工伤预防历程与发展

■文／张军

工伤预防历程与发展

■文／张军

工伤预防的制度发展

《试行办法》确立工伤保险为社会保险模式，工伤预防受到重视。1996年劳动部颁发《企业职工工伤保险试行办法》，标志着我国工伤保险在经历40多年的企业保险后，进入社会保险阶段。工伤保险实行社会统筹，进行社会化管理。《试行办法》还突出强调了工伤预防的作用，明确提出“工伤保险要与事故预防、职业病预防相结合。企业和职工必须贯彻‘安全第一，预防为主’的方针，遵守劳动安全卫生法规制度，严格执行国家安全卫生规程和标准，防止劳动过程中的事故，减少职业危害”。同时，在工伤保险基金中允许事故预防费、安全奖励金、宣传和科研费等有关工伤预防的费用支出。工伤保险经办机构的职责也包括“开展工伤保险和工伤预防的宣传、教育和咨询”。

部门职责调整，《工伤保险条例》中弱化了工伤预防内容。2003年国务院颁布《工伤保险条例》。《条例》颁布是在我国机构改革、部门职责调整之后，工伤预防和之前时期有所不同。由于安全生产管理监督部门承担了企业安全生产的监察和管理职能，因此在《条例》中工伤预防的内容被大量削减，提法也更加原则化。如在第一条中规定工伤保险的目的是“为了保障因工作遭受事故或患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险”。同时，在第四条中规定“用人单位和职工应当遵守有关安全生产和职业病防治的法律法规，执行安全卫生规程和标准，预防工伤事故发生，避免和减少职业病危害”。除此之外，并不见有关工伤预防的更详尽规定。在工伤保险基金的项目支出中也取消了有关工伤预防方面的支出。

《工伤保险条例》修订后，工伤预防内容重新纳入法律范围。2010年12月，新修订的《工伤保险条例》颁布实施，明确工伤保险基金可用于工伤预防的宣传、培训等费用的支出。第十二条规定，“工伤保险基金——用于本条例规定的工伤保险待遇，劳动能力鉴定，工伤预防的宣传、培训等费用，以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付”。从法律文本看，这项修订是对自2004年1月1日实施的《工伤保险条例》没有安排工伤预防支出项目的弥补，又是对1996年10月1日实施的《企业职工工伤保险试行办法》（2004年1月终止）规定工伤预防项目的完善与健全。2013年人力资源社会保障部颁布《关于进一步做好工伤预防试点工作的通知》，要求各地进行工伤预防试点，并确认了天津市等50个城市（统筹地区）为工伤预防试点城市。同时，规定工伤预防费控制在本统筹地区上年度工伤保险基金收入的2%左右，主要用于开展工伤预防的宣传、培训以及法律、法规规定的其他工伤预防项目。

工伤预防的实践探索

工伤预防工作虽曾一度处于停滞状态，但各地在10多年的实践中充分认识到了工伤预防的重要性，部分省市甚至一直坚持“安全第一、预防为主”的方针，高度重视工伤预防。新修订的《工伤保险条例》实施后，各地工伤预防工作有了新的进展。

工伤预防经费有保障。广东、海南、河南3省以省颁条例的形式明确了工伤预防费的提取比例和使用范围，并规定了费用拨付使用程序、监管等问题。其他各省以不超过当年工伤保险基金实际收缴总额的一定比例提取工伤预防费,如:吉林省提取比例为3%、广东省5%、江西省3%、山西省3%、河南省5%、陕西省5%。也有部分城市作出了提取工伤预防费的规定，比如：西安市规定为不得超过全市当年征收工伤保险基金总额的4%，南昌市为5%，江苏泰州3%、南通3%、淮安5%，陕西汉中4%。深圳市社会保险机构每年从当年征集的工伤保险基金中提取5%作为工伤预防费，其中3%用于工伤预防的调研、宣传、教育，2%用于支付伤残职工的劳动能力鉴定费用。除此之外，还有部分省市规定一揽子提取工伤预防费、工伤认定调查核实费、劳动能力鉴定费，未单独规定工伤预防费的提取比例。如，宁夏回族自治区规定了按照当年工伤保险基金实际征收总额的8%提取；海南省规定为工伤保险基金上年度收入的15%。

工伤预防内容主要为宣传、培训。目前开展工伤预防的地区主要以工伤保险的宣传、培训为主，通过宣传等手段，提高职工的安全生产意识和防控事故能力，进而减少伤亡事故和职业病的发生。

少数地区把安全生产奖励、健康体检、三级预防体系、技术设备检测改造纳入工伤预防内容。广东省将70%的工伤预防费用于安全生产奖励，建立了“安全生产奖励制度”。广州市在浮动费率的基础上设立工伤预防浮动奖励机制，奖励费用在工伤预防费中按“安全生产奖励费”项目开支。自1998年起，广州市每年提取约400万元的安全生产奖励经费用于奖励企业。长沙市规定，从当年征集的工伤保险基金中提取8%作为安全奖励基金，其中6.8%奖励企业，用于企业安全生产宣传和职工安全生产教育培训；1.2%用于奖励企业安全生产管理有功人员。山西省首次把参加工伤保险和岗前培训列入验收标准中，并把为职业病高发岗位职工体检列入工伤预防内容。广州市对从事职业危害风险大的工业行业的职工进行劳动安全卫生宣传教育，并与职业医学中的早期检测、早期诊断、早期治疗，以及高危人群的健康监护等结合起来，建立监测机制，共同组成了完整的劳动安全卫生三级预防体系。

强化费率经济杠杆作用，提高工伤预防功能。天津等多省市实施了浮动费率政策，在支缴率基础上，将工伤发生率、死亡人数、安全生产达标、职业危害因素监测等指标纳入浮动费率考核体系，强化费率经济杠杆作用，对于高风险企业实行高费率，以促使企业重视安全生产，降低工伤事故。

广州市根据用人单位上年实际发生工伤保险费用占所缴纳工伤保险费的比例划分档次，收支率在60%以下的降低缴费率；在61%—70%之间的缴费率不变；在71%以上的提高缴费率。提高和降低参保单位缴费率的幅度最高分别为本行业差别费率的35%和30%。浮动费率每年调整一次。南昌市根据工伤事故风险类别和职业病危害程度，确定6个档次的行业差别费率，并根据安全生产考核指标，视事故发生、职业病防治和工伤保险缴费、待遇支付情况，实行企业定期浮动费率。

重点监控高风险和职业病高发行业。针对职业病危害大但早期预防效果好，以及工伤事故多发于高危行业的特点，广东省将噪音、粉尘、有毒有害等职业危害大、劳动保护落后的企业，以及建筑、矿山、危险化学品等高风险企业列为工伤预防监控的重点，加大预防监控力度，取得事半功倍的效果。比如韶关市规定，用人单位参加工伤保险时，必须为从事接触职业危害工作的员工做岗前和岗中职业健康检查，检查结果交工伤保险管理部门备案存档。否则，其职业病人员的工伤保险待遇由用人单位承担。广州市也建立对职业危害大行业的监测机制，从工伤保险基金中提取费用支持与引导企业进行职业健康检查。

个别地区建立了工伤预防组织机构。南昌市在工伤保险经办机构内部成立了工伤预防科，抽调和聘用企业安全生产的管理人员为工伤预防监督员。主要职责是对参保企业工伤预防规章制度的执行情况进行检查监督，负责开展工伤预防的宣传教育，组织企业对从事工伤保险的人员进行培训，研究制定行业差别费率和企业浮动费率方案，定期组织实施，对事故原因进行分析和研究。

建立工伤预防相关部门协调合作机制。上海市建立了由人社局、安监局、卫计委、财政局、总工会和社保中心等部门为成员单位的市工伤预防工作联席会议制度。广东省各级人社部门注重与安全生产监督、职业卫生等有关部门的协调沟通，建立工伤预防联席会议制度和安全生产监督检查联合行动制度，互通信息，相互配合，强化联合执法，共同做好安全生产、职业危害防治与工伤预防工作。江苏省人社部门与安监部门有资质的培训机构签订协议，联合开展安全生产教育培训。南京市人社部门对工伤事故发生率较高的单位进行筛选，及时通报给安全生产监管部门；与安监部门配合，到事故多发企业进行政策宣传，帮助企业查找存在的问题。苏州人社部门与安监等部门建立“工伤事故与安全生产信息互通制度”，每周一次数据交换和情况通报,对瞒报工伤事故和未参保的企业加强重点监控。■

作者单位：人社部社保所