当代中国涉法涉诉信访症结及改革

刘旭

[摘要]

转型阶段的涉法涉诉信访正处在利益分化加剧、风险叠加喷发、社会结构失衡的时代背景之中，利益格局变动凸显规范失灵，风险形势多发且多领域失控冲击法律体制，利益表达和实现的失衡制造立场偏差及执行扭曲。权力运行错位、程序正义欠缺以及管控脱轨，构成涉法涉诉信访面临的突出症结。要以贯彻全面深化改革精神为契机，加快涉法涉诉信访体制机制改革步伐，优化涉法涉诉信访权力运行机制，革除涉法涉诉信访管控行政化弊端，完善涉法涉诉信访考核等具体制度，强化涉法涉诉信访程序正义的制度设计。

[关键词]

涉法涉诉信访；结构性失衡；行政化管控；权力架构；运行机制；程序正义

中图分类号：D902文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）06009106

当代中国涉法涉诉信访的现状折射出法律系统全面均衡调整的要求与利益多元分化、风险多发叠加失控、现实结构性失衡失调之间的深层次矛盾。利益主体的多元及利益分化的加剧，促成利益冲突和矛盾纠纷的普遍化和常态化，使利益协调规则在适应性及调整力方面遭遇冲击，而传统的以权力集中为特征的科层模式使得涉法涉诉信访的权力架构及运行机制错位扭曲，信访程序正义制度设计的缺失造成系统性压制及制度的无效率循环空转，涉法涉诉信访的行政化弊端更产生管控脱轨，造成法律解纷机制的结构性障碍，伴随法律治理格局的失衡，涉法涉诉信访面临的深层次症结日益凸显。

一、涉法涉诉信访所处的时代背景

当代涉法涉诉信访正处在利益分化、风险交织以及结构失衡的时代背景之下，规则滞后于利益格局形成规范失灵，社会风险与法律风险多源传导，社会结构性失衡侵袭法律自治系统。信访事件意味着规范框架难以容纳利益活动，而多发互动、多领域失控的风险冲击法律的全面控制，风险现状进而决定涉法涉诉信访的规模、形态与结构，使法律领域的信访成为常态。社会变迁对法律执行给予结构性投射，资源占有结构和社会交往结构反映到法律体制，造就法律执行和权利实现过程中的立场偏差、公平缺失及结构失衡，这也造成涉法涉诉信访具有结构指向性，成为一种结构性抗争的体现。

（一）利益分化加剧形成规范失灵

改革开放以来，传统高度一体、同质化的利益格局经历深刻剧烈的分化，国家主体为利益唯一代表性，转变为以个体、私营竞相发展为代表的多元主体利益并存，地域间的纯粹计划调整转变为区域分化基础上的地方性竞争，利益的个体分化伴随利益的结构分化与阶层分化，带来立场差异、利益表达交织、利益冲突普遍，这些都构成了当代中国利益调整失范、失灵的时代图景。新旧体制交替、利益分化进程中出现的认同分裂、话语意义系统缺乏兼容性，成为导致信访产生的内在诱因。用涂尔干的社会团结理论来分析，机械团结是同质性的个体的结合，依靠社会成员共同的道德情感、价值观念、宗教信仰来维护，分工普遍化、职业专业化及其带来的个人主义的兴起， 旧有的规范体系往往与新的规范体系产生矛盾和冲突，导致社会规范缺失、功能失效和冲突混乱。涂尔干认为，“社会失范”现象产生的根本原因在于从机械团结到有机团结的改造尚未完成的状态，面临社会结构的转化，社会分化日益发达和复杂，异质性与个性急剧增长，个人与社会之间联系的脆弱，传统规范失去了约束作用。涂尔干尤其强调，社会陷入失范状态，是因为“规范本身普遍与模糊，无法确定社会现象更为精准的轮廓和体系；社会机构之间接触充分但是时间较短，或者接触少而不能重复，产生不了确定的规范形式而导致失范；社会的承载能力限度，如我们需要通过变革来建立一套必要的规范，但社会结构本身却没有能力来实行变革”，这是“失范”产生的主要原因[1]（P366）。在利益摩擦加剧、流动性增强的时期，狭隘的、落后的法条无法适应利益主体活动的现实，具体利益协调过程中的规则缺位、既有规范失灵的问题尤为突出，导致利益相关方冲破脆弱的法律框架寻求法外利益协调救济。

（二）风险传导叠加且多源多域失控

涉法涉诉信访事件是风险社会条件下社会风险多源暴露且向法律领域传导、形成社会风险与法律风险叠加的外在体现。在社会变革环境下，社会系统快速运行产生甩出风险、碰撞风险、挤压风险，边缘群体及弱势群体脱离改革及发展进程，群体间、阶层间的交往、冲突、对抗增多，社会空间利用日益商业化，空间挤压、侵占日趋频繁，这些社会风险向法律领域蔓延及影响，社会风险的性质、规模和激烈程度直接决定了法律风险事件发生的形态，涉法涉诉信访作为法律风险事件的典型代表，其总量及结构也随着社会风险与法律风险的传导叠加而发生变化，有组织的不负责任的风险，法律实现系统性风险，资源保障的风险，意识及知识不足的风险，以及制度偏差脱轨的风险等，对法律体制带来强烈冲击。贝克将“有组织的不负责任”界定为：承认风险灾难的真实性，同时又因为要掩藏其起源，并排除补偿和控制而否认其存在的现象[2]（P191）。在法治流程环节里，立法无法准确全面覆盖的风险，执法司法体系在资金、人员等救济资源，以及知识不足、观念偏差上的风险，使涉法涉诉信访成为社会风险与法律风险交互作用的产物。以环保领域为例，根据环保部2013年对全国省级和地市级“12369”热线受理情况的调查数据，甘肃、青海、新疆等省（区） 每次检查中均有三分之一以上的地市存在多次拨打无人接听、长期忙音和运行不稳定等情况，并且暴露出环保处罚不到位、污染反弹、群众多次举报等问题[3]。这表明，伴随风险从社区范围内的简单风险及单一风险向经济、社会系统演变成复杂风险及复合型风险，在劳动、环保等领域，源风险及法律控制风险激增，并呈现区域性差异及失控状态。在源领域风险多发扩散的情况下，旨在实现全面调整及有效治理的法律系统，风险的初端管控疏漏、粗放、低效，法律实施的阶段性风险积涌向司法这一终端环节，司法身受权力管控、行政掣肘以及日益强烈的社会要求而不堪重负。

（三）社会结构性失衡成为信访根源

信访案件的大量出现，尤其是涉法涉诉信访的不断涌现，有着深刻的社会背景和社会结构基础。由资源分配和占有结构决定的经济及社会结构，对法律权威的树立及法律规范秩序的实现发挥关键性影响，而信访吁求正源于法律自主、自治性解决纠纷资源及能力的不足。社会结构的失衡则表现为依据社会权利分配不公，部分人或阶层垄断社会资源的占有和分配，排斥及歧视社会公众及弱势群体，造就社会结构及社会体制的不均衡、不公平。纵向、横向交易关系形成的“不公平竞争”，就是因为社会结构中的不同层级对资源占有的类别和数量不同，占有资源的稀缺程度、垄断程度和影响力强度不同[4]。伴随利益差距的扩大和社会阶层分化，原有不同群体之间的利益均衡被打破，在效率优先、兼顾公平的导向下，因生存及发展机会不平等、不公平而造就的劣势群体，借以表达及实现利益的平台、路径和渠道缺乏，面临着来自制度及法律层面上日益严重的话语权失衡、利益表达失衡、利益传递失衡及利益实现的失衡。社会结构的强弱分化、阶层分化，通过结构化的社会网络及利益交换系统，传递到法律体系，精英阶层之间以及权力与资本之间的结盟及合谋，得益于失衡的社会结构并使之不断建构及再生产，带来规则立场的偏差、规则执行的扭曲以及法律监督的失效[5]。在社会结构不均衡、不公平现象基础上，某些占据支配地位的既得利益群体，利用金钱、权力的渠道强化对规则制定、法律执行和实施体系的垄断操控和影响，造成执法的偏私、扭曲、错位，法律框架不能有效吸纳公民诉求及不满，导致法律秩序的混乱及社会不稳定因素的激增。因此，法律体系的失衡是社会结构性失衡的折射，弱势群体被排斥、被边缘的被动地位，使之不仅成为社会结构失衡的受损方，即社会风险的承受体，更成为作为社会结构性风险之反映的法律风险的承受体。

二、涉法涉诉信访面临的突出症结

当前时代条件下，利益协调规范失灵、风险多源失控、社会结构失衡等多重因素向涉法涉诉信访内叠加传导。风险矛盾积涌，而涉法涉诉信访体制内堵塞机制增强，疏导功能不足，事、权、责相分离的权力结构，造成法律系统性结构及公众信任结构的扭曲，信访不信法的现实误区难以纠正。程序正义的欠缺，形成体制性压制，有组织的不负责加上内部无效循环，带来干预冲动，加剧法律系统内部与外在的张力。行政化的管控模式，背离涉法涉诉信访处置规律，失范、脱轨现象较为严重。

（一）涉法涉诉信访权力运行错位

各地方在涉法涉诉信访问题上普遍推行了集中受理、领导包案和考核追责制度，地方政府在制定和实施制度过程中采取的诸多措施，例如，党政领导直接抓案件、信访考核排名及一票否决等，加深了权力设置功能及角色的混同和错位，在合法性及合理性基础上值得认真地反思。纵向及横向的权力架构界限模糊及权力分工制约缺位，使得执法司法受地方行政权力牵引，呈现向上集中、向权力中心集中的倾向，执法及司法的自治性受到破坏，“执法者用权、执法者履责”即权责相一致的架构难以形成。执法者往往只对上负责、唯上是从，凡事层层上报审批决断，为宪法、法律负责的保障机制严重缺失，信访上交及责任下压形成制度性推诿，依法裁断权、监督权的配置紊乱

[6]（P16）。不少信访案件在部门化解不掉，而要依赖党政领导的重视和批示才能获得推动，导致信访受理和处置的长效性法律机制难以形成。政府机构多运用行政手段、经济手段等来处理涉法涉诉信访，行政命令和权力协调占据主导地位。上级使用追责罢官手段督导下级，就有可能使下级使用收买等非法手段来化解信访，而普通群众则不得不通过闹访、缠访来维护利益，信访处置的法治化机制缺失最终造成法律闲置、脱法行事的后果，法律的稳定性、权威性以及司法的终局性遭到破坏。

（二）涉法涉诉信访程序正义欠缺

尽管涉法涉诉信访要求在法律框架及体系内，依靠法治化的运行机制来解决，但强调由纵向执法及司法系统内化解基层涉法涉诉信访，这本身就面临着程序正义的内在张力。法律共同体建设的努力，同系统法律职业自身在共同话语、共同职业立场、共同职业利益上的考量，加上相似法律教育及培训的影响，容易在法律理解及法律判断上形成固化思维及专业壁垒，因而对于上诉人及申诉人即便是内含合法及合理性的请求，也并不总是能够得到理解、认同及支持。特别是在行政化弊端明显的情况下，法律系统内下级的请示、汇报，上级的视察、指导，意见互通、反馈通畅而频繁，作为正式制度的向上的信访诉求常常无法突破系统内一致性立场意见。虽然以随机性为特征的陪审制度是保障程序正义的关键制度设计，但在司法实践现实中陪审制的价值及制度建设并未受到足够的重视，陪审制边缘化、荒废化现象严重，陪审员的抽选制及相应的技术保障措施缺失，形式陪审、点缀陪审、旁观陪审现象普遍，陪审制在化解涉法涉诉信访问题上的作用发挥不足[7]。

（三）涉法涉诉信访的管控脱轨

信访行政化的弊端已经多受诟病。近年来，以推行聘任制、强化绩效制为主要内容的信访管控新举措，使司法人员的裁判行为与工资、奖金、升职、晋级、继续聘用的联系继续得以加强。尤其是2013年5月以来，多地试行公务员聘任制，并将行政执法岗位列入重点改革部位，这种重点针对一线执法人员职业合同存续而开展的改革举措，构筑了执法人员新的压力机制，对法律实施影响深远[8]。政府部门对涉法涉诉信访施行的考评及相应的奖惩规定，以信访发生量、越级上访数、进京上访数为重点考核指标，信访评价的科学性不足，导致信访处置“重防控、轻解决”，并催生了暴力截防、限制信访人自由、危害信访人人身及生命安全的脱轨行为。例如，某地《人民法院关于涉诉信访工作月考评办法（试行）》规定，发生中央级交办的信访案件，每件每人扣20分，省级交办的每件每人扣15分。信访考核机制的偏差，将越级访、进京访等上访行为纳入受排斥、打压的对立面，地方动用各种资源和手段实施拦访、截访，既恶化了信访环境，又耗费了巨大的财政成本，使信访治理陷入恶性循环。

三、深化涉法涉诉信访改革的举措

深化涉法涉诉信访体制机制改革进程，要把权力运行机制作为改革的重要内容，继续探索执法、司法权力科学化配置和有效分工，努力构造体现信访工作规律、遵循法治要求的权力运行模式；针对信访管控产生的失范、脱轨现象，要着力革除涉法涉诉信访行政化弊端，改革自上而下的信访管控机制，改进涉法涉诉信访考核办法，确立与公正中立决断相适应的职业保障机制；将程序正义原则贯穿到涉法涉诉信访体制，加强信访处置的中立性制度设计，扩大社会听证制、人民陪审制的适用平台，创造制度保障及相应的技术保障，构筑防范外来利益干扰和影响的制度屏障。实现改革目标，更要着力清除缠绕在涉法涉诉信访体制中的潜规则，针对搁置、践踏法律的各种表现，强化正式规则的支配作用，破除陈旧思想和人治思维的不良影响，推动以法治思维、法治方式处理信访问题。

（一）全面推进涉法涉诉信访系统改革进程

涉法涉诉信访的改革已初步启动，国家层面已经实施取消信访排名等改革举措，各地方也确定了改革试点。接下来，要进一步贯彻全面深化改革精神，加快涉法涉诉信访系统性改革步伐，完善涉法涉诉信访规范体系、中立裁断体系及相应的资源保障体系，加大权力结构改革力度并构建权力依法运行机制，着力创新涉法涉诉信访的指导观念、程序规则和具体制度安排。要适应利益分化及风险多发的现状，完善法律体系中的利益调整规则，注重从源头上堵塞风险隐患，防范并化解法律系统性风险的滋生，规则的制定及执行要深化民主分享及参与，加大话语权、决策权、权利可及性的公平配置及供给，以权利公平为基础构建执法司法权力控制及监督机制，着力抵御并矫正结构性失衡和法律执行偏失。要建立健全涉法涉诉信访不当干预的排除机制，完善执法司法法定授权及独立行使的制度设计，改革上下结构及平行结构的权力配置，确立与之相适应的人事、财政保障体制[9]。要加强执法和司法过程中法律救济途径的制度衔接，畅通复核、复议、上诉、重审等法定申诉渠道，通过提升办理效率，加强事实审查质量，改进人员素质和作风以及推行各项便民利民措施等，增进执法和司法系统处理涉法涉诉信访的功能和效果，为在法治框架内解决涉法涉诉信访问题奠定制度基础。

（二）优化涉法涉诉信访权力架构及运行机制

“信访不信法”现实误区的背后，隐藏的是权力主治对法律主治的僭越以至取代。当代社会涉法涉诉信访寻求领导批示解决的模式，凸显信访治理中权力过分集中、权责配置不合理的弊端。权力过于集中而缺乏分工制约在社会心理上的影响，就是老百姓迷信党政领导的重视和批示，而国家法律治理机制失落。破除信访治理中的痼疾，就要以明确宪法和法律体系下的职责分工、推行法治化权力运行机制为突破。近年来，各地探索司法职权的优化配置，推行主审法官、合议庭办案责任制，是推进权力运行机制改革的有益尝试[10]。我们应当立足区域情况，进一步探索权力科学化配置和有效分工机制的改革新举措，从基层自治、社会化参与以及地方权力配置等方面深化理论研究和制度实践，为涉法涉诉信访机制改革开辟新的路径。针对人事、财政、司法事务向党政中枢集中的倾向，要构建符合宪法权力构架原则的地方权力运行机制，在党政部门与执法和司法部门之间明晰权力分工的界限和范围，杜绝党政领导主导执法和司法进程乃至主宰执法和司法启动权、复核权、决策权以及终结权。在执法和司法部门内部，纠正一言堂、领导说了算的集权弊病，确立办案人员对事实和法律负责，而非对上级负责的权力配置机制，推动执法及司法的申诉和异议能够在部门、基层得到化解。要继续推广信访处置中听证、陪审、监督员制度，改变以往信访社会参与中的有职无权、形式化参与盛行的现象，搞好社会参与中的权力配置和分工，推动专业人士、民间力量在涉法涉诉信访中的深度参与、实质参与和有效参与。

（三）革除涉法涉诉信访的行政化管控

涉法涉诉信访机制的改革，初步目标及改革步骤是要实现从信访数量防控到信访问题有效解决的重心转移，改变过去将信访发生量作为主要考核标准的做法，综合采取信访受理渠道及平台的完善度、信访处置质量和效率、信访反馈及案后整改的速度、信访隐患发生的相关责任追究、信访公开透明化处理的程度等多项指标，从信访制度建设、基础设施建设、信访人员工作作风和效率等方面，确立对涉法涉诉信访工作的正确导向，真正反映涉法涉诉信访工作现实规律，规范和约束涉法涉诉信访相关权力运作，推动涉法涉诉信访工作目标落实到位[11]（P238）。从长远来看，要从根本上革除涉法涉诉信访上的行政化弊端，就要将涉法涉诉信访改革的重心放到确立与执法人员主办负责制相适应的、与司法人员独立行使裁判权相适应的中立裁判保障机制，这其中主要的就是改革在涉法涉诉信访上的行政化管控，包括彻底改变自上而下控制的绩效管理及职业管理体制，取消各法务部门内部层级对案件的审批权，规范法律系统内部对信访案件的群体性议事权，逐步改革并取消执法部门内部的行政层级制，确立自下而上、社会参与的各法务部门控权机制，建设程序正义、规范有力的执法及司法监督机制。

（四）强化信访处理的程序正义设计

现代程序作为一种角色分配体系，赋予参加者平等的表达机会，通过排除各种偏见、不必要的社会影响和不着边际的连环关系的重荷，来获得一个平等对话、自主判断的解放区[12]。理顺涉法涉诉信访体制，关键是树立并贯穿程序正义的理念，通过对异议裁判中立性、超脱性、独立性开展专门、系统的制度设计，最大限度地抵挡法外因素对信访事实判断及法律适用的影响。以制度保障信访处理的中立性，就是要打破信访问题上的利益固化、观念固化及思维定式，尤其是防范系统立场、职业利益对信访处理公正性的侵袭。在信访提起后的各个环节，包括受理、反馈、裁判等，扩大陪审制、听证制的适用范围，确立切实可操作的制度，细化陪审及听证遴选，设立信访人可选择的信访处理专家库系统及人民陪审员系统，建设先进的数据库等技术保障措施及支持平台，以随机性确保中立性，保障裁判者可以不带利益先见及偏见地看待信访者的诉求。要改变当前信访处理导向上片面强调属地管理的观念，坚决制止信访对象最终决断信访纠纷，被信访单位主导本单位信访，即自我处置、自我纠正的制度安排，从观念及实践上纠正频繁、多次批转原单位处理的做法。不仅要引入以随机抽选为特征的社会参与及决策系统，更要着手建立更具超脱性的国家投诉受理系统，设立涉法涉诉信访公开性、中立性调查机制，使信访处理摆脱原信访对象及所在区域的干扰。要尝试彻底改革各部门、各单位的内部监督机制，全面推行内部监督的社会化，吸收社会及公众主导各部门对本单位信访事项的监督运作，着力纠正各部门内部监督虚化、内部监督形式化等严重现象。

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责任编辑：陈文杰