浅谈政府采购绩效评价项目管理指标体系设计——以2014年A地区货物采购项目为例

●信俊汝

浅谈政府采购绩效评价项目管理指标体系设计
——以2014年A地区货物采购项目为例

●信俊汝

政府采购绩效评价作为政府采购监督管理工作的一种方式，对于加强采购过程管理，考察采购项目实施的绩效具有重要意义。本文以2014年A地区货物采购项目绩效评价为例，从项目管理指标体系设计与评分切入，对政府采购绩效评价工作进行探讨。

政府采购 绩效评价 项目管理 指标体系

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）实施十多年以来，政府采购改革深入推进，对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益发挥了重要作用。然而，在政府采购活动中也暴露出了预算约束力不强、采购质量不高、效率低下、价格优势不明显等问题。随着政府采购规模不断扩大，采购方式日益丰富，相关部门对政府采购监督管理工作也越来越重视。

上海闻政管理咨询有限公司先后开展了一系列针对政府采购类项目的绩效评价，通过这些项目积累了一定的评价实施思路与方法。本文以2014年A地区货物采购项目为例，从项目管理类指标体系设计与评分切入，对政府采购绩效评价展开探讨。

一、项目概况

该项目的采购人是A地区的一个社会公共服务提供单位。为了进一步提高其公共服务的水平和质量，采购单位根据业务主管部门的统筹安排，结合其实际情况，申请设立了2014年货物采购项目。确定采购需求后，采购单位按照A地区政府采购实施流程提起政府采购申请。经过该地区财政局政府采购管理部门的审批，同级政府采购中心对采购标的和预算金额的判断，确定该项目采购方式为公开招标。采购单位委托招标代理机构实施政府采购流程，经过公开招标、开标、评标等流程，最终确定了中标单位。

二、指标体系设计及评分

政府采购绩效评价作为一种较为新颖的绩效评价类型，还未形成成熟的评价模式。评价组首先对该项目特点进行了分析，该项目采购标的为货物，并且该项目属于政府采购项目，具有一定的标准化流程，《政府采购法》等相关法律法规对此也作出了明确规定，评价组具有较为充分的参考依据。结合项目自身的特点，评价组将采购过程合法性和操作规范性的核查作为重点之一，对政府采购全过程的合规性进行了细致考察。

（一）评价指标体系构建

参考绩效评价的基本要求和原理，遵循相关性、重要性、系统性以及经济性原则，评价组设置了项目决策、项目管理、产出和效果四个一级指标。但区别于一般的绩效评价项目，为了更加全面地考察采购实施过程的合规性，在项目管理类指标设计时，评价组将项目管理类指标权重由一般项目的20%左右提高至50%。同时，评价组全面梳理了政府采购实施流程，并以政府采购相关法律法规为依据，分析每个实施步骤的主要潜在风险，将政府采购过程的关键管理节点作为指标设置的依据，共设置21个项目管理类三级指标，详见表1。

表1 项目管理类指标设计说明

（二）指标评分标准的设定原则和方法

在评价标准的细化上，考虑到项目管理类指标主要考察的是操作过程的规范性，而以《政府采购法》为首的政府采购管理制度体系完善、规定明确，因此，评价组以政府采购相关法律法规为依据制定评分标准。同时，由于是以法律法规为依据制定评分标准对采购实施过程进行考察，在评分时主要采用一票否决的方式，即发现违法违规行为，则扣除该指标的全部权重分。表2通过“评标专家选择规范性”和“合同内容与招投标文件的一致性”两个指标进行详细说明。

评标专家的选择以及合同内容的确定都是政府采购过程中需要重点关注的管理环节。这两项工作在实际采购过程中出现问题的可能性较高，且出现问题后将对整个招标工作的质量产生较大的影响。因此，评价组针对性地设计了这两个指标。这两个指标评分标准的内容均根据《政府采购法》等相关法律法规的规定设置，评分标准设定为“以上要求全部符合得100%权重分，任意一项不符合则该项指标不得分”的形式。

在具体进行评分时，评价组将相应指标的评分资料与指标评分标准逐一进行比对。

针对“评标专家选择规范性”，该项目评标委员会成员共7人，其中5人是经济、技术方面的专家，由招标代理机构从评标专家库中随机抽取，另外两名通过采购人推荐产生。该项目评标委员会的人员构成符合《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2003〕119号）的相关规定及相关法律法规的要求，故该指标得满分。

表2 评分标准细化说明

针对“合同内容与招投标文件的一致性”，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十四条规定“所签订的合同不得对招标文件和中标供应商投标文件作实质性修改”，通过咨询相关专家意见，评价组确定合同标的、价款、数量、质量、技术要求和履行期限等作为该指标的评分内容。通过合同、招标文件以及中标供应商投标文件的比对，评价组发现该项目的合同价款、数量和技术要求均发生变更，因此，该指标不得分。

三、评价结论

根据上述评价思路，运用上述评价指标体系，评价组在项目管理层面得出以下评价结论：该项目最终的绩效评价等级为“合格”。其中，项目管理类指标得分率最低，不足60%，主要原因在于项目虽按照要求执行了政府采购流程，但招标过程中部分操作规范性不足，相关政府采购管理要求有待进一步落实。具体包括：（1）该项目的采购标的属于政府采购集中采购的范畴，应当由集中采购机构代理采购，而本项目的招标代理机构并非集中采购机构；（2）采购人未与招标代理机构签订招标代理协议，以明确双方的权利义务；（3）该项目的采购公告信息不完整，未在采购公告中明确招标项目的需求数量及简要技术要求；（4）招标文件的评分标准合理性不足，主要体现在加分项分数较高、评分标准相对笼统导致专家打分的自由裁量权较大两个方面；（5）合同与招标文件及中标通知书在数量及个别技术参数等实质性内容上不一致。

四、关于政府采购绩效评价的进一步探讨

政府采购绩效评价与一般绩效评价有所区别，对其管理过程的评价需要大量运用政府采购知识、合理选择评价方法，对政府采购相关法律法规进行深入研究对指导实践有极大的价值和意义。

（一）政府采购绩效评价与一般绩效评价对采购过程考察的区别

在一般的绩效评价实施过程中，评价重点主要体现在对项目绩效的考察。然而，由于评价时间的限制，对于采购的合规性问题，往往仅考察是否按有关规定实施了政府采购流程，未对具体实施过程进行深入调研。而政府采购绩效评价更注重考察政府采购过程的合规性，即政府采购过程中是否满足监督管理的要求。在政府采购绩效评价中，以《政府采购法》等相关法律法规和政策性文件为评价标准，对如招标代理协议的签订、采购公告发布、评标标准制定、评标专家选取、评标以及成交供应商确定、合同签订等各个环节进行全面核查。

（二）政府采购管理类指标评价难点

1、需具备完善的政府采购知识体系。按照政府采购绩效评价对于采购全过程规范性考察的要求，首先需要评价组成员具备完善的政府采购知识：一是对政府采购工作基本认识；二是了解政府采购的具体实施流程；三是了解政府采购涉及的相关法律法规及其他管理要求。从评价思路的梳理到评价指标体系的设计，均需要完成政府采购流程的梳理，并在熟悉相关法律法规的基础上进行。为了更快更扎实地掌握这些内容，在A地区财政局政府采购管理部门的指导下，评价组成员理顺了政府采购的实施流程，抓住了其中的关键控制点，同时研读了大量政府采购相关法律法规，还引入了专家咨询。

2、评价思路和实施方法的选择。在项目承接初期，评价组对项目性质进行分析，明确政府采购绩效评价不同于一般项目评价，在评价思路上需要有所突破。在与委托方进行充分沟通后，确定了以 “投入——过程——产出——效果”为基本逻辑路径，突出项目管理，以采购实施过程为重点的评价思路。而关于评价的实施方法，除了采用一般评价项目常用的数据采集、问卷调查、访谈及合规性检查等方法外；在项目管理类指标的评价上，主要通过将该项目实施过程中的政府采购文件与政府采购法律法规相关规定及要求进行比对的方法。同时，由于该项目涉及大量的法律法规，故而项目实施过程中还采用了专家咨询法，以保证对法律法规理解的准确性。

（三）关于政府采购合规性问题的解决

绩效评价的目的不仅仅是发现项目实施过程中存在的问题，更在于为问题的解决提供合理的、具有操作性的建议。由于该项目大部分的问题为合规性问题，需要按照相关法律法规进行整改。但是，在实际操作中，一方面项目已经完成，使得问题的整改不具有实际意义，如招标代理协议的签订等。另一方面，部分问题整改起来难度较大，如招标代理机构的问题。如果是由于采购人不熟悉法律法规引起的该问题，则问题较容易解决。然而，通过与政府采购管理工作者进行沟通，发现由于政府采购项目数量增长速度快，而政府采购中心人员有限，该问题具有一定的普遍性。对于这类问题的整改，则需要进行更为深入的探讨。

随着政府采购范围和规模的不断扩大，政府采购实际操作中的问题可能会越来越突出，政府采购过程的监督管理也越来越重要。在政府采购制度体系不断完善的基础上，加强监督管理是保证相关制度有效落实必不可少的手段，也成为财政部2016年政府采购工作要点之一。A地区首先将绩效评价的思路运用于政府采购管理项目中，为探索政府采购监督管理工作的有效实施提供了新的思路。此外，通过引入第三方评价机制，借助评价中介的力量，不失为解决因监管部门人力不足等而导致监管范围和力度有限这一问题的有效途径。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.中华人民共和国财政部、监察部.集中采购机构监督考核管理办法[Z].2003-11-17。

2.中华人民共和国财政部、监察部.政府采购评审专家管理办法[Z].2003-11-17。

3.中华人民共和国财政部.政府采购货物和服务招标投标管理办法[Z].2004-08-11。

4.中华人民共和国财政部.政府采购信息公告管理办法[Z].2004-08-11。

5.中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国政府采购法（2014修正）[Z].2014-08-31。

（本栏目责任编辑：王光俊）