基于国家治理现代化的参政党能力建设研究

荆蕙兰　魏梓桐

[摘要]

参政党是国家治理现代化的重要参与者、推动者和监督者，参与国家治理可彰显参政议政的治理主体功能、提升多元协商治理效能、发挥凝聚共识的整合作用。国家治理现代化对参政党提出了新要求，主要是增强治理主体意识、提升治理主体能力、发挥治理主体作用。要提升参政党参政议政、合作共事能力，促进国家治理科学化；提升参政党政治协商、社会整合能力，推进国家治理民主化；提升参政党民主监督、组织凝聚能力，优化国家治理效能。

[关键词]

参政党；执政党；民主党派；国家治理现代化

中图分类号：D665文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）06004006

党的十八届三中全会首次提出“国家治理现代化”概念，并将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。这既是对中国特色社会主义现代化内涵新的重大认识，也是中国共产党治国理政理念的重大发展和创新，对实现“两个一百年”奋斗目标具有重要的理论和现实意义。作为与中国共产党既亲密合作又相互监督的参政党，在实现国家治理体系和治理能力现代化上发挥着重要作用。

一、 参政党在国家治理现代化中的角色定位和战略价值

（一）国家治理现代化的重要参与者，彰显参政议政的治理主体功能

党的十八大以来，中共中央更加重视各民主党派及其组织的发展。习近平多次指出：各民主党派是同中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党。 2015年5月18日，中共中央召开统战工作会议颁发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，对民主党派的性质、地位、职能做出了全面、规范的新概括。我国的民主党派既不是执政党或联合执政党，也不同于西方的在野党和反对党，而是中国特色社会主义的参政党，这就深刻揭示了民主党派具有中国特色社会主义性质，即民主党派是与执政党一道，以中国特色社会主义的政治共识为基础，以长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的通力合作为形式，在政治协商、民主监督和参政议政的具体政治实践中实现政党功能和政治诉求的社会主义参政党。中国特色社会主义性质体现了各民主党派的政治内涵，彰显了我国参政党在国家治理体系现代化布局中的主体地位。

从治理角度说，推进国家治理现代化需要充分发挥多党合作的制度优势，形成多党合作治理局面，促进社会可持续发展。随着国家治理现代化要求的进一步提高，参政党作为与执政党通力合作的亲密友党，不断强化其参政议政的主体意识、持续提高参政议政的能力成为必然。参政党参政议政的基本点在于“一个参加、三个参与”，也就是“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律、法规的制定执行”[1]。可以说，“一个参加、三个参与”就是民主党派通过人民代表大会、人民政府和司法机关等国家政权和政治机关进行政治参与，通过人民政协就国家大政方针和重大问题进行磋商，这体现了参政党作为国家治理现代化重要参与者的基本作用和价值。此外，作为治理主体的参政党，由于其具有位置超脱、渠道畅通的优势，还可以通过广泛联系社会各个阶层，及时向执政党和政府传达不同阶层的利益需求，以此实现自身在治理过程中不可或缺的主体功能。近些年来，民主党派在参与国家治理过程中的影响力不断增强，其参政议政的能力不断提高和加强。

2014年，各民主党派中央向中共中央、国务院报送意见建议114件，其中102件得到中央领导的批示。2015年，政协十二届三次会议共收到各民主党派中央和全国工商联提案388件、立案364件，在同年全国政协确定的49个重点督办提案中民主党派中央和全国工商联提案有23个。2016年3月8日，在政协十二届全国委员会第四次会议上，各参政党重点围绕“十三五”规划实施积极履职建言，民主党派中央和全国工商联、政协各专门委员会等提案329件，覆盖政治、经济、文化、社会、生态等各个方面。

（二）国家治理现代化的重要推动者，提升多元协商治理效能

改革开放以来，中国社会经济结构和社会生产方式的调整和变革，促使社会阶级阶层结构发生巨大的分化与组合，阶级阶层结构的分化与组合直接推动了社会阶级利益的多元化。面对多重社会矛盾相互充斥的局面，任何一个社会主体都无法承担起治理复杂多元的现代社会的重任，中国社会逐步形成多种力量驱动的多元主体协商合作、民主共治的独特实践形态的协商治理。20世纪90年代以来，中国参政党与执政党相互协商，充分发扬民主、统筹兼顾、凝聚共识，共同担负起治理国家的社会重担，为推动协商治理在中国的广泛多层制度化发展做出了巨大贡献。

党的十八大和十八届三中全会深刻总结了我国社会主义民主政治建设的经验和规律，做出了健全社会主义协商民主制度、推进协商民主发展的重大战略部署。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对新形势下开展政党协商等做出全面部署，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。2015年12月，中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》指出：政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。上述意见规定，中共中央同民主党派中央开展政党协商的主要内容包括以下几方面：中共全国人民代表大会、中共中央委员会的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人建议人选；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；统一战线和多党合作的重大问题；其他需要协商的重要问题。

国家治理现代化要求政权的所有者、管理者和利益相关者等多种社会力量合作治理、共同致力于国家建设，参政党成员分布在我国社会主义建设的各个领域，具有代表多元利益群体价值观念的特性，其内在的多元组织结构对应社会阶层的多元化，能够反映多元利益群体的诉求。现代化的国家治理需要有效的协商，参政党成员聚集于科学、教育、文化、医疗以及工商业等支柱型产业领域，一方面涵盖了各个阶层群体，具有吸纳整合社会不同利益阶层意见的优势；另一方面，较高的组织性、专业性特征使其能够就重大社会问题科学合理地提出针对性意见，有助于行之有效地解决矛盾和问题。党的十八大以来，我国参政党始终围绕中共中央的大政方针和涉及人民群众利益的相关问题进行广泛调研和论证，政党协商开始进入发展的“黄金时期”，党中央、国务院及中央委托有关部门召开党外人士协商会、座谈会和情况通报会达57次，其中习近平亲自主持和出席的达11次。党和政府关于全面深化改革、法治中国建设、京津冀协同发展、长江经济带建设、“一带一路”战略、“十三五”规划等重大决策的制定出台，都多次听取并吸收各民主党派和无党派人士的意见建议。各民主党派中央围绕经济社会发展和国计民生的重大问题，以“直通车”形式向中共中央、国务院上报意见建议265件，其中许多建议被列入重要议程并予研究采纳，为党和政府科学民主决策提供了重要参考。参政党在掌握大量一手资料的基础上进行内部协商，并通过一系列正式和非正式的场合，采取多种形式与执政党进行民主协商，以自身优势提升多元协商治理效能，推动中国社会协商治理不断发展和完善。

（三）国家治理现代化的重要监督者，发挥凝聚共识的整合作用

国家治理现代化的最终目标是达到善治，而善治的意义在于公共利益的最大化，其本质是形成多元主体协同治理、互动合作的局面。随着社会的发展和政治的进步，凝聚共识以形成合力治理的理念成为协商民主的基本目标，政党协商成为当代中国社会主义协商民主的重要内容。正因如此，参政党肩负的重任也就越来越大，国家治理现代化要求参政党充分发挥监督者效用，在自觉接受中国共产党领导的基础上与之深化彼此间的互相制约和监督，由此持续强化与执政党的合作关系与水平，共同巩固多党合作的政治格局，共建和谐党际关系。

由于现代化国家的有效治理需要国家与社会互动协作，因而参政党必须深刻领悟国家治理合力的思想，准确把握自身在国家治理中的任务和要求，以加强执政党执政能力建设为目标，以提高多党合作能力为根本，以协商治理、团结协作为形式，履行国家治理现代化进程中的监督职能。首先，参政党进行民主监督是改革和完善执政党执政方式的有效途径，能够协助中国共产党及时修正自身不足，与各民主党派在国家治理中共同进步，构建和谐的政党关系和有效治理的良好格局，维护社会政治稳定；其次，民主监督可以保证执政党决策的科学性和民主性，扩大公民有序政治参与，鼓励社会各方面进行多元治理，促进民主发展；最后，参政党通过监督公共权力，促进权力运作的公开透明化，对权力运行进行有效制约，能够有效抵制权力滥用以及各种消极腐败现象。可见，民主党派自身联系广泛的优势促使其在党际关系、民主进程以及权力制约中的协调整合作用凸显，集中表现在国家治理进程中协调各利益群体诉求，探寻公平和法治之间平衡的落脚点，充分凝聚社会共识、形成治理合力，这客观上大大提高了国家治理能力。

二、国家治理现代化对参政党能力建设的新要求

（一）国家治理现代化要求参政党增强治理主体意识

有效的国家治理的前提是拥有良好的治理主体，参政党是中国国家治理体系中的重要主体。在国家治理的进程中，参政党作为中国特色社会主义政党制度的主体之一，积极做好协商协调、凝聚共识工作，始终坚持继承和发扬多党合作的优良传统，与中国共产党和衷共济，以荣辱与共的高度政治责任感和使命感积极投身于党际合作共事中来，以社会主义主人翁的意识自觉增强参政议政的主动性、创造性，以建设社会主义为己任的饱满热情不断研究新问题、探索新情况、提出新意见，在实现国家治理现代化过程中发挥自身的独特优势，在帮助执政党维护社会公共利益、社会稳定、社会和谐发展和实现社会有效治理等方面发挥了重要作用。

也要看到，我国参政党的参政作用在国家治理现代化进程不断加快发展的今天还存在一些相对滞后的不适应之处。以效率和合法性为落脚点的全社会多元合力治理要求每个治理主体充分发挥其应有的效用，当前参政党虽已经在国家治理现代化进程中成绩斐然，但随着这一进程的加快，其参政作用仍有提升空间，尤其表现在参与国家治理的主体意识上。国家治理水平的提升需要参政党明确自身在国家治理体系中的定位，从而自觉树立推进治理现代化和建设社会主义不可推卸的主人翁意识。各民主党派成员来自于社会多个领域，虽然往往能够在各自专业领域做出不菲的成绩，但如果不加强对我国各民主党派形成的历史和作用的了解，不清楚认识到中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的必然性、合理性、优越性以及民主党派在我国政治生活中的角色定位和社会责任，势必会减弱其参与国家治理的积极性和主动性，甚至在思想上出现困惑、产生模糊认识，从而在主观上削弱和淡化政治协商、参政议政的动力，难以充分发挥其主体作用，延缓国家治理现代化进程。

（二）国家治理现代化要求参政党提升治理主体的能力

现代化国家治理首先需要提升治理主体的能力，这不仅意味着执政党执政能力的提升，也需要参政党参政能力的提升。作为国家治理体系架构内的治理主体，参政党的参政能力也是国家治理能力的重要内容，实现国家治理现代化不能避开参政党参政能力建设这一重要问题。这就需要参政党理清国家治理能力与其自身能力发展之间的关系，科学分析国家治理现代化发展趋势，牢牢把握其在国家治理体系布局中的位置和作用。

我国在国家治理方面积累了丰富的经验，参政党整体素质和参政能力都有了很大程度的跃升，参政议政走上了制度化、规范化和程序化的道路。历史和实践表明，参政党通过不断加强自身能力建设，极大促进了执政党执政水平的提高，推动了我国经济社会的稳定和发展。然而，随着国家治理现代化的不断推进，参政党的国家治理主体地位对其参政能力提出了更高标准的要求，作为中国特色政党制度主体之一的参政党仍需不断整合各党派团体的优势力量，与中国共产党一道助力中国国家治理现代化。一方面，形势的变化要求参政党摆脱其整体功能未能得到充分发挥的局面，改进当前由于没有形成治理合力而导致的提案视域狭窄、问题调研不够深入的状况，更进一步平行加强党派组织间的互动沟通，纵深建立各级组织联动机制，全方位、多层次进行资源整合。另一方面，国家治理现代化进程加快要求参政党坚持与时俱进，将参政议政的落脚点由经济建设领域推向提升国家治理体系和治理能力现代化，在国家治理发展阶段变革和提高治理能力，着力构建主体多元的治理体系。

（三）国家治理现代化要求参政党发挥治理主体作用

在现代化国家治理体系下，参政党作为重要的治理主体之一，需要更加广泛深入地参与国家政权建设和经济社会治理的各个方面，不仅要在维护政治局势稳定和促进社会繁荣发展方面发挥积极作用，还要在创造精神财富、保护生态环境以及团结海内外华人华侨等各方面凸显自身特色和优势。习近平在中央统战工作会议上指出，要更好体现我国政党制度的效能，着力点在发挥好民主党派和无党派人士的积极作用[2]。长期以来，各民主党派能够自觉贯彻和落实中国共产党“以经济建设为中心”的总路线，坚持调查研究，积极建言献策，为执政党科学决策提供保障和依据，对国家经济平稳快速发展做出了重大贡献，彰显了参政党的政治功能。

随着改革开放进入深水区，民主政治和经济发展建设进入新常态，国家治理主体面临着前所未有的重大挑战。面对全面深化改革和国家治理现代化的要求，尽管我国经济、政治、文化、社会、生态等各领域不断改革创新，但在参政党发挥治理主体作用上还存在诸多问题，这主要表现在：实际工作中许多党政部门和参政党的对口联系存在虚化现象，在一些方针、政策及法律法规的制定执行上并没有能够真正发挥民主协商的作用；在相互监督特别是参政党对共产党的监督上，尚未形成作为一个政党组织的独立性和整体性，其监督作用仍然是我国政党制度运行中极为薄弱的环节；各参政党组织建设发展缓慢，成员老化问题严重，吸纳新的社会阶层、培养新成员的步伐和力度远远赶不上时代发展的要求；参政党建设趋同化、形式化严重，导致有些参政党原有的政党特色、政治魅力和政治功能逐渐淡化，活力匮乏；有些参政党成员的政党意识不强，参政议政的积极性有待进一步提高。

三、基于国家治理现代化的参政党能力建设的几点思考

（一）提升参政党参政议政、合作共事能力，促进国家治理科学化

国家治理的本质在于各治理主体就社会政治、经济、文化、环境等领域的问题进行互动协商、协同共治，而政党协商又是协商共治的重要内容。因此，作为推进国家治理现代化进程中的治理主体之一，参政党务必增强与执政党合作共事的能力，把握好自身在国家治理体系布局中的位置和任务，在着力提高政党意识和角色意识的基础上与执政党通力协作、和衷共济，充分发挥中国特色社会主义多党合作的制度优势，争取早日实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。

合作共事是指执政党与参政党相互协商治理的过程。参政党自身要着力加强各方面能力建设，及时学习和了解国家大政方针指向，努力从全局高度把握参政能力发展方向，适应国家治理新发展的需要。一方面，随着国家治理的有效推进，民主党派多年框定的组织发展范围已不能很好适应社会阶层结构发展的现实需要，执政党应从中国社会发展的现状、民众政治参与的需求、多党合作的发展愿景等多方面进行综合考量、评估，重新设定参政党组织发展的范围，使其代表更广泛的社会阶层，协助共产党构建多元社会主体良性互动体系，充分发挥其利益表达功能，有效协调社会关系。另一方面，作为执政党，中国共产党要着意维护和培养民主党派的独立性，在民主党派工作中坚持将执政党的领导和发扬民主有机结合起来，尊重民主党派组织及其多数成员的意见，通过政治引导、充分协商把执政党的意图充分体现在参政党的内部程序中，以沟通、协商、协调、服务的方式实现党在国家治理主体中的有效领导，以此与参政党在合力治理的过程中共同进步，稳步提高多党合作水平。当前，执政党和参政党合作共事任务仍然需要继续深化，参政党要积极主动协商、谋求作为，以高度的历史使命感投身于合作共事中，始终把发展作为参政的首要前提，积极、有序、理智地助推国家治理科学化，凝神聚力，攻坚克难，努力适应改革和发展的需要。

（二）提升参政党政治协商、社会整合能力，推进国家治理民主化

中国特色社会主义协商民主是全面推进国家治理现代化的重要切入点。参政党政治协商和社会整合能力能否有效提高，这关系社会各方面能否有效参与国家治理，关系人民群众能否进行有序的政治参与，最终决定能否形成现代化国家治理合力。历史和实践表明，民主协商是我国民主政治的特有形式和独特优势，是党同人民群众密切联系的重要体现，在涉及国计民生的重大问题上我国各方面利益群体能够通过规范的制度平台进行协商交流，找到满足利益相关方要求的最佳方案，从而凝聚共识、形成合力。

新形势下，对于参政党来说，能否有效凝聚共识是反映其政治协商能力的重要标准。在国家治理现代化过程中，国家层面的治理主体要在推动治理体系变革过程中维系多元利益主体的关系，实现凝聚多元主体共识的目标。在这个目标导向下，参政党的政治协商与社会整合能力具有内在一致性，国家治理现代化也需要更有效的政治协商以凝聚社会共识，不断加强参政党组织体系建设和信息收集能力，优化协商程序，有效提升参政党政治协商能力。一方面，要不断推进参政党政治协商制度化、规范化和程序化建设，进一步拓展协商形式、规范政治协商内容，为参政党进行有效政治协商提供政治保证和制度保障；另一方面，要进一步扩大社会主义民主，增进民主决策的科学性、合理性、合法性，有效化解社会矛盾，为参政党有效的政治协商创造宽松稳定、团结和谐的政治环境。参政党政治协商的有效性使其能够最大程度上整合社会资源，凝聚社会各界共识，极大提高社会整合能力，这有助于形成国家治理合力，契合了国家治理民主化的要求，有利于促进社会和谐稳定发展。我们要完善政党协商的内容和形式，建立健全知情和反馈机制，增加讨论交流的平台和机会，使协商对凝聚共识、优化决策起到重要作用。

（三）提升参政党民主监督、组织凝聚能力，优化国家治理效能

民主监督是中国特色社会主义政党制度赋予参政党的一项重要职能。随着国家治理现代化的推进，中国共产党的反腐力度也在逐步加大，迫切需要充分发挥参政党民主监督职能。当前国家治理要求把参政党的监督职能摆在更加突出的地位，将民主监督职能与其他监督机制有效衔接、形成整体合力，以制度为依托，坚持制度化发展，不断增强监督的约束性，从而更好地凝聚组织，集中发挥组织力量，优化国家治理效能。

国家治理能力的提高要求参政党进一步在民主监督上发挥制度效能。参政党民主监督职能的有效发挥、国家治理效能的切实优化，都离不开对国家治理的制度化、规范化、程序化的发展，都需要系统完备、科学规范的制度体系加以保障。参政党民主监督的制度化，就是将民主监督过程中的经验教训上升为法规，将内容、形式、程序等以法律的形式加以固定，真正实现用制度管权、管事、管人，充分发挥中国特色社会主义制度优势，做到依法依规治理国家。从制度执行力的角度看，国家治理现代化的提升不能仅仅依靠对制度本身的依赖，参政党要着力将中国特色社会主义制度效能转化为执行效能，实现对现有制度的可持续发展。在此基础上，参政党要依法依规进行有效监督，规范党内政治生活，约束民主党派成员，这有利于参政党贯彻民主集中制的组织原则，在活动和工作中提高组织凝聚力，顺利推动参政党整体政党能力提升；有利于参政党持续有效发挥各项职能，整合利用各种社会资源以在国家治理现代化中形成整体合力，对国家治理的效能发挥实行全方位优化。

参考文献：

[1]刘良军.国家治理能力现代化进程中的参政党[J].中共太原市委党校学报，2015，（2）.

[2]习近平出席中央统战工作会议并发表重要讲话[N].人民日报，20150521.

责任编辑：何敬文