加强预算管理过程中的财政监督

●孔蕊

加强预算管理过程中的财政监督

●孔蕊

预算管理是财政管理的核心，相应地，对预算管理过程的监督构成财政监督的主要内容。然而，我国现有的预算管理和监督体系尚不健全，财政监督在内容、方式、效力上存在较大的局限性，导致预算管理过程中的低效、腐败现象时有发生。新《预算法》的正式实施，标志着我国向推进财税体制改革、建立现代财政制度又迈进了一步，也强化了财政监督对预算管理的作用。本文通过梳理我国预算体制改革的思路和现存问题，以新《预算法》的进步与创新为切入点，指出贯彻落实新《预算法》对财政监督的要求，并针对性地提出健全预算管理监督机制的措施。

预算管理 财政监督 新《预算法》

一、我国预算管理监督机制改革的思路及现存问题

（一）我国预算管理体制的重大改革及其成效

1、2000年以来我国重大预算改革回顾。自2000年以来，我国为实现预算管理过程的全面规范、公开透明，进行了一系列制度改革。主要成果有：2000年预算编审机制改革，引进部门预算，旨在细化编制涵盖部门或单位全部收支的预算计划；2001年预算支出执行改革，启动国库集中收付实现制，旨在通过国库单一账户对现金进行集中管理，对每一笔预算资金的收缴和支付实施检测与控制；2002年预算收支执行改革，深化“收支两条线”管理，旨在清理和整顿收费、基金项目，并加强对预算外资金的管理；2003年预算支出执行改革，实施《政府采购法》，旨在将政府的采购范围、模式、管理机构、资金拨付等纳入规范化、法制化的操作轨道；2005年预算支出绩效改革，推进中央部门财政绩效考评，旨在使预算管理模式从投入控制逐步向效果导向转变，提高财政资金的使用效率；2007年预算管理科目改革，建立新的政府收支分类体系，旨在对每一项财政支出通过功能和经济分类实现“多维定位”，为进一步推进市场经济、深化财政改革、提高预算透明度、强化预算监督创造有利条件；2008年预算管理信息化改革，实施《政府信息公开条例》，旨在使政府预算在阳光下运行，跟踪预算资金的流动。

2、我国预算管理体制的成效总结。

我国对预算体制的各项改革都是朝着预算管理过程的规范化、科学化、透明化方向，向有利于健全预算监督机制的目标靠近，改革取得了阶段性的成效。第一，确立了财政部门在预算资金分配领域的核心地位。通过实施部门综合预算，规范了对非税收入和预算外资金的管理，所有财政性收入直接缴入国库单一账户，由财政预算统一支出安排，从而实现了财政资源的优化配置。第二，兼顾了部门职能与财力可行性。通过完善“自下而上、两下两上”的预算编制以及定额标准体系，将整个预算资源的分配过程置于公开透明的状态下，同时引入绩效理念，从而提高了政府理财的科学性和效率。第三，强化了对预算管理过程的财政监督。国库单一账户推行和政府收支分类改革后，逐步取消了各类过渡账户和预算外资金账户，将财政预算的分配、拨付、银行清算、资金到账等过程置于统一的监督体系下，从而动摇了腐败的制度根源。

（二）当前预算执行与监督存在的主要问题

1、财政部门对预算监督的方式和内容落后。我国现行财政部门的预算监督运行机制，在方式和内容上仍以单一的直接检查为主，偏重于微观监督，这与预算管理体制改革和政府职能转变的要求不相适应。一方面，未能实现对全过程预算的监督，表现为集中性、阶段性的事后监督多，事前、事中监督少；突击性、专项性检查多，日常监督少；对财政分配的最终结果检查多，对资金使用的全方位监控少。另一方面，未能实施对全口径预算的监督，表现为对税收收入和支出检查多，对社保基金等非税资金收支的监督少；对预算资金使用的外部监督多，对财政部门内部业务的监督少。上述情况造成监督机制对政府预算权力的运行约束不严，难以保证我国预算管理的有效性，甚至难免滋生一些财政违法行为。

2、财政监督体系不健全。我国各个预算监督主体之间的权力界定较为笼统，监督力度强弱不一，检查计划不衔接，信息交换不及时，影响了整体效能的发挥。对财政收支的监督应当包含财政部门监督、立法监督、审计监督、社会中介监督、社会公众监督等多种维度。从我国当前情况来看，人大监督往往流于形式，时间上立法审批滞后于财政年度，内容上审查不够严格和精细，方式上缺乏主动性与针对性，对预算编制与执行的监督力度较弱。行政机关监督执行分散，行政系统内部的财政、税务、监察、金融等各部门职责分工不甚明确，且在法制层面缺乏系统、高层次的法律进行统一规范，导致检查“撞车”时有发生。审计监督层次性较低，主要是对财政收支执行过程的合规性审查，审计的效益性不高。社会监督有所缺失，政务信息不够公开透明，社会公众的专业知识缺乏、权利意识不强，使得纳税人很难了解预算管理过程中的具体内容，监督和制约也就无从谈起。

3、预算绩效管理监督有待深化。我国目前对预算管理的绩效监督还处于起步与探索阶段，在实践中暴露出一些矛盾问题，亟待改进。首先，绩效性监督理念不够深入人心，在财政监督过程中“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的现象依然存在，问责监督机制不健全。其次，部门预算资金的支出绩效有待提高，一些部门在编制上目标不明确、计划性不强、测算不准确，导致预算资金使用与项目进程存在种种矛盾，后续调整幅度大，执行效率低。再次，统一、科学的财政支出绩效评价体系尚未形成，各预算项目的指标设置不规范、评分标准不统一，评价质量差异大，影响了绩效监督的准确性和公正性。最后，绩效结果的应用不足，没有真正实现提高资金使用效益与完善政策导向、精细预算编制、加强部门管理的有机结合，历史问题总是“屡查屡犯”。

二、新《预算法》与财政监督的强化

（一）新《预算法》的进步与创新

新《预算法》重构了现代预算理念、法治理念、公开理念、绩效理念和问责理念，完善了全口径预算体系、财政转移支付、地方政府性债务管理、跨年度预算平衡、政府综合财务报告等制度，进一步明确了预算编制和初步审查、预算审核重点、决算草案编后审计等关键环节，我国从此翻开了依法理财的新篇章。新《预算法》的进步与创新，主要表现在：

1、编制完整性。新《预算法》突出了预算的完整性。一是删除了预算外资金的相关内容，代之以一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本预算”构成的全口径预算；二是全面规范转移支付制度，明确转移支付的功能目标、编制标准、下达时间、配套的定期评估和退出机制，对上级提前下达的转移支付，应编入本级政府的年度预算；三是建立权责发生制的政府综合财务报告制度，推进预算会计向财务会计转变，以完整反映政府的资产负债状况。

2、绩效约束性。新《预算法》重视绩效原则，强化对预算管理各环节的约束。一是对预算编制的约束，以上年度预算支出绩效的评价结果作为预算编制的重要依据之一，年度预算经人大审批后，非经法定程序不得调整；二是对预算支出的约束，各级政府、预算部门与单位，必须对预算支出情况开展绩效评价，重点控制“三公”经费和专项业务费；三是对预算审查的约束，明确人大对年度预算绩效的审查以及批复时间；四是对违规执行的处罚，规定对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要给予降级、撤职、开除的处分。

3、公开透明性。新《预算法》首次对预算的公开透明作出明确规定。一是规定了公开范围，除涉密信息外，由所有使用财政资金的各级政府及其组成部门进行全方位的公开；二是规定了公开内容，包括预算草案、预算编制和调整、决算等财政运行的全过程，要求各主体将公开的预决算细化到基本支出和项目支出，并尽可能细化到经济分类的款级科目；三是规定了公开时限，要求本级政府和部门的预决算分别在批准或批复后20天内公开。

4、制度安全性。新《预算法》填补了预算监管上的一系列制度漏洞。一是规范地方政府债务管理，确立了地方政府举债的合法性，但同时对举债主体、用债方向、债务规模、还债能力、管理机制、法律责任六个方面作出明文限定；二是健全国库集中收付制度，将改革范围扩大到市县级，要求财政专户收入也纳入国库管理，并继续明确中央银行经理国库的职责；三是加强人大对预算的审查监督，规定预算草案的细化要求，明确专门委员会和县级人大常委会对预算的初步审查，删除了原规定涉及法定支出的部分，将重点支出和重大投资项目的预算安排作为重点审查内容。

（二）贯彻落实新《预算法》对财政监督的要求

1、加强全口径预算监督。按照新《预算法》确立的“四本预算”全口径预算框架，所有的财政收支均应当纳入预算，相应地应建立全口径预决算审批机制，各级人大要依法将政府的全部收入和支出纳入预决算审查监督。对全口径预算管理中存在的问题，应逐步完善和规范，包括：将所有部门资金、转移支付、税收返还、补贴收入等纳入一般公共预算；清理、整合和规范政府性基金、行政事业性收费、专项收费等预算明细科目；健全国有资本经营预算的收入范围，适当提高企业税后利润用于公共财政的提取比例；加强对社会保险基金结余的保值增值管理。

2、突出绩效预算管理监督。贯彻新《预算法》的绩效原则，要求明确财政资金配置的效益目标，将绩效管理的理念和方法融入预算管理全过程，同时推进各机构对绩效考评工作的监督。对不同的财政监督主体来说：政府及其职能部门应加强财政的科学化、精细化管理，完善绩效评价体系，将评价结果作为完善政策、调整结构、评价整体的重要依据；人大应将绩效监督范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，依法向独立于行政机构的监督机构授予绩效监督权力，对各级政府的预算收支行为追踪问效。

3、加大预算公开透明监督。根据新《预算法》对预算公开的要求，应当将提高预算管理的公开透明度作为健全现代财政制度的努力方向。根据法律规定，要求财政部门细化预算编制，将本级预决算支出全部按功能分类编列到项，按经济性质分类编列到款；将专项转移支付预决算按项目和地区编列。对所有使用财政资金的中央和地方各级部门，要求人大依法督促其公开预算全过程，包括部门预算的编制、执行、调整、决算、审计以及报表公开等，从而保证预算监督落到实处，政府权力得到有效制衡。

4、强化预算审查与问责监督。为保证法律的执行力，落实对中央和地方政府预算执行的约束，新《预算法》在预算审查和责任追究上对财政监督提出了更高要求。健全规范的审查制度，要求各级政府编实编细支出预算，对预决算报告先行政府审计，作为人大审查的重要依据；把关地方政府债务预算监管，严格审查各级政府的举债主体、方式、规模、用途、偿还以及风险防控，对违规债务行为予以问责；做实违法问责监督，要求各级政府履行职责、承担义务，对违法人员应依法追究行政责任和给予处分。

三、将财政监督嵌入预算管理过程的建议

（一）保证财政监督对预算流程控制的独立性

从流程控制与监督来说，单一环节的直接监督难以发现制度运行中的盲点，反腐效率不高。因此，应当建立一套相对独立完整的财政监督体系，将与政府收支活动相关的主体全部纳入监督范围中，直接参与被监督主体的预算编制、执行、决算等各环节，以实现预算权力之间的合理划分、彼此制衡。

1、预算编制与审核环节。预算编制与审核是由各部门预算单位及其预算管理机构与本级政府财政部门，通过“两上两下”的申请与批复程序后，形成本级财政预算草案交由本级人大常委会审查的过程。财政监督参与预算编制与审核，能够保证初始环节的预算编制质量，提高预算管理机构的审查效率，把好人大监督前的第一道关。具体来说，部门预算单位在向预算管理机构报送“一上”和“二上”预算时，应向同级财政监督部门同步提交，由财政监督部门结合对上一年度预案执行的监督结果，对预算草案编制的程序合规性、收支完整性、依据科学性进行重点审查，进而形成审查建议出具给预算管理机构，作为其下达预算控制数、报送财政部门批复预算的必要依据。

图1 预算编制与审核环节的财政监督

2、预算执行与调整环节。预算执行是政府收支预算实现的关键环节，为政府施政行为提供必要的资金保障，因而财政监督的重点在于控制预算资金流。现有的预算执行流程是，先由部门预算单位提出用款申请，经预算管理机构审核同意后，再由国库管理机构向预算单位直接或授权拨付。这就要求财政监督切入每个执行审核的关键节点，实现对执行动态的实时监控预警。具体来说，对预算单位的项目用款申请，由预算管理机构及时录入详细的支出计划，财政监督部门通过开放的预算执行信息系统参与审核；对一般的支出预算，预算管理机构及时向财政监督部门备案；对关乎财税政策的重大项目，财政监督部门可派驻监督专员开展近距离检查，且独立于预算单位及其预算管理机构之外；对必须进行的预算调整，由预算单位同时向预算管理机构和财政监督部门报送预算调整方案，财政监督部门出具审查意见书作为人大审批的必要依据。

图2 预算执行与调整环节的财政监督

3、决算与预算报告环节。各部门单位的决算草案在递交本级人大常委会审查之前，需要经本级政府审计部门进行合规性审查。与审计监督相比，财政监督更具有专业性和提前性，能够在决算草案编制之前对预算执行结果进行初步审查，从而为编制完整、精细的预决算报告增设一道保障。具体来说，首先，部门预算单位将决算提交国库管理机构和财政监督部门进行联合初审，重点审查决算是否真实、准确；其次，汇总审查中发现的问题，形成决算编制修改意见下达给部门预算单位；再次，预算单位将修改的决算报送审核，预算管理机构审核通过后予以批复，并同时向财政监督部门备案；最后，财政监督部门基于审查结果作出评价，作为预算管理机构调整下一年度预算编制的依据，编进预算报告予以公示。

图3 决算与预算报告环节的财政监督

（二）构建以财政监督为核心的多维预算监督体系

一个完整的财政预算监督体系应当是包括完善的预算监督主体、组织管理流程、法律制度框架，而目前我国几大不同类型监督之间的相互协调机制尚未形成。因此，应当尽快建立一部能规范所有预算监督类型的法律，明确财政对预算管理的统一领导，逐步形成以财政监督为核心、人大宏观监督为重点、审计等外部监督为载体、社会监督为补充的多维度、综合性的“大监督”体系。

1、完善财政部门的内部监督。财政部门监督要与部门预算管理改革相适应，充分发挥预算资金专门管理机构的优势，推动预算进度关口的前移，形成事前参与、事中跟踪、事后检查的全方位监督体系，及时发现财政资金运行中存在的问题。财政部门的监督作为行政系统内部的监督，为防止权力的滥用，必须在法规层面上对内部职能部门的预算执行和监督工作加以制约，加大对国债专项资金、粮食风险基金、社会保障基金、扶贫救灾专项资金的监督检查力度，将重点放在资金征收、入库、划分、留解、退付等环节，对于有失职违规行为的部门按规定给予行政处罚。

2、强化人大的宏观审查。人大作为立法机构负责主要的财政监督事项，从宏观上对预算审批、预算调整和决算等财政收支实行同步指导和控制，并授权于其他主体实施监督行为。针对当前人大监督中的弱点，应进一步加大力度、丰富手段。在时间上，保证预算审查机构至少提前三个月介入预算编制过程；在思想上，务必对预算超收收入等以往疏于审查的内容予以重视；在内容上，扩大初步审查内容和范围，明确初步审查对象包含预算草案初步审查方案、上一年预算执行情况、预算调整初步方案和决算草案，并提出初步审查意见；在方式上，要从等待汇报向主动检查转变，赋予人大对特定问题的组织调查权，形成对政府经济活动的实际制约。

3、健全外部审计机制。针对目前财政监督与审计监督的冲突、内耗问题，考虑将审计机关从行政序列中独立出来，建立由人大委托授权的立法型审计监督，逐步把财政收支效益作为审查重点。在审计内容方面，一是对预算编制完整性的审计，加强对“四本预算”的编制、执行、相互作用及公开情况的审计监督；二是适应预算控制方式的改变，增加对收支预算编制平衡情况的审计，审查预算收支安排是否符合社会经济发展水平和国家经济政策方针，预算周转金、超收收入的使用情况是否合法、合理；三是加大地方政府性债务审计，根据新《预算法》的要求对地方政府的举债主体、规模、用途、方式、风险防控五个方面进行审计，严控债务风险。

4、构建“参与式”社会监督体系。构建现代预算监督模式不仅要求强化各级人大和政府部门的预算监督，还应扩展由公民、法人、社会组织、新闻媒体等社会公众的积极参与，从而形成立法权、行政权、公民权分工协调、分权制衡的监督体系。社会监督作为预算监督体系的重要组成部分，其主体的多元化为构建全方位监督创造了条件。因此，首先应从法律上明确各个社会监督主体的职能、范围、程序、操作方法、奖惩机制，以有效发挥社会监督主体的积极性；其次，鼓励财经类专业人才和企业职工自发组建民间预算监督团体，参与到政府预算资源的分配决策中，促进政府预算的民主化和规范化；再次，完善检举制度，注意保障举报人的隐私及人身安全。

（三）深化绩效性预算监督

深化对预算管理的财政绩效监督，目标在于以绩效预算为导向，运用科学的绩效监督指标和分析方法，通过对财政资金使用的相关性、效率、效果的全面考察，促进预算管理主体科学理财，不断提高财政资源的配置效益。

1、将绩效理念融入预算管理全过程。财政绩效监督是传统财政监督的纵向延伸，传统的监督主要是对预算执行的合规性审查，而绩效监督重在绩效评价，必须渗入预算资金的分配、执行、效果评价全过程。具体来说：在预算编制环节，应实现财政监督部门的事前绩效评价，重点审核部门绩效目标是否科学和明确，预算项目安排是否必要和有效，相关工作部署是否匹配和可行；在预算执行环节，由财政监督部门对预算项目执行、资金运行和绩效目标的完成情况进行动态监控，并组织开展专项检查，以及时纠正偏离绩效目标的各种问题；在预算评价环节，应完善绩效问责机制，通过部门自评、财政重点再评价和委托第三方评价相结合的绩效评价方式，详述预算执行的效果，找出绩效差异的原因。

2、建立科学、完善的财政资金绩效评价体系。绩效评价体系是实施财政绩效监督的基础和依据，目前相关评价标准尚未形成规范，必须尽快确立和完善。首先，在评价范围上实现预算管理层级的“全覆盖”，对同级专职监督部门进行业务整合，根据被监督主体的部门职责、工作活动、预算项目建立相应的三维绩效预算管理结构，全面开展绩效评价。其次，在评价形式上实现“四个统一”，即由财政监督部门对绩效评价工作进行统一计划和部署，研究制定统一的绩效指标和评价标准，建立统一的绩效评价流程和操作细则，统一组织派驻监督机构开展绩效评价。

3、深化绩效监督结果的应用。绩效监督能否取得成效，关键在于绩效监督成果是否能在预算管理过程中得到充分应用。这方面的改革重点包括：一是建立绩效监督结果挂钩机制，将本年度预算执行的绩效评价结果作为下一年度确定财政政策、预算项目安排、转移支付和专项资金分配、个人和部门目标考核的重要参考依据。二是完善绩效监督结果公开制度，定期汇总并报告对各部门预算的绩效评价结果，向社会公开对重点民生项目的绩效评价结果，并采用民主评议的方式接受社会再监督。三是强化绩效评价的约束机制，严格限令部门整改期限，对监督发现的问题确保能及时纠正。四是要健全绩效问责机制，对出现决策失误、执行不力、资金浪费等因故或过失导致监督结果偏离绩效目标的情况，依法对责任人及其所属部门实施绩效问责或行政问责。■

（作者单位：北京大学经济学院）

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