关于公共私营合作制应用的相关思考——基于基础设施建设应用的分析考察

叶子鹏

（中共中央党校 研究生院，北京 100091）

关于公共私营合作制应用的相关思考
——基于基础设施建设应用的分析考察

叶子鹏

（中共中央党校 研究生院，北京 100091）

公共私营合作制由公共部门与私营资本合作提供公共产品或服务，是改善政府治理的有效工具和行政改革的很好方式，其合作共赢理念提升了政府的效能与形象。公共私营合作制能够充分发挥政府资本的引领作用，减少政府财政支出和债务负担，促进公共利益实现公共福利最大化，私营部门则通过长期的合同管理降低政策变化与市场波动带来的不确定性实现主体利益的最大化。目前实践中仍然存在私营资本权益难以保障、资本市场不完善、观念滞后等障碍。公共私营合作制的基础设施建设的应用，在推进基础设施建设的同时，对于进一步推广公共私营合作制具有重要意义。

公共私营合作制；基础设施建设；应用

公 共 私 营合 作 制， 即 PPP（Public-Private Partnership）是指公共部门通过与私人部门建立合作伙伴关系，共同提供公共产品及公共服务的一种制度。根据亚当·斯密的界定，作为投资对象的公共产品及公共服务服务，是指有社会需求但单纯由私人部门提供无法获利的领域。作为公共私营合作制的运行载体，企业是不同资本优势互补的最佳场所，而公私合营合作制则需要不同资本的协调融合，以实现各资本领域的共同发展。

公共私营合作制所蕴含的理念与我国行政改革的内涵高度契合，具体指可引入私营资本与政府资本合作，共同提供公共产品及公共服务。责任与效率并重、市场与行政共融，这是通过政府与社会部门共同合作的全新模式，公共私营合作制就是当前优化政府结构改善政府治理有效工具，将其与推进基础设施建设相结合，运用到基础设施建设领域则更是大有裨益。

一、公共私营合作制的历史渊源及基本内涵

公共私营合作制不是凭空产生的模式，而是自十九世纪起开始逐渐发展成型的。与此同时，公共私营合作制的类型多样，具有多样化特征。对于公共私营合作制的历史渊源及其基本内涵的把握是考察其在基础设施建设中的应用的前提和基础。

1、公共私营合作制的历史渊源

早在十九世纪，英国等资本主义国家的有轨电车和电力供应等公共事业就已开始开始由政府授予私人公司特许经营权进行开发，甚至还包括发行国际性债券进行国际融资筹集资金进行铁路、运河等基础设施建设。

上世纪末，英、美、德、法、澳、日、加等国开始广泛推行公共私营合作制模式，联合国、世界银行、欧盟等国际组织也是进行积极推广，许多发展中国家跟进实施，这一模式吸引了全球的目光。公共私营合作制模式日益成为极其有效的运行方式并不断创新完善。采取公共私营合作制模式，政府不再需要直接建设公共设施或提供公共服务的具体内容，而可以将精力投入到制定提供公共服务及生产公共产品的标准规范上，积极发挥社会组织与企业的专业优势和职业技能，更好地履行政府只能。公共产品的供给越来越离不开私营部门的参与，公共部门提供的医疗、教育、交通等公共产品并不具备排他性，社会组织与私营部门同样可以提供富有竞争性的公共服务和产品，公共服务和产品的生成和供给在现代社会完全可以分离，政府不一定采取直接生产公共产品的办法提供公共服务。

从某种程度上说，我国的国家体育场就采取了典型的公共私营合作制模式进行建设，北京市政府首先通过资格预审程序选出有资格参与公开招标的企业，然后进行严格评估，最终，中信集团联合体成为项目法人合作方与作为北京市政府出资代表的北京市国有资产经营有限责任公司共同投资组建国家体育场有限责任公司，全面负责国家体育场的融资、建设、运营和维护等一系列工作。

2、公共私营合作制的基本内涵

（1）公共私营合作制的涵义。新公共管理理念强调将私有资本吸纳至公共领域，改善政府单独提供公共服务与产品的旧方式，由政府公共部门和企业以及社会组织多方共同参与合作提供公共服务和公共产品。通过企业和社会组织的共同参与能够更新传统的政府以单一方式提供公共服务及公共产品的渠道和理念，提升政府的效能与形象，随之而来的是合作领域的不断拓展，从传统的基础建设扩大到建设维护政府信息管理系统的建设等很多新的领域。E.S.萨瓦斯强调公共私营合作制要求政府原来负责的公共事务由政府和私营部门通过特许经营、合同承包、合理补助等多种方式共同参与为社会提供公共物品和服务。美国公私伙伴关系理事会指出公共私营合作制 是公共机构与私人部门通过协议采取技术合作与资产合营来为公众提供公共服务和基础设施，共担风险，共享收益，满足公共需求。

（2）公共私营合作制的类型。公共私营合作制模式的类型多种多样，根据政府部门和私营资本在产权结构、融资责任和建设运营的定位和作用，公共私营合作制模式大致可以分为以下几类：服务合同、管理合同、租赁合同、特许、BOT、BOO、BOOT、反转BOOT、混合经营、出售（周耀东，2005）。最常见的一是外包（BT项目），政府投资，私营机构受委托提供部分公共服务或管理维护设施，通过政府支付保证收益。二是特许经营（BOT和狭义公共私营合作制），需要私营资本参与（狭义公共私营合作制）或全部投资（BOT），并通过相应的合作机制与政府共担风险分享利益，并且平衡好私营资本的利润和项目的公益性，通过有效监管控制成本保障公共服务质量。三是私有化（BOO模式），全部由私营资本投资，政府监管，向用户收费实现回报。

（3）公共私营合作制的特征。公共私营合作制具有四大特征，第一是伙伴关系，目标一致，以最少的资本投入获得最多最好的公共产品或服务；第二是利益共享，风险共担，国有资本与私营资本通过政府补贴和议价协商保障共同取得相对稳定的长期投资回报；第三是国有资本杠杆化，项目实施过程中增加私营资本的股权比例，从而提高国有资本的控制力；第四是透明化促效率，以股权合作为纽带，通过透明化提高国有资本的经营效率。

（4）公共私营合作制的法律关系界定。公共私营合作制的法律主体包括政府和私营部门，政府负责制定规则、采购服务并承担相应的政治责任，私营部门则在实现公共利益的同时获得合理地回报。公共私营合作制的法律内容主要有公开招标机制、合作方的权利义务关系、风险分担机制、合同期限规定、伙伴关系中的纠纷解决和法律救济。在大陆法系国家政府优先保障公共利益，如法国、葡萄牙等国明确规定公共产品占有合同、公用事业特许合同、公共工程合同、公共采购合同等公共私营合作制模式下的合同属于行政合同。在英美等普通法系国家公共私营合作制合同属于民事合同。

二、公共私营合作制的优势及实践障碍分析

公共私营合作制模式在实行过程中存在着其他模式无法比拟的巨大优势，但是在实践过程中仍然存在着私营资本权益难以保障、资本市场不完善和资源配置观念滞后的障碍。

1、公共私营合作制的优势

公共私营合作制能够充分发挥政府资本的引领作用，带动社会私营资本，减少政府财政支出和债务负担，扩大资本来源，提供特许经营权，让私营资本承担部分政府公共部门职能，参与提供公共产品和服务，并获得相应收益。私营资本参与基础设施建设运营，直接提高了项目融资及营运能力。公共私营合作制推动国有资本与民营资本的股权合作，推动社会经济的健康高质发展。

从政府与市场的关系看政府与市场的定位与作用不同，私人产品靠市场机制调配资源，政府负责公共产品提供，而外部性造成的市场失灵和低效寻租的政府失灵产生的分配不公使得单纯的政府或市场在现实中都难以实现最优的公共服务与产品。因此只有公共部门和私营部门密切合作才能实现高效高质的提供公共产品，公共私营合作制模式是政府与市场融合共同提供公共服务与产品的理想制度，公共私营合作制 模式是新型的公共产品供给方式，实现了公共物品生产与供给的分离，提供了实现公正高效的更多路径。政府通过严格的合同引导私营部门并利用私营部门在市场竞争中具备的高效率促进公共利益实现公共福利最大化，私营部门则通过长期的合同管理降低政策变化与市场波动带来的不确定性实现主体利益的最大化。

2、公共私营合作制的实践障碍分析

（1）私营资本权益难以保障。在国有资本垄断的领域，社会资本难以进入，控股机会稀缺，投资权益不易保障，政资不分，缺乏投票决策权、监督权和信息权等，相关法律法规缺乏配套实施细则，执法主体不明确，司法机关往往保护国资，政策缺乏落实机制，缺少第三方评估和监督，政府公权偏袒国资，导致社会资本权益难以得到有效保障，影响资本融合。

（2）资本市场不完善。公共私营合作制需要完善的资本市场，但目前国内的资本市场直接融资滞后，不仅银行难以贷款，股权、期权、债券等直接融资渠道严重匮乏；而且直接融资结构不合理，债券融资的比例过低，能够利用股权融资的企业太少。

（3）资源配置观念滞后。公共私营合作制的大力推进需要制定一系列有针对性的市场化资源配套政策，扶持非公有资本快速发展；采取更大力度推动金融机构不断改革，让资本市场为企业进行混合所有制改革实行杠杆并购提供资金来源。

三、以公共私营合作制推进基础设施建设

公共私营合作制应用于基础设施建设要考虑诸多相关问题。首先是我国基础设施建设的现状，以及适合我国基础设施建设的公共私营合作制类型，在此基础上探讨该应用的保障机制及合理激励机制。

1、我国基础设施建设现状

当前我国基础设施建设现状总体良好，但仍存在诸多问题，比如国有资本为主，投资主体单一；地方政府变相担保，通过慰问函等不规范方式向银行提供贷款担保；地方债务膨胀，地方财政压力大，不利于地方经济发展；高度依赖土地收入，局限性很大，难以满足基础设施建设；此外，重建设轻管理，维护不利，容易造成重复建设。

2、适合我国基础设施建设的公共私营合作制

适合我国基础设施建设的公共私营合作制主要可分为使用者付费和政府付费。使用者付费多用于特许经营的公共私营合作制模式，主要包括BOT、BOO 和BOOT 等类型，如轨道交通、高速公路、自来水等公共项目。政府付费是由政府用税收向私营资本建设者购买服务，被称为私人主动融资（PFI） 模式，例如学校、医院等项目，可以长期缓解财政压力。

3、公共私营合作制应用于基础设施建设的保障机制

公共私营合作制涉及公共部门利益、公众利益、投资者利益，应该建立有效地保障机制协调各方利益。首先制定完善的法律法规保障私营资本的利益，建议由全国人大制订私营资本进入基础设施法。其次给予明确的财政、税收、金融等政策支持，吸纳更多私营资本投入。第三是严格管理，通过设立相应的管理部门来加强对公共私营合作制项目的管理，包括制定项目实施方针、决策机制、评估方式、信息透明、监督调控等，保障国有资本与私营资本的安全和积极性，推动我国公共私营合作制项目的发展。

4、公共私营合作制应用于基础设施建设的合理激励措施

对于投资较大、施工难度高和内部结算风险多的机场、铁路、地铁、港口等项目，需要政府提供很多激励措施吸引私营资本。主要方式有政府投资赞助，指政府提供必要国有资本，并在项目运营阶段不要求分红。政府帮助私营资本融资，提高私营资本获得贷款可能性。政府所提供担保降低私营资本风险，保证获得稳定的现金流。政府在权利范围对投资者提供一定的税收减免，帮助私营资本进入新市场。

公共私营合作制项目是各类资本在合作中获得回报实现共赢，不只是融资机制，也是发解放生产力的战略选择。私营资本不仅为政府提供资金，还提高了管理水平，创新了管理模式，使市场配置资源的作用得到更多认同，成为政府更好匹配磨合各种操作机制的重要改革事项。

公共私营合作制的基础设施建设的应用，在推进基础设施建设的同时，对于进一步推广公共私营合作制具有重要意义。公共私营合作制的实践为进一步的行政改革开辟了新的路径，具有特殊的理论贡献和实践价值，必将对我国建设服务型政府实现功能转型提供切实有效的功用。

［1］余晖，秦虹.公私合作制的中国试验：中国城市公用事业绿皮书［M］.上海：上海人民出版社.2005.41-43.

［2］E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.105.

［3］尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.577-581.

［4］陈九霖.破解混合所有制经济的魔咒［N］.中国经营报，2014-07-07（A14）.

（责任编辑：孙嘉）