强化预算约束 力促监督转型——湖南省宜章县构建嵌入业务流程的财政支出监督机制初探

●彭英九

“财政监督改革发展理论与实践”征文获奖稿件

强化预算约束 力促监督转型
——湖南省宜章县构建嵌入业务流程的财政支出监督机制初探

●彭英九

财政支出监督是完善财政管理的重要内容，是对国家财政资金支出的预算安排、拨付方式、使用效益等依法进行的各项监督管理活动。近年来，随着政府财政收入的增长，财政改革的不断深化，各级政府财政支出规模逐年扩大，而财政支出监督的方式和手段却相对滞后。探索构建嵌入业务流程的财政支出监督机制，实现预算编制、执行、调整全过程监督，是目前财政监督亟需研究解决的课题。本文以湖南省宜章县为例，就如何构建嵌入业务流程的财政支出监督机制进行初步探索。

预算嵌入 财政支出 监督机制

财政支出监督是完善财政管理的重要内容，是对国家财政资金支出的预算安排、拨付方式、使用效益等依法进行的各项监督管理活动。随着政府财政收入的增长，财政改革的不断深化，政府财政支出规模逐年扩大，而财政支出监督的方式和手段却相对滞后。探索构建嵌入业务流程的财政支出监督机制，实现预算编制、执行、调整全过程监督，是目前财政监督亟需研究解决的课题。近年来，湖南省宜章县紧紧围绕财政监督机制创新工作，进一步强化财政监督职能，积极推进预算管理监督，建立财政“六位一体”审核机制，变事后监督为主向事前、事中、事后的“大监督”转型，逐步将财政监督职能嵌入财政支出业务流程，实现预算编制、执行、调整全过程审查监督，形成了“全员参与、全面覆盖、全程监控、全部关联”的财政监督新格局。

一、宜章县构建嵌入业务流程的财政支出监督机制现状及主要成效

（一）预算编制和财政支出业务流程的管理模式

1、预算编制业务流程。严格按照《中华人民共和国预算法》的相关规定，县级财政预算实行“二上二下”编制程序，财政监督部门主动嵌入预算编制环节审查。即：①在预算单位编报预算草案和绩效目标“一上”环节，业务股室初审后，财政监督部门抽审，再由预算部门总审，下达预算控制数给预算单位。②预算单位根据预算控制数修改上报“二上”环节，业务股室复审后，财政监督部门抽审，再由预算部门总审，按程序分别上报县政府常务会议、县委常委扩大会议、县人大常委会议及县人大代表会议审查批准后，下达部门预算和绩效目标批复给预算单位。

2、预算执行与调整业务流程。①预算执行流程。预算单位提出财政拨款申请报县财政局支出股室，支出股室受理审核后分别报预算、国库部门审核，发现疑点问题报财政监督部门同步核查，再经分管领导、财政局长审批同意后，按国库集中支付流程下达预算指标和用款计划，凭单位原始发票审核办理国库集中支付业务。②预算调整流程。预算单位向县财政局提交预算调整文件，县财政局受理后实行“六位一体”审查程序，即：由预算国库及业务股室、绩效评价、国资管理、投资评审、政府采购、财政监督等部门提出审查意见，经会议研究讨论、财政局长审批同意后，按程序上报县政府审批，再报县人大审查批准。

3、部门决算审核业务流程。预算单位通过部门决算软件填报决算表，业务股室初审后，财政监督部门抽审，再由国库管理部门审核汇总，经按程序上报市国库、省国库部门审核通过后，再根据省国库部门下达决算数据，下达预算单位决算数据。

（二）财政支出监督的主要做法及成效

1、预算编制环节。一是参与编制审查。财政监督部门主动参与预算编制 “一上”、“二上”环节审查，审查重点为：预算单位人员及工资等基本情况是否真实、准确、完整；基本支出定额标准是否科学合理；项目资金是否必需、合理、有效；是否运用绩效评价及财政监督检查结果。二是组织复审检查。由财政监督部门牵头，会同预算、绩效评价和业务股室，每年抽取部分预算单位进行预算执行情况和预算编制情况检查，重点检查项目资金编报是否科学、合理、有据、有效，对预算单位虚报、多列的项目支出予以核减，对上年度项目支出结余的平衡预算，对乱用、串用、混用的予以追缴或扣减。三是实行绩效目标申报。实行预算绩效目标监控管理，将绩效目标与预算方案同申报、同审核、同下达，年终组织绩效目标检查评价，结果作为下年度预算编制重要依据。

2、预算执行环节。一是加强收入组织监督。财政监督部门协助预算、国库部门开展财税收入监督检查，督促征管部门加大征管力度，确保财税收入应收尽收、足额入库，为预算执行和财政支出提供坚实保障。二是严控财政预算调整。建立“六位一体”财政审查机制，对年度预算调整事项，由局“六位一体”办公室牵头，组织预算国库及业务股室、绩效评价、国资管理、投资评审、政府采购、财政监督等部门共同审核把关，从严控制预算执行调整，停止单位“三公经费”追加，对超预算、超标准、超配置的实行重点监控审查。三是强化“三公经费”监督。严格执行中央“八项规定”、“反四风”和公务接待等各项纪律规定，县财政局联合纪检（监察）、审计部门，先后开展 “五个专项整治”、“纠四风、治陋习”、临时机构财务检查、“小金库”专项治理、培训中心整治、“雁过拔毛”式腐败问题等专项整治活动；建立预算单位和国有企业“三公经费”巡查机制，每年对“三公经费”排名前后10名的单位进行巡查，剖析原因，限期整改，取得明显整治成效；2014年开展违规公务用车整治工作，全县535台公车率先实行节假日集中封存和粘贴标识制度，全国各大媒体以《湖南宜章公车统一喷涂“公务用车”方便监督》为题进行宣传推介。四是强化专项资金检查。组织开展涉农资金、征地拆迁、燃油补贴、扶贫开发、“小金库”治理等专项检查，从严整治乡村干部“雁过拔毛”式腐败问题，确保国家涉农惠农补贴发放到位；率先推行乡镇“财政直通车”，将财政下拨的镇村项目资金实行张榜公示，广泛接受社会和群众监督；建立财政监督与投资评审联手审查项目资金机制，将财政监督和投资评审范围延伸到村级项目“最后一公里”。

二、当前财政支出监督存在的主要问题及原因分析

（一）现行财政支出业务流程存在的主要弊端

一是职责定位不明确。预算、国库、业务股室职能相互交叉，部分岗位职责定位不够明确，财政监督在业务流程设计上“监察无哨”，容易导致部门之间“权力相争，义务相让，责任相推”的现象。二是业务流程较多。实行国库集中支付管理后，预算指标、用款计划、支付申请等环节流程多，加上县级可用财力紧张、财政资金调度困难等因素，在一定程度上影响了财政资金支付效率。三是系统软件不统一。财政系统预算、国库、非税、国资、乡财等部门系统软件不统一，相关数据难以共享，造成财政监督嵌入业务流程进行监控、核查、取数的困难。四是内控制度不健全。由于缺乏有效的财政支出监督机制，财政业务股室部分岗位设计不科学，有些审核岗位形同虚设、流于形式，有些操作人员相互代办、密码互通等，给财政资金安全管理带来隐患。

（二）财政支出监督存在的主要问题

一是制度不健全。过去财政监督注重“事后监督”为主，在支出业务流程监督的“事前控制”、“事中监督”上有待“顶层设计”，在业务流程制度设计上需要明确，实践探索步伐有待加快。二是工作协调难。财政监督机构和预算、国库、支出等股室同级别，在日常内部审计监督和内控制度建设中，业务股室不理解、不配合、不支持的现象时有发生，给财政监督嵌入财政支出业务流程带来一定阻力。三是事权不统一。财政监督机构受职能设置限制，监督检查专职力量配备不够，“事多人少”矛盾日益突出。近年来，随着日常监督检查事项逐年增多，对“事前控制、事中监督”显得“人手不够”、“力不从心”，难以达到“层层卡哨”的工作成效。四是监督手段落后。目前财政监督检查主要采取人工、纸质、手工查账方式和手段，财政监督系统尚未配备统一的电子预警、查账软件、数据报表等系统，造成日常业务监控检查、数据报表统计分析等方面困难，影响了财政监督工作质量和效率。

三、构建嵌入业务流程的财政支出监督机制的思路对策

（一）构建财政支出监督机制的重要意义

构建嵌入业务流程的财政支出监督机制，对推进财税体制改革、财政监督机制创新、财政内控机制建设等方面具有十分重要的意义。第一，构建财政支出监督机制是推进我国财税体制改革，构建新的预算监督体制的管理需要；第二，构建财政支出监督机制是推进财政监督机制创新工作，构建“六位一体”财政运行机制的需要；第三，构建财政支出监督机制是落实中央“八项规定”和“反四风”等精神，加强党风廉政建设，推进财政内控机制，防范财政资金风险，确保财政资金和财政干部“两个安全”的需要。

（二）构建财政支出监督机制的总体思路

紧紧围绕财政监督机制创新工作，进一步强化财政监督职能，推进财政内控制度建设，优化财政支出业务流程，构建“六位一体”财政运行机制，将财政监督职能嵌入预算编制、执行、调整业务流程全过程，实现财政监督向事前、事中、事后的“大监督”转型。

（三）构建财政支出监督机制的主要措施

一是从制度上设计。从财政体制设计上明确财政监督的职责范围，规定财政监督必须参与预算编制、执行、调整的各个环节，在业务环节上设计“哨卡监察”，财政监督与业务股室共同履行财政支出监管职责，赋予财政监督必要的知情权、参与权、监督权。

二是从机构上设计。近年来，财政监督检查事项日益增多、任务繁重，而监督机构、人员编制、经费待遇等设置“权、责、利”不统一，“事多人少”矛盾十分突出。要按照“事权统一”的原则，强化财政监督检查机构职能设置，合理配备监督专职人员，统一财政监督机构的名称、级别、职责、编制、待遇、软件等设置配备，不断提高财政监督检查人员的工作积极性。

三是从流程上设计。严格贯彻落实新修订的《中华人民共和国预算法》，将预算编制、执行、调整的业务流程设计再造，明确财政监督嵌入的职责、环节、内容、权限。即：①全程参与预算编制工作。在“二上”环节和资金分配中，明确财政监督部门的审核程序、审核内容、审核标准，充分运用财政监督检查和绩效评价结果。②强化预算执行监控。统一配备建立电子预警系统，科学设定财政监督控制条件，对异常业务实行预警控制，对预算执行不正常的实行重点监督检查，及时发现问题、处理问题、解决问题。③参与预算调整审核。对预算调整实行 “算数说话”、锱铢必较、追踪问效，防止预算单位随意追加、虚报、套取财政资金现象，维护预算编制的权威性、约束性。

四是从软件上设计。加快财政系统“金财工程”大平台建设，统一开发、配置财政监督系统电子监察软件，提高财政监督查账科技手段，全力保障财政监督的“参与权、知情权、查阅权、审核权、处理权”，实现预算编制、执行、调整业务流程全过程监督，为财政支出业务“保驾护航”，确保财政资金和财政干部“两个安全”。

（本项目受湖南省科技厅2015年科技项目 “国家治理视角下财政监督嵌入预算管理机制的模式研究”〈项目编号：2015ZK3052〉的资助）

（作者单位：湖南省宜章县财政局）

周建元.2015.构建嵌入式财政支出监督机制[J].中国财经报。