财政涉农资金：“捆绑”使用助力脱贫

财政涉农资金：“捆绑”使用助力脱贫

话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院财政税务系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究财税理论与政策等

张明：西南财经大学财政税务学院教授，成都市第十六届人民代表大会财政经济委员会财经咨询员，主要从事财政、政府预算和项目预算教学研究

汪冲：上海财经大学公共经济与管理学院副教授，江苏“333”工程中青年科学技术带头人，主要研究领域为公共经济与管理

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

继4月12日，国务院办公厅印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（以下简称《意见》），明确提出要统筹整合使用财政涉农资金，通过试点形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局之后，5月10日，财政部、国务院扶贫办在北京召开了全国支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点电视电话会议，进一步部署和推进试点工作。中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院扶贫开发领导小组组长汪洋在会上强调，支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金，是提高财政资金配置效率、保障脱贫攻坚资金需求的关键之举。要认真贯彻党中央、国务院决策部署，支持贫困县以脱贫攻坚规划为引领，以重点扶贫项目为平台，将财政涉农资金捆绑集中使用，提高扶贫精准度和有效性，为打赢脱贫攻坚战提供有力保障。

汪洋强调，支持贫困县整合财政涉农资金，是推进精准扶贫精准脱贫的要求，也是深化“放管服”改革的重要内容。中央、省（区、市）、市（地）级要将财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金，纳入整合范围，允许试点贫困县统筹使用，集中用于脱贫攻坚各项工作。要继续增强贫困县的财政保障能力，加大对贫困县倾斜支持力度，各部门要着力做好资金监管和政策服务。试点贫困县要科学编制脱贫攻坚规划，确定重点扶贫项目和建设任务，完善资金整合使用具体方案和决策程序，创新资金使用机制，履行好资金管理监督首要责任，全面提高脱贫成效。

当前，我国扶贫开发形势依然严峻，贫困地区、贫困群众实现脱贫摘帽仍然是全面建成小康社会最突出短板。根据扶贫办的报告，未来5年时间内，我国要实现5575万贫困人口脱贫和832个贫困县摘帽的目标，每年要减贫1000万人以上。而经过改革开放37年来的扶贫工作，剩下的贫困群体贫困程度更深，减贫难度更大。在此背景下，选择支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点有何重要意义？财政涉农资金统筹整合使用可能会面临哪些问题？如何保障贫困县统筹整合使用财政涉农资金政策的落地？本期监督沙龙关注贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点，围绕相关问题展开探讨。

整合使用财政涉农资金，构建扶贫投入新格局

主持人：如背景材料所述，《意见》明确统筹整合使用财政涉农资金试点目标是形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。对此您作何解读？为何我国当前选择在贫困县进行统筹整合使用财政涉农资金试点？为什么说支持贫困县整合使用财政涉农资金是我国打赢脱贫攻坚战的有力保障？

林江：我认为思路非常清晰，所谓多渠道引水，就是通过多种渠道筹集支农资金，其中既包括既有的财政资金，也包括通过财政资金的放大效应吸引更多的民间资金，壮大财政涉农资金的规模；至于一个龙头放水，就是要抛弃过去财政支农资金多头管理，分散化使用的做法，努力做到拧成一股绳，重点实现在支农领域的突破性发展，既符合财政资金讲究支出绩效的要求，也满足民间资金追求投资回报率的要求。当前选择在贫困县绩效统筹整合财政涉农资金的试点，好处在于：一是贫困县的基础比较薄弱，但是基数也相对较低，如果财政涉农资金整合使用的做法是正确的，在贫困县容易产生成绩，从而在试点层面上对相关的政策作出肯定，并推广复制到全国的其他地区；二是如果相关的财政支农政策在贫困县产生突破性的进展，对于中央政府大力推动精准扶贫，以及大力扶持三农的发展将产生强烈的示范效应；三是在贫困县进行政策试点，阻力会比较小，地方政府也会积极响应。财政资金是有限的，尤其是地方政府的涉农资金本来就短缺，如何把短缺有限的财政支农资金用好用活，其本身就显示了涉农财政支持体制改革的诚意和决心，由于在贫困县整合财政支农资金一向都是比较困难的事情，如果能够取得突破，将对于打响这场财政涉农资金攻坚战产生深远的影响。

张明：形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，一是表明目前国家扶贫政策及资金还不能完全满足贫困县脱贫攻坚需要；二是表明贫困县财政扶贫资金与脱贫目标及要求比存在欠缺，有必要创立“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，以解决贫困县面临的上述问题。这也是我国当前选择贫困县试点统筹整合使用财政涉农资金扶贫的原因。

目前全国财政涉农资金支出种类较多、总体数量不少，但这是从全国范围考虑的，在使用中适应具体贫困县、乡镇、村的脱贫攻坚和全面小康建设实际情况方面有距离和差异。支持贫困县整合使用财政涉农资金用以扶贫，就是集中现有各级财政投放县乡的主要财政资金，重点用于实现“十三五”规划的脱贫攻坚和全面小康建设目标，几乎也就是调动贫困县主要经济建设发展资金用于扶贫攻坚，因而是我国打赢脱贫攻坚战的有力保障。

汪冲：围绕贫困县的财政涉农资金体量大、范围广、名目多、种类杂。在当前的体制性矛盾下，局限在某一领域的踽踽独行很难取得显著突破，改革需要从政策决策、预算安排以及财政管理多维角度突破现阶段的政策均衡和间断性平衡。

主持人：新政策下，贫困县成为统筹整合使用财政涉农资金的主体。汪洋强调，试点贫困县要科学编制脱贫攻坚规划，确定重点扶贫项目和建设任务，完善资金整合使用具体方案和决策程序，创新资金使用机制，履行好资金管理监督首要责任，全面提高脱贫成效。您认为中央、省(区、市)等各级政府和部门应从哪些方面采取措施切实保障贫困县在统筹整合使用财政涉农资金上的主体地位？应作出哪些努力推动政策及时落地？

林江：由于涉农财政资金的使用有双重功能：扶贫功能和支农功能，两者要兼而有之，其主体非贫困县莫属，因为其他县市不可能发挥如此良好的双重功能。然而，贫困县由于在现行的建制下不占主导地位，在经济运行过程中的地位也不甚明显，这次中央政府要把财政涉农资金的统筹整合主体赋予了贫困县，这对于当前的建制体制是会产生一定的冲击的，但是从倒逼改革的角度出发，这有助于贫困县抬起头来，正视相关县所面临的问题，并积极争取上级部门对于该县履行作为财政涉农资金统筹主体的重视和支持；与此同时，各级政府和部门需要从大局上把握贫困县的相关主体地位，要帮助贫困县了解当前的改革对于其脱贫的意义，并引导贫困县采取相应的政策措施；再者，贫困县要发挥相关的主体地位，离不开上级政府对于相关的财政资金的统筹改革所制定的规划，包括资金的来源，筹资的方式，资金如何到位，资金到位后如何确保得以科学有效的使用以及如果资金来源于财政渠道以外的社会民间资金，贫困县该如何组织资金偿还相应的本息等等，对于一个贫困县而言，这不是一件简单的事，需要上级部门联合相关的贫困县对于涉农财政资金的统筹改革作出长远而系统的规划，才能最终推动相关政策及时落地。

张明：现条件下，上级政府和部门要根据国务院决策部署，以贫困县脱贫攻坚规划为引领，以重点扶贫项目为平台，深化三农“放管服”改革，提高扶贫精准度和有效性。要从以下几方面切实保障贫困县统筹整合使用财政涉农资金的主体地位：一是上级政府和部门应出台贫困县统筹整合使用财政涉农资金的相关系统政策，修订相应专项资金管理办法，取消限制资金统筹使用规定，以便贫困县统筹整合使用财政涉农资金在各级政府及部门的相关工作中政令统一，避免各行其是。二是严格按新修《预算法》的转移支付规定，取消涉农专项转移支付的相关配套条件要求，有效促进贫困县统筹整合使用财政涉农资金。三是统筹整合使用各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等资金，如中央财政专项扶贫资金、现代农业生产发展资金、农村环境连片整治示范资金、服务业发展专项资金、旅游发展基金等19项专项资金，以及中央预算“三农”建设部分和教医卫等社会事业资金等。各省要根据中央要求结合本省实际，明确并清列出贫困县可统筹整合使用的上级财政涉农专项资金。四是切实下放项目审批权限，强化预算执行管理，创造涉农资金整合条件，加强健全资金整合指导，完善资金监督评价。五是清理取消上级政府和部门对贫困县财政涉农专项资金的相关规定，广开贫困县财政涉农资金统筹整合使用渠道。六是健全完善贫困县财政涉农资金统筹整合使用的产业、技术等投资指导配套政策和金融信贷配套政策。

汪冲：为了切实保障贫困县在统筹整合财政涉农资金上的主体地位，中央、省(区、市)等各级政府和部门现阶段可着手进行的改革之一是建立预算协调机制。预算协调机制是现代预算管理中的成功经验，其核心任务是解决信息和经济形势不确定性下的部门之间的政策协调问题。在澳大利亚，以三年为一个周期进行预测评估，包括对正进行项目的未来成本变动情况，以及提交给内阁的对未来预算的展望。财政部门会准备相应报告，该报告显示现有政策的经费问题，并提请注意可能的削减或增拨。在加拿大，内阁委员会高级部长间会召开关于优先事项和规划的年度务虚会。通常，这种会议会分为两个阶段，在第一阶段，部长们会讨论一些框架性问题，如财政收入预测，不同支出项目的参考水平 （基准），以及其他宏观问题。会后，财政部长为每个领域拟定具体预算建议。在第二阶段，则会对这些建议展开讨论。在丹麦，为预算准备所做的准备阶段，政府会把支出目标的初步政策提交给议会。德国则是在“财政内阁”（由财政，经济和社会事务等核心部门组成）或整个内阁的组织与协调形式下进行审议和决策，也涉及两个阶段。在第一阶段，确定诸如净借款，支出增长，总支出和其他财政目标这样的 “基础数据”；在第二阶段，支出部门据此制定各自的预算草案。爱尔兰则会制定一个中立 （不随政策变化）的基准，用以设立预算目标。这一目标在距离预算提交日期两月前就会公布，以便参照执行。日本则是由议会制定支出指导，并要求部门在编制预算时候严格执行。在瑞典，跨预算年度的多年概算在正常预算开始前六个月就会发布。由议会审议过的这个框架，会实质性地对各部门的预算进行指导。

尽管也涉及到了预算准备或预算规划，但是预算协调是一个更加一体化的进程。它以整体目标和预算总数为重点，预算问题的分析与讨论是在一个更加注重矛盾权衡，以及更加关注共性问题的框架下展开的，而不像预算规划或者预算准备那样更多地体现的是各个预算部门的显著个性特征。很显然，预算协调机制具有赋权型预算的核心特征——把握住中央政府的核心目标，具体实施和其他细节性问题则是向地方和部门进行授权。为了解决财政部门无法控制政策决策的问题，预算协调是一个高层决策性质的政治参与过程，关注的问题往往是较为重要的社会经济问题，如政府规模、社会经济发展方向等，具备较强的权威性与政治地位，并且，也较容易得到社会支持。通过自上而下的政治流程将信息和指示传达至支出机构，其推动力量包括财政压力，削减经费的政治影响力，以及节约资源的需求。因此，预算协调是一个集权式的、自上而下的进程，但是，也充分考虑了对地区和部门的激励与赋权。根据这一思路，中央、省(区、市)等各级政府和部门在统筹整合使用财政涉农资金时，可以考虑建立与社会经济发展规划同步的预算协调机制和中期预算框架，在贯彻中央政府政策的同时，也能够减少对地方政府的干预，保证地方政府相应的预算自主权和政策决策权。

主持人：《意见》提出，统筹整合使用的资金范围是各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面资金。这些资金涉及的部门、项目众多，渠道多样，因此在统筹整合的过程中必然会触动已形成的利益格局的变化。您认为资金的统筹整合可能会遇到哪些问题？您对此有何措施建议？

林江：事实上，正因为相关资金涉及的部门、项目众多，渠道多样，单靠贫困县自身的努力和能力，显然是难以驾驭和管控的，故需要作为主体的贫困县以及作为协同方的其他部门，包括上级部门的共同协商和合作。我认为，可能出现的问题包括：一是由于贫困县本身掌握的财政资源有限，其作为主体可能产生巧妇难为无米之炊的困境；二是贫困县在相关省市的地位不高，其作为主体去统筹涉农财政资金的使用，会产生无能为力的感觉，其他部门和比其更高层级的地方政府可能不会聆听他们的意见；三是贫困县由于贫困，人才缺乏，包括公务员的素质也不够高，社会中介机构缺乏，人才也高度缺乏，故对于涉农资金的使用方案的制定，财政涉农资金使用过程的监督，涉农资金效率的提升等全流程的管理缺乏有效的支持，最终可能事倍功半；四是贫困县由于营商环境差，不利于财政资金以外的涉农资金进入，故在发挥财政资金四两拨千斤的功效上会打了折扣。因此解决办法包括：首先，整合相关省市的人力资源和技术资源帮助该贫困县实现其作为涉农财政资金改革的主体地位；其次，相关省市政府应该出台一些鼓励的政策措施，引导和吸引各方人才到贫困县安家落户，充实相关贫困县的人才和技术支持力量，从而支持相关改革；再次，要实现贫困县与发达城市的联动发展，让相关发达城市对贫困县实现对口扶贫和精准扶贫，从而提升贫困县在产业和经济规划及发展资源上的管控能力。

张明：根据现行财政涉农资金种类，贫困县统筹整合使用财政涉农资金可能会遇到的问题主要是与相关涉农专项项目及资金管理部门的沟通协调和衔接问题。具体专项项目及资金管理部门如原扶贫、农田水利设施建设和水保、现代农业生产发展、农技推广与服务、林业、农综开发、农村综合改革、新增建设用地土地有偿使用费安排的高标准基本农田建设、农村环境连片整治、农村公路建设、农村危房改造、产粮或省级统筹的生猪（牛羊）大县奖励、农业资源及生态保护、新农村现代流通服务网络工程、江河湖库水系综合整治、全国山洪灾害防治、旅游发展等。因为这些项目及资金几乎都处于实施中，统筹整合使用项目资金后会影响其实施，必须做好相应沟通协调工作和进行有效衔接处理。

具体措施建议是系统或一揽子的:一是根据贫困县的目标导向和问题导向及其脱贫攻坚规划，做好与各部门原专项规划的衔接实施，如预算编制、调整、修改和统筹整合、分类分批安排项目实施；加强脱贫攻坚项目储备和资金统筹，及时对接项目成熟与资金到位等。二是依据贫困县脱贫攻坚规划，充分发挥贫困县贴近脱贫攻坚一线、管理信息充分的优势，区分轻重缓急，确定好重点扶贫项目和建设任务与已实施涉农项目的整合衔接处理，统筹安排相关涉农资金及相关部门的具体落实。三是统筹整合资金使用与项目实施要与脱贫任务挂钩，按脱贫效益最大化原则配置相关资源，将脱贫成效作为衡量统筹整合资金使用和项目实施主要标准。

汪冲：贫困县由于财力紧张，对于上级政府的转移支付，特别是专项转移支付的依赖程度较高。从现状来看，财政涉农资金的分配大多采用“切块”分配至各个“口”，再由各个“口”的主管部委和厅局按照项目审批等方式下达基层。分配中普遍按照“突出重点，择优支持”原则，通过地方配套、“以奖代补”等竞争性方式进行分配，这种分配模式结合重点支出挂钩等机制，肢解了地方预算安排，使得地方财政支出固化和僵化。同时，缺乏监督制约的预算环境下，也可能促使地方政府采取挪用、套取、偷换用途等种种手法将资金用于地方政府更热衷的支出项目，引发专项转移支付“漏损”。垂直管理体制和 “碎片化的预算产权”相结合，不仅使得部门和地区的利益分配格局趋于固化，而且也激发了地方政府的策略行为和机会主义做法，这些因素将会深刻制约影响财政涉农资金的统筹整合。

主持人：近年来，四川、甘肃等地相继出台了整合涉农资金用于扶贫开发的一些意见，然而，由于整合资金必须严守来源渠道不变、用途不变、项目资金管理权限不变等“红线”，成效并不大。资金多头下达、多头使用也造成“撒胡椒面”、“大水漫灌”等现象。您认为出现这些问题的根源是什么？此次《意见》提出，取消限制资金统筹整合使用的相关规定。您认为此举有何重要意义？

林江：我认为造成相关现象的根源在于：一是即使我国新预算法已经实施超过一年，但是相关的政府部门，包括一些地方的财政部门的思维还是停留在旧版预算法的思维上，不愿意作出改革；二是不少地方部门的负责人怕背责任，思想僵化，不愿意作出改变；三是不少地方政府负责人担心如果进行相关改革，可能造成不公平，故更愿意用撒胡椒面的办法，表面上人人平等，至于财政资金的使用绩效如何，则不在他们的考虑之列。我认为这次意见提出取消限制资金统筹整合使用的相关规定，正是要从根本上改革财政资金使用的体制，提升财政资金的使用绩效的重要举措。例如2007年前我到广东省粤西地区调研支农资金使用问题，地方政府明确表示，该市农业局、林业局掌握的财政资金不能统筹整合使用，因为财政部当时的政策规定不允许统筹使用，而现在新的政策措施出台后，类似这个城市要统筹支农财政资金的使用将不存在政策障碍了，财政资金使用的效率将得到提升。

张明：已实施过的整合资金按来源渠道不变、用途不变、项目资金管理权限不变，而产生的资金多头下达、多头使用，造成 “撒胡椒面”、“大水漫灌”、“多头开花”等，其根源在于缺乏统筹整合的整体优化效果，所以不能达到和实现集中资金办大事、重点突破的目标效果。因为，一个县域、一个乡镇、一个村除有一定的普遍贫困原因外，更有贫困的特殊原因。集中县域主要资金形成有特色的贫困县发展龙头，以此带动贫困县乡村整体发展，不失为我国脱贫攻坚阶段的明智之举。此次《意见》取消限制资金统筹整合使用相关规定的重要意义和重大突破，就在于从根本上解决此问题。形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，以实现最后阶段的脱贫攻坚，以及贫困县促发展上一个新台阶。

汪冲：中国政策决策与预算环境存在“条块分割”。央地关系中，强有力的中央政府发挥主导作用。地方政府缺乏独立的政策决策权和预算自主权。地方政府的重大决策一般都要等到中央政府的重大决策确定之后才能做出。地方财政收支和预算编制、执行受到上级政策的深刻影响，这使得地方财政部门并不是一个真正意义上的预算机构，支出审查、风险控制和政策评估难以真正落实。此外，这种政策与预算决策的集权在某一层级政府内部又呈“碎片化”。分税制改革以来，各级政府的政策制定权被分割到多个“政策领地”，即分管领导体制。围绕着各个分管领导的则是各个“口”，分管领导实际就是这些部门的代言人。在这样的决策机制下，名义上由财政部门主导的财政分配演变成为一种建立在各个“口”基础上的“预算产权”制度。这一产权与部门的行政等级和规格、政策领域的重要性程度，以及分管领导政治地位甚至个性（强势与否）高度相关，使得资源分配中的关系资本和政治关联盛行。而来自中央政府的诸多“条条”政策，就成为保障各个口的预算产权的 “尚方宝剑”，形成分税制预算模式中的一个非正式制度。

从现状来看，各级政府的重大决策一般都要等中央的重大决策确定之后层层传达与贯彻。在地方政府各个部门执行当年涉农资金预算的过程中，各部委、厅局常常会制定新的政策并要求基层政府执行。地方预算安排中就充满了各种政策导致的不确定性，对于财政部门而言，无法通过预算审查来提高资源配置的效率，而职能部门也很难编制出一个准确的预算。部门预算不能在预算年度中有效地约束部门的行为，也无法全面地反映部门的全部活动。这些都是造成涉农资金资金多头下达、多头使用也造成“撒胡椒面”、“大水漫灌”等现象的深层次原因。

完善制度体系，助力财政涉农资金发挥实效

主持人：目前，我国部分地区已进行了整合使用涉农资金的前期试点工作，数据显示：湖北省2014年、2015年的县级统筹财政资金分别达287亿元、573亿元；甘肃省2015年共整合财政、扶贫、农牧等22个部门的涉农资金440多亿元，这一数字是当年甘肃省级预算安排财政专项扶贫资金的36倍。整合财政涉农资金后，大规模的资金将由贫困县统筹使用，您认为该如何评价资金的使用绩效？如何监管？需要建立怎样的资金监管体系？

林江：庞大的涉农资金要交给县来统筹使用，这对于相关的县来讲是一大挑战，我认为单凭县而言，是难以确立财政资金的使用效益的评价机制的，而这个机制的建立又是相关的涉农资金统筹使用改革能否取得成效的关键，因此，省市有关部门应该积极帮助相关的县作为主体制定财政资金使用绩效的评价体系，这里的微妙之处在于，既然县是主体，制定评价体系的应该还是县，而不是其上级，如果是上级制定评价体系，再由上级部门去评判其是否满足绩效要求，其实是剥夺了县作为改革主体的待遇，改革就会半途而废。但是上级部门可以保留作为监督者的角色。至于资金监督体系如何建立，可以参考现有的做法，再结合涉农资金使用的特殊性，在上级部门的指导下开展制定工作。

张明：整合财政涉农资金统筹使用的绩效评价，是目前政府支出和财政管理绩效评价的一部分，对贫困县来说应当是比较主要的部分。因此，借助当前政府支出和财政管理绩效评价的改革之势，展开贫困县涉农资金统筹整合使用绩效评价是顺势而为。此次《意见》已将实行严格监督评价，作为贫困县统筹整合使用财政涉农资金的一项组织保障明确提出。明确规定各级扶贫、财政、发展改革部门要加强资金统筹整合使用绩效评价，并纳入扶贫开发成效考核，评价、考核结果以本级扶贫开发领导小组名义通报。根据2016年已实施的项目支出绩效预算编制实际情况看，贫困县涉农资金统筹整合使用绩效评价，首先是编制相关项目支出绩效预算，其次是根据绩效预算目标实施绩效评价。从目前省市两级编制的项目支出绩效预算看，在项目支出绩效概念、范围、内容、依据、评价指标体系、具体执行管理和评价结果反馈应用等拟定上，存在着模糊、简单、粗略、单一、结合实际不够等问题，这需要在贫困县涉农资金统筹整合使用绩效评价中予以重视和改进完善，否则，就会失去对贫困县涉农资金统筹整合使用的绩效评价作用。

贫困县涉农资金统筹整合使用监管问题，既是财政资金监管的一般问题，也是特定条件下贫困县涉农资金统筹整合使用监管的特殊问题。作为财政资金一般监管，各级财政监督应在现行条件下，对贫困县涉农资金统筹整合使用这一特殊财政资金使用运作方式予以严格监管。具体实施可按财政监督嵌入预算业务流程、实施预算绩效评价等。作为贫困县涉农资金统筹整合使用特殊监管，此次《意见》已明确规定，各级政府要重点监管纳入统筹整合的财政涉农资金，财政涉农资金监管贫困县负首要责任，贫困村第一书记、驻村工作队、村委会监管要深度参与涉农资金和项目，各级审计、财政等要加大审计监督检查力度，并跟踪问效贫困县监管职责；探索引入第三方独立监督，引导贫困人口主动参与，构建多元化资金监管机制等。

汪冲：从目前来看，并不缺乏财政涉农资金的绩效评估技术，而是缺少实施绩效管理的机制制度。为此，在围绕财政涉农资金的统筹整合中，应当有适度的政策决策和预算管理集权以解决“碎片化”问题。在资金监督管理中，需要解决两个层面的问题，一是政府内部不同部门之间的权力结构配置和建立绩效管理框架。除了绩效评估、绩效拨款等手段之外，当前可供选择的改革是建立财政部门主导的绩效指导制度，以充分发挥财政部门绩效管理的职责和功效。通过绩效指导制度，预算部门向各职能部门提出一个围绕财政资金绩效管理的基本框架和要求，通过顺畅信息反馈和部门互动，以及信息公开等制度保证，以明确任务和结果，从而为绩效指标体系和绩效预算管理奠定基础。绩效指导重点突出与政府决策相关联的政策导向和基本精神，或者是预算目标。作为实施政策与预算决策集权的一个举措，其保证财政部门能够发挥支出审查、风险控制和政策评估功能，以推动解决目前的体制内部“碎片化”问题。

二是围绕财政涉农资金的分配与使用，需要推进预算“全口径、全科目”式的预决算和政府财务信息公开。现代预算理论认为，作为完善预算监督的基础，知情权是充分行使预算建议权、质询权、修正权和监督权的先决条件。从国外经验来看，预算公开的内容涉及一般性财政收支、公共企业和社会保障基金，涉及的信息要素包括预算收支、债务信息、风险信息、绩效信息和税式优惠信息。公开形式多样，强调可读性。预算公开不仅涉及预算结果，也包括预算过程，包括允许公众旁听会议、出版议会辩论日志、实况转播议会活动全程等。预算公开这颗种子，在民主法治的土壤里强劲地萌发，将会引发公众和社会参与治理的浪潮，最终实现利益相关主体的责任分担与利益共享。

主持人：据了解，2013年，经国务院批准，财政部印发《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》，支持黑龙江省“两大平原”先行先试、开展涉农资金整合，拉开从“源头”推动涉农资金整合的序幕。2016年1月，财政部、国家发改委、国土资源部、水利部、农业部联合发布《关于以高标准农田建设为平台开展涉农资金整合试点的意见》，在湖南省开展涉农资金整合试点。我国为何要大力推行涉农资金的整合使用？如何构建配套的制度体系？请谈谈您的看法。

林江：我认为大力推行涉农资金的整合使用，一是体现中央政府希望通过财政涉农资金使用的根本性改革来推动农村的扶贫工作的开展；二是给农村特别是贫困县一个主动推动改革的机会，而涉农资金的使用改革刚好给了农村地区，包括贫困县这样的机会；三是相关的部委在推动包括高标准农田建设在内的涉农资金整合的试点，是比较有针对性的改革，换言之，通过相关的专项涉农资金来推动改革，既可以增加相关县积极参与改革的积极性，又可以为相关的县进行改革提供了标靶和目标。我认为要构建配套的制度体系，更重要的是针对县本身的行政权力和经济管理权限较少、很多时候难以推动相关改革的现状，相关的省市要敢于放权到相关的县，即所谓简政放权，如果这项改革能够倒逼省市政府简政放权，则基本上达到了预期效果；其次，作为相关改革的主体，县需要什么样的政策配套，人才配套，商业环境配套等，都需要县政府提出，但是往往县政府是拥有无力感的，因此，如何引导县具有提出相关政策配套体系的意愿，是涉农资金整合统筹改革的一大关键。

汪冲：在推动财政体制改革的进程中，需要针对现有的政策和预算决策机制进行调整。重点是减少对地方政府的干预，确保地方预算的独立性、完整性以及合理的政策决策权，同时，在某一层级政府内部，应当有适度的政策决策和预算管理集权以解决 “碎片化”问题。

张明：我国大力推行涉农资金整合使用的原因，可能主要有以下几点：一是建国后我国农业在较长时期一直都是支持其他产业发展的基础产业，财政农业投入在较长时期一直不足，农业发展较长期滞后其他产业发展。大力推行涉农资金整合使用，自然是利用有限农业投入更有效地促进农业发展的明智之举。二是涉农资金种类较多，分散使用、效果欠佳一直被诟病，推行涉农资金整合使用自然是解决该问题的有效办法。三是推行涉农资金整合使用，有在县区域及政府级次集中大量资金解决农业发展重大问题的明显作用，不失为基层政府优化理财的有效方式。四是推行涉农资金整合使用，也可理解成我国现行农业投入机制下，相关各级政府及部门不得已而为之的举措。

综合前面讨论，不难得出构建推行涉农资金整合使用配套制度体系的方法：一是建立涉农资金整合使用的部门组织配套制度体系，如建立部际协调联系的统一领导机构等。二是建立涉农资金整合使用部门工作配套制度体系，如涉农资金管理部门及相关政策协调配套制度建设，贫困县财政涉农资金统筹整合使用的产业、技术等投资指导配套政策体系和金融信贷配套政策体系等。三是建立涉农资金整合使用的部门资金监管配套制度体系，如建立财政、审计和相关部门统一协调的涉农资金整合使用监管的业务制度体系等。