“三张清单”推进政府履职尽责

张丽新

（中共黑龙江省委党校，哈尔滨150080）

“三张清单”推进政府履职尽责

张丽新

（中共黑龙江省委党校，哈尔滨150080）

十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，并提出权力清单、负面清单和责任清单的管理模式。转变政府职能是理顺政府与市场关系的关键所在。加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。因此，政府应带头自我革命，要全面推行“三张清单”管理制度，从制定清单、清单的动态管理、监管等方面逐步完善清单制度，推进政府履职尽责。

三张清单；政府；职责

十八届三中全会、四中全会提出，推进依法全面履行政府职能，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。正如李克强总理在出席2014天津达沃斯论坛开幕式时强调的，中国全面深化改革未有穷期，政府应带头自我革命，要全面推行“三张清单”管理制度，规范政府权力运行。

一、正确理解“三张清单”

“三张清单”的核心要义是规范行政权力运行、推动政府履职尽责。其实就是激发市场活力、鼓励企业创新、推动社会发展。

“权力清单”规定政府应该干什么，给权力划出边界，要求权力在法律法规的范围内行使，不能滥用。拿出“权力清单”，把政府能干什么清清楚楚、详细列出来，凡是清单中有的，政府可以干，清单上没有的，政府就不能干。一旦权力行使超出边界，就要承担相应的责任，有了“责任清单”，政府就得有作为，要求政府依法积极履责。把政府的责任贯穿市场运行全过程。比如，市场会形成垄断，垄断会抑制市场活力，政府就得反垄断；再如，在市场环境下不可避免地会有假冒伪劣、坑蒙拐骗的现象，政府就要时时睁大眼睛，除杂草。这样，政府这个“裁判员”才公正，这个“守护神”才管用。而“负面清单”强调市场、社会的权利范围。通过设定“负面清单”，表面上看，好像是告诉企业，哪些“高压线”不能碰，哪些事情不能做。其实更重要的信号是告诉企业，除了不能碰的这些以外，其它都可以做，政府不再干预更多不必要的事项。因此，有了“负面清单”，政府就不能乱作为，也不能任性，更不能随便去干预市场。

通俗地理解，三张清单就是解决三个问题。一是管什么？明确政府的责任，就是要种好“责任田”，当好“服务员”；二是怎么管？要不断创新完善政府的管理方式；三是管不好了怎么办？要有问责追究的制度，针对目前实践运行当中产生和发现的一些问题和现象，起到纠偏的作用。

二、推进“三张清单”进程中存在的问题

（一）清单制定的角度

1.政府自身制定。政府自身制定清单这种自导自演的方式不利于真正把政府放在阳光之下，没办法完全使权力与责任挂钩，实现清单的完整意义。如果制定的程序不合理，程序的结果也必然不合理。

2.各地制定清单标准不统一。中央提出推进清单制度以来，各省都在按照自己的理解确定清单的原则、规格。但各地清单制度推进情况并不一致，也没有统一的标准，有的地区是以省为单位，统筹设计、梯次推进；而有的地区是全省分级同时推动，省、市、县三级分别设定清单，如浙江、湖北；还有一些省份省内一些市县已经率先实现了清单制度，而省级政府是2014年下半年才正式启动这项工作的，如黑龙江。

（二）权力下放不配套导致衔接不到位

权力下放不配套易使简政放权出现真空地带，不仅没有激发出改革活力，反而造成管理“盲区”，导致工作混乱，进而引起不满。此外，在社会组织承接的问题上出现“红顶中介”现象，即一些社会中介组织变成了“二政府”，依靠政府的这种官办背景变相审批收费，有人比喻这些“红顶中介”是“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子”。“红顶中介”现象的存在其实就是政府简政放权不够彻底的表现，有些政府部门不愿意放权，既迫于压力得放，但还想着通过另外一种形式管一管，根本原因在于有了政府部门的允许或者默认。

现在政府确实在向社会组织放权，但问题是社会组织能不能承接住政府转移的职能。2015年两会上安徽省政协副主席赵韩提到：安徽省有社会组织22356个，仅有不到28%通过定向委托、项目资助等方式承接了政府转移的公共服务事项。安徽的现象不是个例，在很多地方都发生过类似情况：政府发布转移目录之后，有的事项根本没有社会组织来申请承接；有的社会组织承接相关事项之后，也完成得不好。社会组织本身的承接能力有待提升。

（三）法律法规不完善

在试点工作中，发现有些权力依据的法律法规已经过时了；还有些权力在不同部门均有明确有效的法律依据，在确定行政权力责任主体时会产生矛盾，导致部门与部门之间职责不清。如卫生局、市场监管局关于化妆品、保健食品等领域的管理职权重叠、交叉，造成了多头管理。

还有一些试点地区在对行政权力梳理发现：无法定依据或法定依据不足的；长期不使用的；不符合本地实际情况、无保留必要的。如果这些权力继续保留着，一方面分散政府管理资源的配置，另一方面也不符合现阶段体制改革的发展方向。而基层对行政权力的法律渊源无实际修改、调整权力，这就需要从国家层面对行政权力的法律渊源加强清理或相应的调整。

三、推进三张清单制度的思路建议

（一）健全法律法规

清单的制定、修改必须以法律为依据。全面审核行政权力的合法性，保证清单与法的同一性。这就要求，从权源上依法核定权力。制定清单前，对权力清理过程中，现有的行政权力存在交叉、重叠的问题。通过法律法规不合理事项修改或取消，进一步明确权力来源和所负职责，对权力进行规范和确认，保证权力来源合法。

除了权力来源合法之外，还要从范围上依法界定权限。也就是给权力划定一个区间，针对一些部门和岗位权力过大、容易滋生腐败的自由裁量权依法制定标准，对各项自由裁量权的行使范围、条件等进行细化和量化。怎样把自由裁量的处罚权运用恰到好处，来缩小弹性空间，也是制定清单时需规范的问题。

（二）规范权力运行

各级政府和政府部门在制定清单之后，还应明确权力运行程序，把大量单行法律、法规，分散规定的权力程序归纳统一在一起，以方便政府和政府部门遵循，让市场主体真正了解政府的权力运行程序，依据这个运行程序维护自身的合法权利，也方便行政相对人监督。

针对不同地区的差异，在制定清单中必须做到内容统一、明确。至少应该列举行政权力的基础内容，例如所属类别、实施主体、实施依据等，从便民高效的角度，也可以把办事流程、监督电话、救济途径等内容再纳入清单。而在实践中，考虑制定清单工作的复杂性、艰巨性，可以先把基础内容纳入到清单当中，等条件成熟后，再把其他内容纳入清单。这样，既考虑清单的内容统一性，又能根据实际情况逐步推进。

（三）做好权力衔接

1.解决政府内部权力衔接问题。在上下级政府权力衔接问题上要注意“中梗阻”现象。比如省级政府，一方面要承接中央下放的职能，另一方面还要继续向下放权，会不会出现有利益的权力被截留、没利益的权力被放下的问题。因此，在编制清单时，必须体现不同层级政府之间的履职重点。具体说：（1）制定不同层级、不同地区政府清单模板。尤其对市、县政府的行政权力实行标准化配置，使市、县政府形成基本统一、权责一致的权力架构。（2）在下放权力的同时，要充分考虑基层政府的实用性和承接能力，坚持权力与能力同时下放，真正让基层政府接得住、用得上。在下放权力时先是上下级政府及时沟通，对于应该下放但一时承接有困难的权力事项，设置一个培育承接能力的过渡过程。通过财政转移支付、加强业务培训和提供技术服务等途径，引导行政资源向市县和基层倾斜，让基层政府有能力接得住，这样下放的权力才能逐步落实。（3）根据权力事项的转移情况，相应调整机构编制人员，实现人力资源的合理配置。

2.提升社会组织的承接能力。要提升社会组织的承接能力必须破除“红顶中介”现象，一方面，从政府的角度对社会组织进行扶持，培育社会组织进入公共领域的机制。在承接政府转移职能过程中，清晰划定政府和社会组织各自的权责、边界，促进社会组织去行政化、去等级化。另一方面，建立科学的承接效果评估体系和制度。把承接效果作为今后承接政府职能的依据。对于公共服务绩效好的社会组织，可以通过延续购买的方式，简化购买程序。

（四）注重清单的动态调整

政府与市场、社会的边界划分不是一劳永逸的，应随着市场发育状况、社会发展程度、政府监管能力等因素的变化及时调整政府与市场、社会的边界，建立清单的动态调整和长效管理机制。同时，在政府与市场、社会的边界划分问题上不能“一刀切”，各地应结合本地实际，因地制宜推行清单制度。如上海自贸区实施负面清单后企业准入条件进一步放宽，但不是一成不变的。2014版“负面清单”和2013版相比就有了很大调整，特别管理措施由原来的190项调整为139项。2015年的《自贸区负面清单》在结构上进行优化，更加强调透明度与可操作性，进一步压缩了负面清单的内容，把特别管理措施调整为122项，而且清单上还特别标注了实施后，要适时调整。因此，根据法律法规和机构职能调整情况对清单定期修改完善，确保清单科学有效、与时俱进。

（五）做好监管

列清单时，主要靠政府自查、自报，自我剔除部门审批事项与职能，包括人大、民众在内的其他主体缺乏话语权。审批制度改革要防止“边减边增、明减暗增”的现象，这种“暗增”其实质是政府掌控改革话语权。因此，应做好监督。首先，责任明确到位，针对不同的岗位和职责、逐级分化、责任到家。其次，责罚制度明晰，从根本上加强公职人员的服务意识。最后，形成全方位、立体化的监督、问责体系。此外，政府应善于借助社会力量，真正发挥好民众、社会组织的监督作用，保证清单制度落实到位。在推进清单制度过程中不断拓宽公众参与渠道，丰富政府提供服务的方式。比如通过开通热线、建立官方网站、举办听证会等渠道，为公众搭建表达诉求的平台。改变政府以往单一的自行“端菜”模式，实行按群众所需“点菜”，然后政府照单“做菜”“端菜”的模式。

总之，通过推进“三张清单”制度能够真正让行政权力回归本位，让我们的政府更加履职尽责，让企业和群众享受到改革的红利。

［1］李慧艳.我国“权力清单”制度运行路径—以义乌市为例［J］.天水行政学院学报，2014（3）.

［2］何雨.责任清单：构建基于社会治理背景下的权力清单制度核心［J］.上海城市管理，2014（7）.

［3］张丽新.权力清单制度：法治政府建设的新举措［J］.党政干部论坛，2015（1）.

［4］秦德君.“权力清单”上的误区［J］.理论学习，2014（11）.

［责任编辑：金永红］

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A

1005-913X（2016）10-0028-02

2016-08-20

黑龙江省专项课题（2016ZZD03）；2015年国家行政学院科研合作课题

张丽新（1978-），女，副教授，硕士，研究方向：公共管理与公共政策。