整合医保 不忘初心

■文／张苗

整合医保 不忘初心

■文／张苗

“必须加快推进城乡居民医保制度整合，只有整合才有动力、只有整合才有效率、只有整合制度才有可持续性”“推进全民医保城乡整合关键在于认识自觉和责任担当”“实践是检验真理的唯一标准”…… 2016年8月27日，在人社部社保所举办的城乡居民医保整合研讨会（以下简称研讨会）上，一个个思想的火花在碰撞。

统筹城乡发展是国策

据了解，统筹城乡发展是党中央国务院早已明确的基本方针。2010年10月，全国人大审议通过的《社会保险法》明确将新型农村合作医疗纳入基本医疗保险的范畴。2013年3月，第十二届全国人大一次会议上审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，明确提出整合城镇职工基本医保和城镇居民基本医保和新型农村合作医疗的职责，由一个部门承担。2016年1月，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》更是提出要整合城乡居民基本医保制度和政策，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，即实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理等六个方面的统一，同时强调要理顺医保管理体制，鼓励有条件的地区理顺医保管理体制，统一基本医保行政管理职能，整合城乡居民医保经办机构、人员和信息系统，降低政府管理成本，提高管理效率。

按照国务院的部署，目前全国已有17个省级地区或省级单位已初步或是全面实现了城乡医保制度整合，其中北京、内蒙等8个省份是在2016年国务院三个文件发布之后整合的，最近还有两个省份已经基本明确整合方案，并将划归人社部门统一管理，其他一些地区正在研究和协调整合思路和方案。但值得注意的是，一些地区还处于观望状态，城乡居民医保整合面临的形势也非完全乐观。因此，深刻领会和贯彻落实党中央国务院关于统筹城乡发展、整合城乡居民医保，建立统一的城乡居民医保制度和理顺管理体制的基本方针和整体部署；总结、交流各地在城乡医保整合方面的进展情况、主要成就和基本经验；深入分析城乡居民医保整合方面出现的问题并探讨相应的对策和措施，进一步推动城乡居民医保整合工作成为此次研讨会的宗旨。

统一城乡医保成共识

中国医疗保险研究会会长、原劳动保障部副部长王东进曾在多个场合表达过城乡居民医保整合的观点。这一次研讨，他换了个角度谈整合，但旗帜依旧鲜明：推进全民医保城乡整合关键在于认识自觉和责任担当。

中国社会保障学会会长、全国人大常务委员会委员、中国人民大学校务委员会副主任郑功成是社保领域的权威专家。一直以来，他都站在客观公正的立场上分析和探讨有关社会保障改革方面的问题，在国务院决策及全国人大立法方面提出了很多建设性意见。在郑功成看来，只有统一管理体制，才能统一赋权，才能集中认责，才能维护医保制度的统一性、公平性和规范性。反之，拖延整合则代价高昂。一个是制度分割，影响制度走向成熟，进而制约三医联动；另一个，经办、制度运行为此付出了很多不必要的成本。他认为，统一是公平性的前提条件，是规范性的前提条件和决定性因素。此外管理体制的统一应该服从社会医疗保险的定性，应该符合社会保险法的规制。

“从2007年审议《社会保险法》到2010年《社会保险法》出台，我全部都参加了。讨论时有很多的分歧、争议，但是后来形成的共识和通过的法律我觉得还是比较明确的，除了社会保险费用的征缴留了个尾巴。整个社会保险制度由社会保险行政部门来统一管理，这个应该是没有问题的，医疗保险作为社会保险的构成部分这也是很清晰的。”郑功成说，“但当前统一医保的管理体制，还得考虑我国社会保险制度的建设，还要顺应城市发展管理制度。现在人口城市化率达到了56%左右，也就是说有七八亿人住在城市。医疗保险的特点是，人住在哪里，就应该在哪里接受医疗服务，这个跟户籍制度应该是没有什么关系的。城市化率越来越高，城市居民越来越多，因此要把农村医疗制度向城市的医疗保险制度靠，而不是反过来。按照这个规律来讲社会发展规律、城市化进程、工业化进程，显然不能是负向的，应该是正向的。所以就目前而言，整合城乡居民医保制度刻不容缓。”

“实践是检验真理的唯一标准”是中国社会保险学会会长、人社部原副部长胡晓义抛出的观点。他回顾，1998年政府机构改革，将分散在各部门的社会保险职能归拢到新组建的劳动保障部，2008年又将原人事部和劳动保障部合并为人社部，两次大的体制变革之后，我国医疗保障事业在规模和速度上进入大发展阶段；中央提出城乡医保统筹以来，人社部门管理的职工和城乡居民医保人数达到了六亿九千五百万人，比十八届二中全会前的2012年底增加了一亿三千万人，整合城乡医保，受到广大群众特别是农村群众的欢迎；“十二五期间”，人社部门仅仅用了一年多时间，就顺利实现了城乡基本养老保险制度的整合统一。“所谓实践出真知，整合城乡医保这件事，最好的办法就是看实践。”胡晓义说。

不等不靠为经验

内蒙古自治区人社厅副厅长王燕峰在研讨会上说：“我们的主要做法就是明确职能的归属，主动联系自治区卫计委，就职能归属问题进行了磋商，向自治区政府提出了整合后的城乡居民医保制度划归人力资源社会保障部门管理，并且由自治区人社厅来牵头整合工作，这个是我们和卫计委一起向自治区和政府提交方案。需要说明的是，此前我们推动包头市先行一步，即今年3月份的时候，先由包头市在领导带队进行区外调研的基础上出台整合政策，并完成机构职能整体规划。因此2016年6月12号自治区政府办公厅下发《内蒙古自治区整合城乡居民医保的方案》之后，2016年7月1日，统一的包头市城乡居民医保制度就启动了。包头带来的效应是，自治区内各个城市遥相呼应，大家你学我赶出台相应政策。自治区人社厅也要求各统筹地区不单纯等待观望，要结合各地的具体实际主动工作，有所作为。

北京市人社局副局长王明山在会上也分享：随着首都经济建设发展和城乡一体化加快，城乡医保制度分隔产生的弊端逐渐显现，一是影响社会公平，二是造成资源浪费，三是信息系统没有互联互通，部分区新农合的参保人员尚未实行实时结算，参保群众就医报销不方便，幸福感打折扣。为解决这些问题，北京市制定出台了三个关于整合城乡居民医保的文件，并将新农合的行政管理和经办职责交由人社部门管理。2016年8月，北京已全面完成新农合管理机构和人员的交接工作。2016年底将出台制度整合的具体方案，2017年7月将对新农合参保人员发放社保卡，2018年1月将启动实施统一的城乡居民医保政策。

“方案制定初期，我们重点分析了人社部门承担城乡居民医保管理职能的优势，并与编办、医保办、卫计委，财政等部门研究协商，对整合思路及路径提出我们的意见，并同步起草了移交接收工作方案。我们通过与各部门的积极沟通联动，以主动参与赢得工作主动，确立了先理顺管理体制，后进行制度整合的工作思路，有效保证了制度整合前后的工作衔接。”王明山说。

广西壮族自治区人社厅副厅长雷震则坦言，广西城乡医保的整合之路并不平坦。但广西人社厅乘势利导，一方面将此前十几个省的整合经验汇报给（广西）自治区领导，另一方面比对广西新农合、居民医保的同期数据，通过调研报告和媒体宣传进行引导。同时协同自治区人大、政协对医保基金平衡、医养结合进行专题调研，相机建议“整合城乡医保”。2016年7月广西出台了城乡医保整合方案，其核心是将新农合整合到人社部门，与其他的社会保险一起进行管理。同时还明确了编办、财政、审计、各级人民政府等的职责，并规定了完成的时限。

上述发言也印证了人社部社保中心主任唐霁松的观点：任何一个事物的产生，或者一个制度的建立，必然有其条件和基础，必然要适应和遵循客观发展的规律和趋势，因此要深入分析当前城乡医疗保险整合面临的发展形势。

研讨会上，人社部医疗保险司司长陈金甫给出的方向是：不忘初心，继续前进，切实抓好城乡整合这项重要工作，发扬健康大会的精神，开创医保新格局。■