工伤保险跨越20 年

■文·图／本刊记者 向春华

工伤保险跨越20 年

■文·图／本刊记者 向春华

工伤坚守20年：苦尽甘来

见到陈富才是在尖峰岭半山腰的饲养场里。说是饲养场，其实就是利用山地森林散养鸡鸭、山猪，规模不大，可以补贴家用。尖峰岭位于海南省乐东黎族自治县境内，距三亚市区90公里，有全国现存面积最大、保存最好的热带原始森林。在陈富才依山而建的小院落中，空气里弥漫着草木的新鲜味道。

在这样的宜居环境中，陈富才觉得很满足。由于1990年在工作中发生雷管爆炸，陈富才的左手没了，右手也基本残缺，头部和身体多处残留损伤，但现在他基本能够生活自理，并能帮家人做点简单的饲养活儿。

陈富才受伤前是尖峰岭林业局下属林场的伐木工，因工受伤退出工作岗位后，林业局支付基本工资，只是没有伐木绩效奖励。“当时每月大概有100多元，即便有伐木奖励，也多不了几个钱。大家差不多都这样，单位对我们工伤职工还是比较照顾的。” 陈富才回忆道。

“在尖峰岭所在的尖峰镇，绝大多数人口都是林场职工及其家属。一方面，林场没有办法将工伤职工推给社会，只能自己承担；另一方面，正因为有了林场职工，才真正有了社会意义上的尖峰岭和尖峰镇，充分考虑职工利益、全力支持工伤职工也是林业系统一直坚持的传统。只要我们有能力，就一定会竭尽所能去帮助工伤职工。” 尖峰岭林业局副局长陈江谈及对工伤职工最初的保障，充满自豪感。而从现实考虑，当时林场效益还不错，尚有能力承担工伤职工的生活待遇。

但是，情况很快发生了改变。由于禁止采伐政策的实施，林场效益从尚可一下坠入冰谷。国家保护森林、特别是原始热带森林的政策出台后，海南省迅速响应。1993年7月，海南省人大常务委员通过《海南省森林保护管理条例》，提出“保护、恢复山区热带天然林，建设沿海防护林”等方针，第二十三条更明确规定“禁止采伐尖峰岭、五指山”等区域的热带天然林。禁伐之后，林场没有了最主要的收入来源，大批人员被裁，在职人员工资收入也无法得到保障。说起当年的情景，陈江感慨万千：“从1993年停止采伐，到2002年纳入‘天保工程’中央财政下拨专项资金，这10年是最困难的时期。1700多人一次性解除劳动合同，补偿金每人只有8000元到1.2万元。在册人员包括工伤职工的生活费每月只有一两百元，林业局局长的工资也只有200多元。”在此期间，陈富才办理了退休手续，并从1996年2月开始领取养老金，每月养老金仅163.8元，直到新世纪国家逐年调整退休人员待遇，陈富才的养老金才有所提高。

陈富才生活的改善是在“老工伤”被纳入工伤保险统筹之后。2011年1月，人社部等4部门联合颁布《关于做好国有企业老工伤人员等纳入工伤保险统筹管理有关工作的通知》，就彻底解决国有企业有伤残等级的老工伤人员和工亡职工供养亲属全部纳入工伤保险统筹管理等工作作出明确规定。根据这一工作安排，海南省逐步将“老工伤”纳入工伤保险统筹。2012年5月，陈富才被鉴定为2级伤残、部分护理依赖，7月起由工伤保险基金按月支付护理费1224元。目前，陈富才每月领取养老金1683.8元和护理费2353.7元，合计超过4000元，同时还有职工医疗保险，工伤旧伤复发可以完全纳入工伤保险基金支付，已经无须为基本生活烦恼，可以一心一意发展“副业”，“日子有奔头了”。而对于用人单位来说，工伤保险同样解除了其后顾之忧。

海南省社保局党组书记、局长张霄峰表示，全省1318名国有企业“老工伤”全部纳入工伤保险统筹，不仅保障了老工伤人员的待遇，在维护社会稳定、保障弱势群体利益方面也发挥了重要作用，而且减轻了用人单位的压力，企业能够轻装上阵。而这些，只是工伤保险20多年发展成就的一个缩影。

无论是工伤职工还是用人单位，在坚守20多年后，终于等到了工伤保险制度发展与完善带来的福祉。大山里的生活宁静得有些单调，正是有了工伤保险，陈富才和他的亲人们才能安享这份宁静。

陈富才较满意现在的生活

1996年：中国工伤保险制度启航

从理论上来说，我国工伤保险制度可以溯源至新中国初期颁行的《劳动保险条例》。但是，该条例不仅在制度结构上与现代工伤保险制度存在重大差异，而且未能在全国范围内普遍施行，并在实施后很快中断。真正制度上的起源可追溯至上世纪80年代末期、90年代初期的地方工伤保险试点，如海南省政府1991年11月15日颁布的《海南省职工工伤保险暂行规定》，黑龙江省绥棱县政府颁布的《绥棱县国营企业职工社会工伤保险暂行办法》等，这些试点为后来国家制度的出台提供了丰富的经验。黑龙江省人社厅工伤保险处处长孙莉介绍，1993年绥棱县参加工伤保险企业有90户，职工12756人，国营企业100%参保。之后绥棱县的经验逐步扩大到全省15个市县，为全省普遍开展工伤保险奠定了良好的基础。

但从全国层面而言，我国现代工伤保险制度则肇始于第一部全国性工伤保险法规——1996年10月1日开始实施的《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号，以下简称266号文）。

据266号文的主要起草人劳动部保险福利司保险处、工伤保险处处长曾宪树先生回忆，劳动部在1988年拟订的《关于企业职工保险制度改革的设想》中就提出，前2年进行试点，后3年制订工伤保险条例。按照这一计划，劳动部于1991年底、1992年初开始拟订《企业职工工伤保险条例（草案）》，并于1992年2月底印发各省、自治区、直辖市劳动部门和国务院各部委、直属机构征求意见，当年10月24日，由时任部长阮崇武签发后上报国务院审议。两年间，经历多次修改完善，但因有关部门反对实施社会统筹，最终未能通过。在此之后，八届全国人大启动《社会保险法》立法计划，亦未能如期通过。在《企业职工工伤保险条例》和《社会保险法》立法计划相继落空后，劳动部决定自己出台文件。曾宪树表示，“这是实践的需要，因为很多地方已经出台了工伤保险暂行办法或暂行规定，不尽统一，甚至差别非常大，导致实践的矛盾和冲突，最终会影响工伤保险的形象和效果。这一状况只有通过颁行全国统一的工伤保险法律文件才能改变。这是迫于现实需要，又无法与其他部门达成共识，退而求其次的结果。”也因为如此，266号文虽然只是部颁规章，但其实就是一部条例的架构，63条法律条文奠定了我国工伤保险制度预防、康复、补偿“三位一体”的基本框架，其立法理论比较先进，例如工伤保险基金对工伤预防费的列支，后来《工伤保险条例》2010年修订时才作了原则性规定。

同年，国家颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（GB/T 16180-1996），为开展工伤职工伤残等级鉴定、合理支付待遇提供了重要依据。随着266号文的颁行，各地相继颁布实施文件，工伤保险开始在全国范围内推进，工伤保险事业实现了历史性跨越，成为我国社会保险体系的重要组成部分。截至2002年底，全国共有28个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团实施了工伤保险社会统筹，参保人数达到4406万人，对保护劳动者工伤权益，维持工伤职工及其家庭生活稳定，分散用人单位工伤风险，发挥了积极作用。

海南省社保局工作人员慰问工伤职工

从小险种到大保障

随着实践的发展，工伤保险制度的问题也开始显现，这个问题可归结为“小险种”现象。当时人们认为，在各个社会保险险种中，工伤保险属于“小险种”，这从统计数据中可见一斑。截至2003年底，工伤保险参保人数为4575万人，基金收支规模为65亿元。作为参照，同期基本养老保险参保人数达到15506万人，基金收入3000余亿元。而截至2003年11月底，基本医疗保险和失业保险参保人数分别达到10647万人和10290万人，基金收入分别为763亿元和211亿元。无论是参保人数还是基金收支规模，工伤保险都难望其项背。

这种状况和266号文自身“先天不足”有关。一方面，266号文是在各部门未能取得共识的情况下由劳动部单独颁行的，对工伤保险的扩展存在阻碍。另一方面，266号文作为部颁规章，立法层次较低，强制执行力不够，这也影响工伤保险的扩展。

但是，266号文的实施及其所带来的工伤保险的发展及功能的实现，使人们认识到了工伤保险制度的重要性。正是在这一基础之上，《工伤保险条例》（以下简称条例）诞生了。条例是在2003年4月16日，国务院第五次常务会议讨论通过的；4月27日，时任总理温家宝签署了375号国务院令，颁布了条例。这是该届政府出台的第一个条例，当时正值全社会全力抗击SARS的特殊时期，充分显示了中央政府对工伤保险事业的重视。

条例的出台和实施，对于工伤保险事业的推动是显而易见的。到2004年底，短短几个月，工伤保险参保人数已达到6845万人。截至2005年底，工伤保险参保人数达到8478万人，比2003年翻了将近一番；工伤保险基金收支规模增加到140亿元，享受待遇人数增加到65万人,均比2003年翻了一番多。

经过12年的发展，2015年底，工伤保险参保人数为21432万人；城镇职工基本养老保险参保人数为35361万人，其中离退休人员为9142万人，剔除离退休人员后实际为26219万人；参加职工基本医疗保险的在职人数为21362万人；参加失业保险人数为17326万人。仅就参保人数即保障范围而言，工伤保险已经一扫“小险种”的传统形象。而从制度构成、事务范围来看，更是如此。

首先是参保范围的扩大。一方面，突出了对高风险行业人群的保障。针对高风险行业更需要获得工伤保险保障，以及农民工群体经济基础的脆弱性，人社部（包括劳动保障部）2006年、2009年先后开展两期“平安计划”推进建筑、矿山企业农民工参加工伤保险工作；2014年12月29日，人社部、住建部、安监总局、全国总工会颁布《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》，对建筑业职工特别是农民工的工伤保险作了特殊规定。为了全面推进建筑施工企业依法参加工伤保险工作，2015年人社部决定组织实施“同舟计划”——建筑业工伤保险专项扩面行动计划，并作为全民参保登记计划的重要内容，计划用3年左右时间实现建筑业从业人员全部参加工伤保险，切实维护建筑业从业人员特别是农民工的工伤保障权益。人社部工伤保险司司长刘梅表示，目前正在对全国各地推进“同舟计划”的工作进度进行督查，“我们将全力推进这项工作，努力解决建筑业农民工的工伤保险覆盖问题”。

另一方面，机关事业单位开始逐步纳入工伤保险统筹。2003年颁布的条例并未直接将事业单位人员纳入工伤保险统筹。根据条例的授权，劳动保障部、人事部、民政部、财政部颁布了《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发[2005]36号），规定除参公管理外的事业单位可以参加工伤保险。2010年修订后的条例在参保范围方面有所扩大。而实践在这方面的发展更为迅速。据统计，目前全国已有16个省份逐步将公务员及参公事业单位纳入了工伤保险制度保障范围，促进了工伤保险对职业人群逐步实现全覆盖。对于机关事业单位参保问题，海南省很有发言权。自1994年《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》开始实施，海南省就一直将机关事业单位作为工伤保险的参保对象。海南省社保局工伤生育保险处处长罗中意认为，机关事业单位平等参加工伤保险，与企业职工平等享受工伤保险待遇不仅是统一工伤保险制度的要求，也是贯彻公共服务均等化的体现。

大保障的另一个特征体现在保障水平方面。对比工伤保险施行初期，工伤保险待遇的提升可以说是翻天覆地，这当然和基金收入有密切关联。1993年，绥棱县参保人员12756人，当年基金收入8万元，平均每人每年不足7元，当年为2名工伤职工共计支付待遇7000元，其中主要是医疗费。即便相比于2010年即修订后的条例实施前，近年工伤保险待遇的提升也是比较迅速的。孙莉认为，在现阶段，工伤职工及其亲属对于补偿待遇是非常看重的，待遇水平的提高对于彰显工伤保险的保障功能具有重要意义，但是待遇水平具有刚性，需要根据工伤人员的需求，在综合考虑经济社会发展因素的基础上合理调整。

工伤保险的另外两项工作是工伤预防和工伤康复，大致从2001年开始，地方已经根据266号文及地方性法规开始探索；条例实施后，人社部（及原劳动保障部）开始在全国试点推广，并已形成初步体系。刘梅指出，这两大方面已经是并且将继续成为我国工伤保险事业发展的主要着力点。

坚定不移地走法制化道路

纵观工伤保险的发展历程，一个突出的特点是，虽然也不乏适用政策性文件来推进工作，但更为显著的是，其适用主体主要是行政法规、政府规章、地方性法规，以及法律意味更为浓烈的规范性法律文件、司法解释。

一般认为，社会保险是由立法推行的一种社会保障制度。但真正做到能以立法为主要推进依据的，非工伤保险莫属。清华大学法学院教授、博士生导师郑尚元认为，工伤保险制度是我国法制化特征最为明显的一项社会保险制度，这一制度运行模式较好地明晰了劳动者、用人单位及社会保险经办机构等的权利义务和职责，因而更有利于保护劳动者的工伤权益；更为清晰地界定社会保险行政部门的职权，对实体规范和程序性规范都作了比较详细的规定，因而更有利于制度的推进和实施。

在地方试点中，主要是通过地方性法规或者地方政府规章实施的。例如《海南省职工工伤保险暂行规定》系海南省政府颁布，共有7章35个条款；1993年12月30日海南省人大常委会通过《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》，共有9章64个条款，使海南成为全国第一个以地方性法规确立工伤保险制度的省份。张霄峰认为，海南省作为经济特区，有地方立法权，立法意识相对也较强，能立法的原则上强调通过立法实施，而在客观上，对工伤保险制度的内容研究较为透彻，基本上能形成共识，也为立法推进提供了基础，“法制化促进了规范化、规模化，从依法行政、依法经办的角度来说，也是更为恰当的”。

266号文虽然效力层次不高，但是它的体例和内容、结构实际就是一部行政法规的“下放”。而2003年的条例及其2010年修订，2010年的《社会保险法》，自不待言。因此，从国家层面推行工伤保险制度的，都是法律、行政法规或者是法律化的规范性法律文件。而在具体实践中，通过法律属性很强的规章、规范及规范性法律文件发展和完善工伤保险制度，更是比比皆是。今年2月16日人社部等3部委颁布的《工伤保险辅助器具配置管理办法》用5章31个条款对工伤职工的辅助器具配置作出明确规定即是一个范例。

在工伤保险制度实施的过程中，另一个突出特征就是大量解释的适用，包括立法解释、司法解释和行政解释。国务院法制办主要以函件的形式颁布了不少立法性解释；最高人民法院颁布了《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释[2014]9号），属于司法解释；而作为主管部门，人社部先后颁布了《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（劳社部函[2004]256号）、《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发[2013]34号）、《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（二）（人社部发[2016]29号），通过行政解释为具体法律规则的理解和适用提供了法律指导。据悉，人社部将继续拟定《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（三）。刘梅指出，工伤保险具体案情复杂，在实践中容易发生争议，坚持工伤保险制度法制化的发展道路，做到重大改革于法有据、立法主动适应工伤保险改革和实践发展需要，才能够更好地规范行政、司法机构的行为，促进工伤保险事业的可持续发展，更好地保护工伤人员的合法权益，这也是贯彻依法治国方针，实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。■