新形势下密切党群关系的体制机制探析

罗会德

[摘要]

通过健全的制度，保证党和群众的密切联系，是我们党的优良传统和政治优势。在新的历史条件下，要加强党群关系制度建设，必须克服传统思维，从广义上理解密切党群关系的体制机制。密切党群关系的体制机制是一个综合概念，既包括党组织和党员联系群众的各种规章制度，也包括党控制或干预国家政权与社会政治生活的活动方式和方法、规则和程序。既要正确认识密切党群关系体制机制的内在层次，也要正确理解密切党群关系的体制机制与党内规范、党外法规的相互关系。只有这几个方面相辅相成、协同作用，才能成为一个完整的制度体系，并从根本上促进和改善党群关系。

[关键词]

党群关系；体制机制；党内规范；党外法规；制度体系

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）06001405

通过健全的制度，保证党同人民群众的血肉联系，是我们党的优良传统和政治优势。在新的历史条件下，要加强党群关系制度建设，必须克服传统思维，从广义上理解密切党群关系的体制机制，既要正确认识密切党群关系体制机制的内在层次，也要正确理解密切党群关系的体制机制与党内规范、党外法规的相互关系。只有使宏观的党群关系制度与具体的体制机制相结合、党内规范与党外法规相衔接，才能形成完整的制度体系，并从根本上推动党群关系的良性发展。

一、密切党群关系的体制机制的含义

在我国，由于影响党群关系的因素是多方面的，因而密切党群关系的体制机制是一个综合概念，既包括党组织和党员联系群众的各种规章制度，也包括党控制或干预国家政权与社会政治生活的活动方式和方法、规则和程序[1]。也就是说，密切党群关系的体制机制不是一个平面结构，而是具有一定的内在层次的系统的制度结构，其基本含义包括三个层次。

（一）科学的领导体制和领导方式

从一般理论上看，党群关系和谐只有通过党政关系、政党与社会关系这两个“纽带”才能真正实现。在我国，中国共产党的组织功能在某种程度上与政府的行政职能重合，所以党群关系自然包括政府与民众的关系。同时，掌握国家权力的执政党，其自身就是国家权力的一部分，而人民群众则代表社会权力。因此，党群关系在更深层次上反映了国家与社会的关系[2]（P3）。党群关系的实质是党与社会的关系，处理好党群关系，关键在党，关键在党对社会的领导体制与方式是否科学、合理、有效。改革开放以来，尽管我们围绕党的领导体制改革进行了诸多探索并取得了巨大成就，但党的领导体制仍面临一些未解的难题。譬如，官僚主义现象依然存在，权力过分集中问题尚未根本解决，权力腐败日益严重，干部人事制度还缺乏科学的分类管理，社会协商对话制度尚未完全建立起来等，改革、完善党的领导方式和执政方式任重道远。特别是由于领导体制还不够科学，党政职能未能从制度规范上彻底厘清，使得许多实践中的矛盾演化为党群、干群矛盾。因此，加强与改善党的领导，关键是要遵循科学、民主、法治的原则，把科学、民主、法治精神贯彻到党的领导体制改革中，既要注意发挥党委在同级各种组织中的领导核心作用，也要按照全面推进依法治国的要求，改进党的领导体制与领导方式，尤其要改进党的执政体制与执政方式。

（二）完善的党群关系制度体系

密切党群关系的体制机制是带有体系性的，并不是单指某一项具体的制度和条款。从党联系群众的主体看，密切党群关系的体制机制的基本框架应包括三个层面的内容：一是密切干群关系的体制机制，主要解决党员领导干部与公共权力之间的关系问题；二是密切党组织与群众关系的体制机制，主要解决各级党组织服务群众的问题；三是密切普通党员与群众关系的体制机制，主要解决普通党员模范作用发挥的问题。以上三个层面的体制机制相辅相成、不可偏废。改革开放以来，各级党组织虽然在实践中创造了许多好的制度机制，有力改善了党在群众中的形象，但从端正党风的更高要求来看，一系列联系群众的制度尚存在碎片化、孤立化的现象，迫切需要进一步整合，以形成一个有机的系统。这就要求我们按照制度建设的内在规律，在制度设计和制定完善上下功夫。在制定和完善制度时，要充分考虑到各方面的因素，尽量使不同领域、不同位阶、不同效力的体制机制之间相互衔接、相互配合，便于发挥制度的整体效能。

（三）有效的实施机制

从制度学的视野来看，实施机制对于制度功能与绩效的发挥至关重要。

在实际工作中，虽然中央和地方颁布了一系列加强党同群众联系的制度规定，但在执行过程中不严格按制度办事，失之于宽、失之于软的问题时有发生。一些领导干部缺乏抓制度落实的勇气，工作中往往是肯定和表扬多，指出问题和提出批评意见少，责任追究则更少，致使密切联系群众的制度流于形式。特别是作为“关键少数”的领导干部不能以身作则、率先垂范，造成了一些负面影响，影响了制度的执行落实力度。鉴于党群关系制度的执行情况，有学者指出，当前一些地方一些部门党员干部直接联系群众制度面临的问题，主要不是制度供给不足，而是源于行政化、科层化、官僚化导致的“制度休眠”和“制度迟钝”[3]。这也说明对党群关系制度的实施与否、实施程度以及实施效果尚缺乏客观的监督和评价。因此，建立和完善督查机制成为党群关系制度建设的关键环节。另外，从加强党群关系制度建设的核心问题来看，党还要有能力从制度上做到授好权、管好权，特别是要善于理顺权力的授受关系，选拔干部要坚持“群众公认”，使群众的满意度和认可度能够影响到干部的升迁使用，解决干部只对上、不对下的问题。这也是党的群众路线在干部工作中的具体表现，是管长远、管根本的措施。

二、密切党群关系的体制机制与党内规范的关系

在讨论密切党群关系的体制机制时，不能忽略党内规范对党群关系的影响和制约。因为党要想实现一定的政治目标，必须首先使自身运作起来，在内部形成良好的秩序与政治合力。而要做到这一点，就必须用完善的内部规范来规范党员、党的各级组织的政治行为，正确处理党内关系[4]

。我们认为，党内规范主要包括三个方面。

（一）政党意识形态、纲领和政策等抽象性、原则性规范

政党意识形态是一个政党世界观、价值观、政治理念的集中反映，标识着一个政党的理念和操守，也体现着对其组织成员的基本要求。政党意识形态为政党主体的生存提供了精神资源，为政党成员指明前进的方向，并使全体党员拥有共同的信仰和追求。意识形态本身是一种价值体系，它还能为政党成员提供一定的价值判断标准，进而约束和规范政党言行，减少不良现象的发生。纲领与党的“主义”或意识形态相联系，是一个政党指导思想、奋斗目标、实现途径等政治主张的理论概括，也是人们据以判定政党阶级性质、政治倾向、进步水平的主要标志。党的纲领通常具有统一党员思想和行动，争取更广泛的社会支持的作用。恩格斯指出，党的纲领就是“一面公开树立起来的旗帜”[5]（P325）。政策是根据党的基本路线而制定的具体的工作规则，“是处理某项事务或解决某一问题的较为具体的工作方针和方案，是实现主义和政纲的实际方略”[6]（P6465），也是全体党员必须遵守的政治纪律。这些内部规范对党员具有一定的导向、激励和约束功能，但这些作用只是柔性的，还不能取代政党内部党规党纪的刚性约束。

（二）党内规章制度是党内规范的关键和核心内容

党内规章制度是由党制定并对党内成员具有强制约束力的党内规则，既包括党中央制定的规章制度，也包括各级地方党组织在权力范围内制定的具体工作制度。经过长期的实践探索，我们党已初步形成了党内法规制度体系框架，为党的领导和执政活动、党内政治生活、党的建设等各方面工作奠定了重要制度基础。这些规章制度是一种规范，也是行为的导向，为党内良好秩序的形成提供了重要依托和保证。坚持把党内规章制度建设放在突出地位，用制度所具有的刚性特点去规范党内组织成员的行为，就能为党群关系的健康发展提供运作程序和制度安排。在整个党的制度体系中，党章又是最根本的法规和准则。作为激励和规范全党的总章程，党章具有调整党内关系、指导党的工作、严格党的纪律、保持党的纯洁的重要作用。邓小平指出：“党章是最根本的党规党法。”[7]（P147）新形势下加强党的制度建设，必须坚决维护党章的权威性，以党章为党内的根本的党规来指导我们建立起党内生活、党的权力运行、党内活动的各个方面的具体的制度规定，用制度管权管事管人，管住党员领导干部的思想和言行。只有如此，才能真正发挥制度治党的威力，始终保持党的先进性和纯洁性。

（三）政党文化和党的优良传统是党内规范不可或缺的组成部分

政党文化是指政党所具有的为全体成员所认同的意识形态、组织心理、制度规范、行为作风以及由此决定的政党形象[8]。与党内规章制度的刚性特征不同，政党文化具有潜移默化的特点，通过间接性、暗示性、渗透性的“无形”方式，引导党员逐步形成一定的舆论氛围和心理态势，进而求得党内思想上、政治上、价值取向上的一致。因此，政党文化对整个政治社会，对执政体系运作，起到了规范和约束作用。政党文化还具有强大的凝聚功能，政党通过向社会有效地传导自己的政治主张、价值理念、制度纲领、宗旨作风等，让民众认知自己，进行理性判断，进而转化为他们的政治认同，做出行为选择。党群关系的实质就在于保持必要的群众忠诚，获得群众的认同和支持。此外，我们党在长期的革命、建设和改革实践中所形成的优良传统，特别是群众工作的优良传统，也构成了党内沉淀下来的独特的政治文化，要求每个党员都必须保持和发扬。走群众路线、做群众工作，是全体共产党人，特别是党的领导干部的基本政治操守和基本政治能力。懂得并自觉遵守这些传统和规范，党才有凝聚力、战斗力。

从上述分析中可以看出，虽然党内规范与密切党群关系的体制机制不属于同一层面的范畴，二者的适用范围、作用和效力也不相同，但在具体的实践过程中，党内规范能合理有效地规范政党及其组织成员的思想和行为。所以，党群关系的维系与发展，不仅需要专门的体制机制来保障，还需要健全的党内规范来整合政党内部秩序，二者协同作用、“内外兼修”，方能从根本上解决问题。

三、密切党群关系的体制机制与党外法规的关系

密切党群关系的体制机制是对党群关系实现途径的创新，而对其与党外法规相互关系的探讨，旨在说明这种体制机制在党群关系制度建设中是如何体现合理性以及存在的缺失。

（一）正确认识党和法的关系

探讨密切党群关系的体制机制与党外法规的相互关系，首先要说明党和法的关系。在我国，由于特殊的历史与现实国情，法是在党的领导下制定的。党领导人民通过法定程序将党的主张和人民的意愿转化为国家的意志，成为法律。中国共产党领导是中国特色社会主义法治之魂。党和法的关系是法治建设的核心问题，只有正确认识和处理好二者关系，才能确保法治中国建设沿着正确方向前进，才能为党群关系健康发展提供根本制度保障。

在现实生活中，一讲到党和法治的关系，经常有人会说，到底是党大还是法大？之所以提出这个问题，是因为它反映了实际存在的一些现象。在社会生活中，少数党员干部特别是领导干部法治观念不强，决策不讲程序，办事不依法依规，甚至以言代法、以权压法、徇私枉法。这些现象的存在，不仅严重影响了群众对法治的信心，使人产生“权比法大”、“党比法大”的感受，而且严重影响了群众对党的信任，致使党和政府的公信力下降。“风成于上，俗化于下”。领导干部是国家各项法律法规的实施者、执行者，是社会主义法治建设的组织者、推动者，在全面推进依法治国方面肩负着重要责任。如果领导干部不信法、不尊法、不守法甚至带头违法，对法律权威的损害将更为严重，在党群关系上造成的影响也更为恶劣。

关于党与国家法制的关系，党的十八大报告指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”[9]（P28）因此，加强党群关系制度建设，首先应该是党在法制框架范围内活动，以正确处理好党和法的关系。党和法的关系处理好了，党自觉地带头遵法守法，贯彻执行宪法，然后党员领导干部在各项工作当中、在自己的言行当中更好地用法律来规范自己的行为，使自己的权力活动真正受法的管束，依法办事、依法行政，这样才能够使权力活动比较规范，防止权力越轨行为。越轨就是搞滥权和特权，乃至于搞权力腐败。这一点对于党群关系的影响尤其重要。对此，党的十八届四中全会进一步提出，要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，这就为领导干部带头提高法治思维和依法办事能力提供了制度保证。

（二）健全和推进社会主义法制

用制度处理党群关系还有一个很重要的说法，叫作健全和推进社会主义的民主法制。一个政党的群众观，在今天新的历史条件下，必须和现代民主政治的发展结合起来，要深刻地理解到人民群众是社会历史的主人，是党和国家的主人。执政党的党员干部是为人民办事的公仆，要把自己放在一个公仆的位置上，而把人民群众放在主体的位置上。要真正让人民当家作主，按人民的意志来做决定、办事情。用人民共同凝聚的意志，也就是法制来规范自己的权力行为。所以，从这个角度看，制度治党包括了我们党要自觉地推进社会主义民主法制的完善，紧紧依靠人民群众，发挥人民群众的监督作用，让人民支持和帮助我们全面从严治党，从而不断地坚持真理、修正错误，确保党风纯洁、群众满意。这是用制度处理党群关系的一个重要方面。

可见，正确认识和把握党与法的关系，健全和推进社会主义民主法制不仅对于从严治党、依法治党具有重要意义，而且还是维护党群关系的一种必要形式。

需要指出的是，在讨论党与法的关系时，还要正确认识和处理党内规范与党外法规的关系，特别是党规党纪和国法的关系。治国必先治党，治党务必从严，从严必须靠严明纪律。我们党作为中国特色社会主义事业的领导核心，只有以更严的党规党纪来要求自己、约束自身，才能确保始终走在时代前列，肩负起历史使命。党的十八届四中全会强调指出，“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”[10]。这一鲜明论断，体现了党要管党、从严治党的内在要求，也对新形势下党的各级组织和广大党员干部提出了新的更高要求。全面理解党规党纪与国法的这种相互关系，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，对于我们科学构建密切党群关系的体制机制，具有重要的现实意义。

参考文献：

[1]黄斌.政治和谐与中国特色的政党制度建设[J].求实，2008，（4）.

[2]祝灵君.一致与冲突——政党与群众关系的再思考[M].北京：人民出版社，2006.

[3]赵刚印.改善党群关系的制度设计[N].文汇报，20140220.

[4]刘红凛.政党规范的形式与效力[J].上海行政学院学报，2010，（3）.

[5]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[6]周淑真.政党和政党制度比较研究[M].北京：人民出版社，2001.

[7]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[8]廖志成.关于中国共产党政党文化建构路径的思考[J].科学社会主义，2008，（4）.

[9]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M]. 北京：人民出版社，2012.

[10]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，20141029.

责任编辑：张新颜