海峡两岸制度性经济合作新格局的创建

吴 凤 娇

(1.闽南师范大学台商研究中心，福建漳州630000；2.两岸关系和平发展协同创新中心，福建厦门361005)



海峡两岸制度性经济合作新格局的创建

吴 凤 娇1,2

(1.闽南师范大学台商研究中心，福建漳州630000；2.两岸关系和平发展协同创新中心，福建厦门361005)

2008年以来，海峡两岸在贸易、投资与金融等领域的制度性合作上取得显著成果，有力地推动了两岸经济融合发展。但未来两岸制度性经济合作进程依然面临ECFA协议的成效不彰、互信不足、产业竞争趋势加剧及亚太经济新秩序调整等因素的掣肘。因此，今后两岸应建构中华民族整体利益观的合作新理念，并通过“区对区”试点对接、台湾参与“一带一路”共建、加强产业合作的协商与规划、健全贸易投资机制等新路径，协力共创两岸制度性经济合作新格局。

海峡两岸；制度性经济合作；路径创新

经济合作是海峡两岸和平发展不可或缺的物质基础。自2008年5月以来，两岸在“九二共识”的基础上签订了包括ECFA在内的23项协议，并达成了2项共识，由此开启了两岸制度性经济合作的新篇章。但同时，两岸制度性经济合作依然面临已签署协议的实施成效不彰、互信不足及亚太经济新秩序调整等多重挑战，两岸制度性经济合作的前景面临一定的不确定性。因此，如何消解两岸制度性经济合作的不利因素，持续推进两岸经济融合发展是当前两岸和平发展进程中的一个重大课题。

一、两岸制度性经济合作协议的成效评估

自2008年5月国民党重新执政后，两岸关系在坚持“九二共识”的基础上出现历史性转折，进入和平发展新阶段。两岸经济合作正常化、制度化方面的进展迅速，成果显著。截至2015年12月，海协会与海基会(简称两会)已举行了11次高层会谈，先后签订了23项协议，并达成2项共识，内容涵盖经贸、金融、产业合作、旅游、交通、卫生和司法互助等方面，其中深化两岸经济合作议题占据重要位置。这些协议的实施已取得明显的经济和社会效应，有助于逐步消除两岸间存在多年的货物、服务和要素流动壁垒，推动了两岸经济、社会、文化交流与合作的全面开展(见表1)。

表1 2008年以来两会签署经济议题协议的执行情况

注：作者根据海协会发布的“两岸两会协议执行成果”、“两岸经济合作委员会历次例会内容”整理汇总。

二、当前两岸制度性经济合作面临的挑战

尽管两岸制度性经济合作已经取得有目共睹的成就，但是由于受全球经济复苏乏力、大陆实施经济结构调整和产业转型升级等因素的影响，ECFA等协议的作用并未得到充分发挥。同时，台湾方面对两岸经济合作仍心存顾虑，对两岸经济融合发展缺乏信任和认同，导致已签署的协议“签而不施”，增添了两岸制度性经济合作向前发展的阻力。亚太经济新秩序的调整、两岸产业同质性竞争加剧更为两岸制度性经济合作带来新的挑战，两岸制度性经济合作的前景存在一定的不确定性。

(一)ECFA等协议成效不彰

首先，ECFA协议的促进效应不明显。依据ECFA早期收获计划，自2011年1月开始，806种商品将在二年内分三阶段降至零关税。关税的减让预期将产生明显的贸易机会，为两岸双边贸易发展增添新的动能。据台湾“财政部”统计，2011-2015年间，台湾对大陆早收项目出口成长率达28%，远高于对大陆出口的平均成长率5.4%；而在台湾自大陆进口方面，早收项目成长率为23.2%，自大陆整体进口成长率则为17.6%。早收项目的进出口贸易增长率皆高于两岸整体进出口贸易增长率，表明ECFA下的关税优惠一定程度上确实有助于两岸双边贸易的发展。但若就台湾对外贸易与两岸贸易比较来看，2011-2015年间，台湾对外贸易总额年度增长率分别为12.14%、-3.06%、0.65%、2.15%、-13.3%；两岸贸易总额年度增长率则为13%、-4.65%、2.27%、4.65%、-11.3%，两岸贸易增长速度并未明显快于台湾对外贸易总增长速度。尤其是在台湾出口方面，台湾对大陆出口年度增长率甚至低于台湾对外出口年度增长率(见表2)。以上数据表明，ECFA并未对两岸贸易发展产生显著的贡献，这与当初的预期存在落差。这一结果固然受到全球经济不景气及大陆经济转型等因素的客观影响，但其主要症结则在于早期收获项目过少、ECFA实施机制松散与执行机构权威不足。[1]

表2 2011-2015年台湾对外贸易、两岸贸易规模比较 单位：亿美元、%

资料来源：台湾“财政部”统计资料库查询系统. http://portal.sw.nat.gov.tw

其次，陆资赴台投资规模的增长低于预期。2009年4月，两会达成陆资赴台投资的共识，约定按步骤、循序渐进地开放陆资赴台投资。同年6月，台湾首次对大陆资本开放产业项目100项，陆资入台正式启动，两岸双向投资新格局形成。但据台湾“投审会”统计，截至2015年底，陆资赴台投资件数累计仅为789件，核准投资金额共14.43亿美元。而同期台湾对大陆投资项目数累计达45 686件，核准投资金额已达1 549.21亿美元。仅2015年，台湾对大陆核准投资金额就达109.65亿美元。[2]虽然两岸相互投资规模因历时不同而不具可比性，但陆资入台进展缓慢，规模甚小确是不争的事实。究其根由，一方面台湾岛内政治生态复杂，陆资赴台投资前景不明、信心不足，投资意愿不高；另一方面，台湾当局对陆资赴台设置多重束缚，无论在开放投资项目，还是在投资方式和投资额度上都严格设限，而相关配套措施不力更造成员工招聘及人员往来居留等诸多问题无法得到实质解决。[3]

表3 2011-2015年陆资赴台投资状况 单位：千美元、%

资料来源：台湾投审会：《2015年12月台湾投资月报》. http://www.moeaic.gov.tw。

(二)台湾岛内政党纷争延宕两岸制度性经济合作进程

2008年以来，两岸经济合作日益密切，但台湾内部政党斗争仍对两岸经贸关系的稳定发展形成一定威胁。民进党长期以来都采取“凡国民党赞成的就反对”的政策立场，无视两岸经济合作对台湾经济的提升效应，对两岸经贸议题一再杯葛，反对两岸经济合作深化发展。更有甚者，在民进党及其它“台独”政治团体的支持、鼓动和引导下，部分岛内民众误认为两岸经贸往来只使财团获利，甚至将台湾经济发展乏力也归咎于两岸关系发展。“逢中必反”成为民进党和部分民众看待及处理两岸事务的惯性思维，这不仅导致服贸协议至今尚未完成立法程序，效用无法发挥，也在一定程度上阻碍了ECFA的后续协商，货物贸易协议历经多轮商谈但进展缓慢就是明显例证。

同时，值得注意的是，“太阳花”学运的爆发打破了2008年以来两岸经济合作的融洽氛围，凸显了两岸在经济合作理念、政策取向及利益分配等方面的相互认同和互信不足。这一状态若无法改善，两岸经济合作将始终停留于踯躅不前的状态。

(三)“双向不对等、开放不对称”格局阻碍两岸制度性经济合作良性发展

长期以来，大陆出于“两岸一家亲”的理念，在经济合作中给予台湾诸多优惠经贸待遇，并对两岸经贸现状中的不对等、不平衡长期容忍。如早期收获计划中，大陆给予台湾的优惠商品种类及力度都远大于台湾给予大陆的；服贸协议中，大陆向台湾开放的服务行业类别及给予政策已远超WTO标准。迄今为止，台湾当局尚未给予大陆WTO成员待遇，对大陆商品的进口开放率仅为80.76%，也未兑现开放服务行业113项的入世承诺。虽然，两岸经济合作因两岸经济规模的不对等性，不太可能出现完全的对等性格局，但“双向不对等、开放不对称”格局若固化下去，将给两岸制度性经济合作造成更多难以预测的复杂变数，不利于两岸制度性经济合作长期、稳定发展。首先，台湾保护性合作思维加大了合作的协商成本和执行风险，干扰两岸经贸活动正常化、自由化与制度化进展。其次，受外部经济环境等因素的影响，近年来两岸贸易投资额增幅趋缓，甚至一度出现倒退。ECFA等政策也因自由化比重偏小未能充分发挥其促进作用，这动摇了台湾部分民众对促进两岸经济合作的信心。更有甚者，大陆让利政策往往在岛内被污名化，被贴上“统战”、“矮化”的标签，造成部分民众对大陆存在偏见和芥蒂，对两岸经济合作心存顾虑。

(四)两岸产业同质性竞争趋势加剧，制约两岸产业深度合作

2011年10月两会签署了《关于加强两岸产业合作的共同意见》，提出“要发挥双方产业互补优势，扩大产业合作范围，深化产业合作层次，促进两岸产业转型升级”。但目前两岸产业合作总体上仍处于窄领域、低层次。尤其是近年大陆积极实施经济结构和产业转型升级政策，大力扶持太阳能、面板、LED及半导体等新兴产业，更加剧了两岸产业的竞争化趋势。以LED产业为例，2014年大陆LED总产值规模已经达到3445亿元，同比增长31%，2015年达到3 967亿元，其中LED芯片产值达到130亿元，占全球产值的34.2%，成为全球最大LED芯片生产基地。[4]2014年大陆出台了《国家集成电路产业发展推进纲要》，提出了2015年集成电路产业销售收入超过3 500亿元，2020年基本建成技术先进、安全可靠的集成电路产业体系的发展目标。此举引起了台湾半导体业者的忧虑。可以预见，随着两岸产业的同质性不断增强，两岸产业由以前的垂直分工合作转向水平竞争替代的迹象显现，两岸产业合作亟待进一步深化和整合。

(五)大国主导下亚太经济新秩序调整对两岸制度性经济合作可能形成一定冲击

目前TPP和RCEP已然成为亚太地区多轨一体化进程的中心。长期以来台湾地区在东亚区域一体化进程中被边缘化，通过加入TPP与RECP重新融入亚太区域一体化已成为台湾地区重要经济战略目标。虽然，从经济层面讲，RCEP对台湾经济发展和区域经济整合更重要，但从台湾当局的布局和策略推进看，显然将加入TPP列为最优先目标。众所周知，TPP是美国“重返亚太”的重要政策载体，是美国遏制中国崛起的亚太新战略。长期以来美国等外部势力高度关注两岸关系发展，美国乐见台海局势稳定,但却无法接受两岸经济日益融合、两岸关系发展过快过近的事实。因而，两岸制度性经济合作遇到了来自域外势力的干预。在TPP介入之前，ECFA是台湾参与东亚制度性一体化进程唯一的现实选择，台湾唯有通过两岸制度性一体化才能进入东亚一体化进程。[5]现在台湾当局则提出欲通过加入TPP来实现这一目标，从这一角度看，未来TPP对两岸制度性一体化产生的冲击不可低估。

三、未来两岸进一步推进制度性经济合作的路径创新

总体来看，两岸制度性经济合作所面临的挑战，既有全球经济放缓、大陆经济转轨等经济根源，又有台湾当局保护性思维、两岸互信不足等政治诱因。为此，两岸应立足国际经济新格局和大陆经济新动向，将两岸经济合作有机融入大陆新一轮的经济发展进程中，通过合作理念、合作模式及合作机制等多方面创新，形成各方合力，共同开创两岸制度性经济合作的新局面。

(一)以中华民族整体利益观型塑两岸经济合作新理念

以往两岸经济合作主要受大陆持续让利的优惠政策大力推动。事实上，从两岸经济合作长远利益考虑，大陆单方面优惠经贸待遇必将难以持续，两岸只有相互开放，才能充分整合两岸资源禀赋的互补性优势，才能保证两岸经济福利不断增加。因此，在“做台湾人民工作”、“寄希望于台湾人民”的对台工作方针下，应采取有效措施，进一步提升台湾民众的民族认同感，以中华民族整体利益观引导两岸在形成“利益共同体”的基础上逐渐向“命运共同体”迈进，并以之作为两岸经济合作的指导理念。在维护中华民族共同利益、构筑两岸经济共同体的目标下,两岸应秉持相互开放、合作共赢、平等互利的原则，以WTO规则等国际经济惯例规范两岸经贸关系发展，持续推进两岸经济合作的深化发展。[6]

(二)积极推动“区对区”试点对接，共同参与区域经济合作

当前，大陆经济国际化、区域化布局明显加速。对外，大陆所提出的“一带一路”及亚投行的建设已经得到了越来越多国家和地区的响应，中韩、中澳自由贸易协议已签署， RCEP、FTAPP等区域性经济谈判也正在加紧推动；对内，大陆先后设立上海、天津、福建与广东等4个自由贸易试验区，积极探索对外开放新路径。可以预期，大陆在国际经济体系中的份量将日益增大，这将为两岸共同参与区域合作、实现经济共同发展提供新的契机。在具体路径上，一是积极推动大陆自由贸易试验区和台湾自由经济示范区的试点对接，在区内相互开放，推行更加自由、更加便利的包括贸易、投资、金融活动及产业合作、人员往来等在内的两岸经贸政策措施，以此扩大两岸经济自由化程度加深所带来的利润空间；二是积极推动台湾参与一带一路共建。2015年3月，大陆正式发布一带一路战略愿景与行动文件，明确提出政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等五大合作重点，并表示将为台湾参与“一带一路”建设作出妥善安排。台湾如能抓住这一重要机遇，与大陆共建“一带一路”，一方面可以将自身的技术优势、市场开拓能力与大陆的政治、资金优势相结合，共同开拓一带一路沿线市场，推动两岸共同融入区域经济；另一方面也可进一步密切与东南亚等一带一路沿线国家的经济联系，为台湾更快、更好地融入亚太区域经济合作奠定基础。

(三)加强两岸产业合作的协商与规划，完善两岸产业合作机制

区域间的产业合作主要依赖市场对资源的配置能力以及由市场主导的经济合作，但是制度发挥的主导型激励作用也至关重要。[7]当前两岸产业合作的最大瓶颈并不在于产业合作领域的扩大和产业合作层次的提升，而在于产业合作机制的构建滞后。如果两岸产业合作的制度性约束能够被打破，两地产业分工合作完全可以通过市场机制加快推动。因此，面对两岸产业竞争化加剧迹象，两岸应充分依托产业合作工作小组、产业搭桥专案、两岸产业合作论坛等平台进一步加强宏观政策、产业政策的沟通与协调，避免重复建设和恶性竞争，逐步建立和完善产业规划对接机制、产业政策协调机制、两岸产业共同治理机制、产业资源共享机制。

(四)累进互信、增进认同，持续推动两岸经济合作制度化建设

ECFA开启了两岸经济合作制度化的进程。但正如前面所分析的，与大陆签署的其它FTA相比，ECFA效应还未充分显现。在台湾内部政治生态下，两岸经济合作机制的稳定性仍面临冲击，已经签署的协议能否实施？如何实施？仍存在很大变数。面对上述情形，大陆应坚持以“总体合作互利、局部领域让利”为原则，在交流中累计互信，不断释放善意，为完善两岸经济合作机制奠定更坚实的基础。为此，两岸应争取早日在货物贸易和争端解决领域达成共识，建立健全两岸贸易合作机制、两岸投资合作机制、两岸产业合作机制及两岸经贸争端解决机制，继续扩展两岸经济合作的深度和广度，为两岸经济合作深入、稳定发展提供制度化保障。

(五)关注台湾基层民众，扩大两岸经济合作领域

多年来，为助力台湾经济和惠及台湾民众，大陆出台了一系列惠台政策措施，如大陆各省市赴台采购、大陆居民对台旅游、零关税进口台湾农产品、对大陆台资企业的优惠金融支持、ECFA早期收获计划等。但近期以来，“两岸经济合作只图利财团”的言论在岛内增多。这种与事实严重不符的言论之所以出现，主因在于政治利益考量下的恶意炒作及诬陷，但也从侧面反映两岸经济合作直接受益面有待进一步扩大。为此，一方面，两岸尤其是台湾要排除政治干扰，坚定不移地持续扩大经济合作领域，提升经济合作层次，让经济合作成果惠及两岸更多民众。如促成服贸协议早日生效，以使岛内众多中小服务业者受益；解除陆资入台投资的“镣铐”，以给岛内创造更多的就业机会等。另一方面，大陆惠台措施，在实施面向上应侧重考虑如何开展对台湾中南部地区的经贸与产业合作、如何使惠台政策更多惠及中小企业和中下阶层民众；在实施路径上应尽量规避中间环节，落到实处，如扩大对台湾农渔产品直接采购，增加农渔产品采购的种类；在实施手段上应采取“经贸让利+社会文化交流”双管齐下的方式，在让利于台湾民众的同时，加大社会交流与文化舆论宣传，有效传达大陆惠台政策的诚意和善意，让“两岸一家亲”理念深植台湾民心。

[1] 刘澈元，谈琳.ECFA条件下两岸贸易合作的走向与促进机制[J].广西师范大学学报：哲学社会科学版,2013(2).

[2] 台湾“投审会”.2015年12月台湾投资月报[EB/OL]. http://www.moeaic.gov.tw.

[3] 唐永红，邓利娟.对两岸经济关系深化发展问题的探讨[J].台湾研究,2013(3).

[4] 2015年中国LED行业总产值达3967亿元[EB/OL].http://expo.gg-led.com/ asdisp2-65b095fb-61121-.html.

[5] 王建民.关于台湾加入TPP和RCEP六大问题[EB/OL].http://www.Huaxia.com/ tslj/jjsp.

[6] 吴凤娇.“政经互动”思维下海峡两岸经贸关系深化发展的策略研究[J].现代台湾研究,2014(6).

[7] 李应博.长三角区域协调发展机制研究[J].华东经济管理,2009(8).

[责任编辑 李长成]

On New Pattern of Cross-Strait Institutional Economic Cooperation

WU Feng-jiao1,2

(1. Minnan Normal University, Zhangzhou 363000; 2. Collaborative Innovation Center for Peaceful Development of Cross-Strait Relations, Xiamen 361005, China)

Since 2008, remarkable achievements have been made for cross-strait institutional cooperation in areas like trade, investment and finance, thus effectively promoting its economic integration development. However, the process of cross-strait institutional economic cooperation still faces with the constraints of the deficiency of the ECFA, lack of mutual trust, aggravation of industry competition trend and the adjustment of new economic order in the Asia-Pacific region. Therefore, the new cooperation concept should be constructed based on the overall interests of Chinese nation, and create a new situation of institutional economic cooperation by the new methods of district pilot docking, One Belt and One Road co-construction, reinforce consultation and planning of industrial cooperation and strengthen the trade and investment cooperation mechanisms.

cross-strait; institutional economic cooperation; path innovation

10.16088/j.issn.1001-6597.2016.04.010

2015-12-28

国家哲学社会科学基金一般项目“大陆惠台政策成效评估及策略调整研究”(15BJL102)

吴凤娇(1975- )，女，江西南昌人，闽南师范大学台商研究中心副主任、副教授，两岸关系和平发展协同创新中心成员，经济学博士，主要研究方向：海峡两岸经贸关系。

F125.4

A

1001-6597(2016)04-0068-07