政府采购绩效评价的初步探究

●熊 羽

政府采购绩效评价的初步探究

●熊 羽

政府采购是一种财政性行为，与财政资金使用效率密切相关，需要从多个维度对其进行绩效评价。本文通过总结归纳我国政府采购相关的法律法规，理顺政府采购的规范性流程，分析指出政府采购绩效评价指标体系的特殊性，并对评价的关键点予以研究探讨。

政府采购 绩效评价采购管理

一、我国政府采购的规范流程

剖析政府采购绩效评价中相关问题的前提，在于理清我国政府采购的规范化流程和实施现状。规范流程的归纳总结，既为本文的分析确定了相应的素材，也提高了绩效评价理论探讨的针对性。

政府采购行为是政府职能延伸的体现，具有采购金额巨大、履职关联度较高、社会影响广泛等特点。为了规范中央政府和地方政府及下属机构的政府采购行为，国家先后出台了相应的法律法规、部门规章和规范文件。目前，已经构成了以《政府采购法》、《招标投标法》及其实施条例为采购行为规范标准，以《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部第74号令）为采购方式规范标准，以《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国发〔2009〕35号）、《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2003〕119号）、《政府采购信息公告管理办法》（财政部第19号令）为采购流程补充规范的政府采购规范标准体系。

表1 政府采购方式的主要差异情况

依照政府采购规范性流程的时间顺序，整个政府采购工作可分为准备阶段、执行阶段和延续阶段。在政府采购工作的准备阶段，政府作为采购人，主要进行采购需求的测定、采购代理机构的选择和供应商资格的审定三项工作；在政府采购工作的执行阶段，主要包括选取适当的采购方式、执行相应的采购程序和履行对应的采购合同；在政府采购工作的延续阶段，还需要进行的工作有接受质疑投诉、进行监督检查和开展绩效评价。因此，从政府采购规范性流程的整体角度来讲，绩效评价可以视为政府采购工作的一个组成部分。

当然，从以上规范性流程的归纳中可以看出，采购需求测定的结果，即政府采购对象的性质、数量、特点和市场价格，决定着采购方式。而不同的采购方式，又决定了采购程序的差异程度，进而影响到绩效评价过程中关于程序合规性、目标达成度的评价结果。因此，采购方式是连接政府采购需求和政府采购程序的关键，而不同采购方式的差异程度则是绩效评价过程中合规性评价的理论基础，主要政府采购方式及其适用特性、程序特点详见表1。

作为主要政府采购方式，公开招标和邀请招标的关键在于评标方法的选取。目前，招标采购的评标方法分为最低评标价法和综合评分法。最低评标价法是以价格为主要因素确定中标候选供应商的方法，适用于标准定制商品及通用服务；综合评分法是在对各因素综合评审后，以评标总得分最高的投标人为中标候选供应商的方法，可以综合考虑投标人与招标需求的匹配度。

从整个政府采购的标准化规范流程来看，我国政府采购规范标准体系基本完备，具有相当程度的规范性，初步具备为绩效评价提供理论依据的条件。

二、政府采购绩效评价指标体系设计

政府采购绩效评价指标体系是政府采购绩效评价的核心，是具体政府采购项目绩效目标实现程度的考核工具。从绩效评价的逻辑顺序来看，政府采购绩效评价指标体系与其他财政资金类别 （包括事业专业类、政策补贴类、基本建设类、信息建设类等）的绩效评价指标体系基本一致，依然囊括“项目决策”、“项目管理”和“项目绩效”三个组成部分，仍然基本依照“投入——产出——效果”的逻辑顺序进行设计。

但是，政府采购绩效评价具有自身的特点，与其他类型财政支出项目绩效评价的重要区别，就在于规范化程序的完备性和采购行为长期影响的不确定性。根据本文第一部分的论述，目前我国已基本形成完备的政府采购规范标准体系，包括详细的采购流程实施办法、相应的政府采购方式规定和补充的评标方法的要求。在绩效评价的合规性评价部分，即具体政府采购项目的“采购管理”部分，严格依照现有标准体系设计指标体系，即能达到实现绩效评价初衷的要求。同时，政府采购行为是政府积极履职的重要体现，是其他政府行为的有益补充和前提条件，其效果具有间接性、长期性和不确定性的特点。因此，简单按照“项目绩效”下“经济效益”、“社会效益”和“生态效益”归类，可能无法充分体现具体政府采购项目的实际效果。因此，本文认为，细化管理类指标的考核、加大持续影响的考核比重、调整指标体系中的权重比例，是充分考虑政府采购绩效评价特点、提高绩效评价指标体系设计效果的重要手段。

根据新公共管理理论中“企业型政府”的理念要求，政府在公共管理中应当充分遵循效率优先的基本原则，提高目标实现的效能，强调规划管理和目标管理。因此，在具体政府采购项目的评价过程中，尤其是在 “采购管理”评价部分，本文主张充分依照项目管理中九大知识领域(包括范围管理、时间管理、成本管理、质量管理、人力资源管理、沟通管理、风险管理、采购管理、集成管理)的划分，挖掘采购管理的基本内涵，充分贯彻项目绩效的评价理念，强调需求测算、计划设定、信息反馈、采购策略、交易管理、合同管理等多个方面。根据上述的观点论述，本文拟定了绩效评价指标体系的设计要点，详见表2。

表2 政府采购绩效评价指标体系的设计要点

三、关于政府采购绩效评价的进一步探讨

政府采购绩效评价指标的内容设定是绩效评价过程中的关键，具体指标的权重设定、评价重心的确定和评价依据的设定也是绩效评价的重要组成部分。因此，充分开展针对以上方面的探讨有其必要性。

指标权重设定是指绩效评价指标体系构建过程中具体指标的权重赋值。在目前的指标体系设计过程中，权重赋值普遍存在随意性的现象，这实质影响到绩效评价指标体系的科学性。因此，本文主张通过因子分析的主成分分析法，综合不同的影响因子，形成具体的评价指标。同时，确定评价指标对于影响因子的代表性因子负荷，根据评价指标和影响因子之间的相关系数确定指标权重。基于本文之前所论述的政府采购绩效评价特点，“采购实施”中相关指标的权重将普遍高于其他绩效评价的组成部分。

调查问卷是绩效评价指标体系评分的构成要素之一，在目前各种类型财政支出项目的绩效评价过程中，普遍存在问卷结果（除满意度之外）与评价结果联系不紧密的情况。为了充分体现具体政府采购项目的实际绩效，本文主张提高问卷问题和指标的关联度，并对问题答案选项进行赋值设计，分数汇总后构成指标评分的一部分，实现调查问卷结果的充分利用。

合规性和合理性是绩效评价指标设定中经常采用的两种评判方向。前者主要面向现有的法律法规、部门规章和规范文件，后者主要面向客观、适度、理性的理论化探讨，需要依靠基础数据、分析方法和研究思路为支撑。由于相关规范性文件的设定中，仅仅规定了严格的程序，并未对采购实施的效果作规定预判。因此，仅仅依靠程序合规性对采购绩效进行评定是有欠缺的，无法满足贯彻绩效理念的基本要求。为实现政府采购绩效评价科学性的目标，本文认为，应当综合利用公共管理、公共财政、统计分析的研究成果，广泛运用分析方法，合理测定政府采购项目的实际绩效，从而有效地将合规性评价和合理性评价结合起来。

采购效益是绩效评价指标体系设计中的难点之一。与一般私人采购行为所试图实现的目标不同，政府采购作为授权支配公共财产权利的采购行为，还需要实现其他间接效益。从我国政府采购法律、法规、规章和规范性文件来看，政府采购应当落实国家社会和经济政策目标，保护环境，激励创新，扶持中小企业发展等。具体的间接效益目标及其实现手段见表3。

表3 政府采购的间接效益目标及其实现手段

从表3可以看出，按照目前采购流程，实现以上的间接效益目标，依然存在一定的困难。例如，关于采购项目转分包的问题，在财政部、工信部发布的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕118号）规定中，鼓励大中型企业将政府采购合同分包给小微企业，但在《招标投标法》中明确规定，追究转包政府采购合同企业的法律责任，如何合理界定合同转分包行为成为评价项目间接效益的难点之一。在绩效评价过程中，本文主张以绩效思维为导向，注重绩效目标的实现程度，偏向合理性评判，关注采购主体能动性发挥的过程，聚焦采购过程中自由裁量的最终结果。

立项准备是对项目立项的合规性和合理性进行评判的重要环节。从合规性的方向进行评判，侧重于考量立项流程是否合规，是否与相关法律法规、部门规章和规范文件相吻合；而从合理性的方向进行评判，则是决策层面评判的难点。本文主张从定性和定量两个角度分别考察需求测算合理性，定性角度主要关注采购行为和部门职能配置的匹配程度、测算方法的适用性，而定量角度则主要关注数据来源的可靠程度、测算结果的可重复性。

综上所述，在政府采购绩效评价的实施过程中，应当充分掌握规范性流程的变化情况，充分重视绩效评价指标体系的构建，强化调查问卷和指标体系的联系，积极开展指标内涵设计，综合运用多种工具手段，将合规性评价和合理性评价有效结合，提升具体政府采购项目绩效评价的评价水平。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

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