动人口，以市场价格出租，收益归村集体经济组织所有。

但是，这使是否意味着“小产权房”合法化？这一问题已经成为社会热点。

笔者认为，在农村建设用地上建设的公租房，与“小产权房”不是一个概念，也不会存在“小产权房”合法化的问题。小产权房的用地一般没有从集体土地转为国有土地，直接盖房子上市出售。集体建设用地建设公租房，还是农村集体土地，只是允许用租赁的方式租给住房困难的家庭，而且整个建设当中也要严禁占用耕地等，也是一定的限制。

安置房转变为公共租赁房是否符合现实情况，笔者做了以下下调查。

四、安置房村农户问卷调查说明

本文选取屏山县书楼镇的书楼村和西村作为调查点，每个乡镇有意识的选取涉及安置房农户进行问卷调查。

共发放问卷100份，回收有效问卷80份，20份无效，进行剔除，问卷有效率为80%。

问卷涉及2块内容，第一部分是农村居民基本情况；第二部分是关于安置房情况的调查。

（一）问卷调查区域基本情况

书楼和西村是屏山县书楼镇的两个相连村，是向家坝水电站农村移民集中安置点，共安置移民211户683人。该集中点紧靠书楼集镇，占地面积85亩。211户农户按照每户人口划分宅基地面积，分别是3人以下为90平方米，4人为120平方米，5人以上为150平方米。房屋为砖混结构，共三层，底层可为门面或住房，二楼和三楼均为住房的单体建筑。

（二）问卷调查农户基本情况分析

通过调查统计，被访者男女性别比例为45：55；年龄30岁以下的和40～49岁的占到65%；被访者初中及其以下文化程度占到70%；样本农户平均每户4.3人，其中以家庭4～6口人居多，占到总户数的60%；其中在本村常住家庭人数种4人以下的占80%；家庭年收入1万以下的占55%。被调查农户家庭年收入普遍偏低，其中，年收入1万元以下的占到总数的50%，年收入1万～3万的占到总数的44%。

（三）问卷调查农户安置房情况分析

从安置房基本户型来看，5室和6室结构的占到总数的90%。其中6室1厅1厨1卫的占到总数的40%，5室2厅1厨卫的占到50%。被调查农户安置房空置房间1间以上的占到85%，有的安置房屋存在甚至存在无人居住状态，这造成了土地和房屋资源的浪费。

（四）安置房转公租房农户意愿分析

从以上信息可以看出，75%农户愿意政府仅提供求租信息，也就是说政府只起一个中介的作用，在其中建立一个由安置房转公租房的桥梁。

图1：安置房愿意出租形式图

其中，农户安置房愿意整套出租和单间出租人数过半，占到60%，以单间出租的占25%，整套出租的占15%。

在租金方面，在移民的影响下，屏山县市场住宅平均租金偏高为单间500元，农户安置房租金意愿情况中，农户愿意出租自己的安置房单间租金为300元～500元的占到66%，这基本上符合市场租金的平均水平。

在安置房转公租房牵头形式的调查来看，不愿意村集体牵头的占到总数的85%，也就是安置房转公租房村集体牵头的形式是不可行的。不符合安置房农户的普遍意愿。

（五）安置房转公租房农户的顾虑

在对安置房转公租房问题笔者与许多农户进行了面对面的交流，在对安置房转公租房你最关心的问题中农户的顾虑，比较集中的有如下几点：政府提供信息求租信息的有效性；租金价格的公平和合理性；租金支付的及时性；对于租房人员的可靠性。

五、政策建议

针对以上的问卷调查，对于安置房转为公共租赁房问题提出以下建议：

（一）产权不变

安置房转变为公共租赁房后，土地及房屋产权依然属于农村集体所有。安置房变为公共租赁房，出租的只是使用权，并且有一定的期限。

（二）租金确定

政府统一确定租金上限，按照市场租金出租，其中安置房与公共租赁房租金的差价由政府补贴。

（三）管理部门的设定

有必要设立相对独立的具有一定相关权限的和特权的专职管理机构或部门，明晰权责，并统一协调各方关系，全力保障安置房向公租房转变政策的实施。

（四）入住人员管理

由政府确定保障房入住人员资格，由政府统一管理。

（五）中介机构积极参与

政府在安置房转变为公共租赁房的过程中起中介作用，拥有安置房的农户向政府提供出租信息，符合公共租赁房入住资格的房屋需求者向政府提出申请。由政府按照公共租赁房申请管理办法统一分配。其间确保信息的公平化、透明化、清晰化。

（六）租金利益分配

统一由村集体收租，分配给各户农民或者是直接由政府专门管理部门在出租期满后向农户统一发放。

六、结语

通过调查分析，得出以下结论：

1、对书楼镇书楼村和西村农户基本情况和安置房现状进行分析，发现其存在“农村人口学历偏低”、“农户普遍收入偏低”、“外出务工人口占总人口比例较大”、“安置房空置率较高等问题。

2、通过问卷调查，统计发现有五分之四农户愿意安置房出租。而在牵头出租的问题上，农户对于村集体统一牵头存在不同程度的不信任。

3、按照“合法、公平合理、迅捷”以及“政策安心、住房安居、就业安身”的原则，充分考虑现实问题从“租金确定”，“管理部门的设定”“入住人员的管理”“信息的公开化和透明化”，“租金的分配”五方面对安置房转为公共租赁房提出相关对策建议。

由于，本文样本空间的不足和经验的缺乏，对于安置房转为公共租赁房提出的相关建议还有很多地方考虑尚浅，只对其做了简单的政策探索和思考。

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