我国农村集体产权制度改革方向研究

刘安凤

我国农村集体产权制度改革方向研究

刘安凤

农村集体产权的不同制度安排，直接影响农民家庭经营收入和财产性收入，是完善农村多种收入分配方式、缩小城乡发展差距的重要途径。本文对我国集体产权制度的变迁进行了梳理，对不同时期的集体产权制度安排对农村发展的影响进行了分析，就推进集体产权制度改革的方向问题进行了探讨。

农村；集体产权；制度变迁：收入差距

在农业现代化步伐落后于城市化、工业化发展的背景下，城乡收入差距日益扩大，农村不同地区之间经济发展水平出现分化。推进农村集体产权制度改革，其核心是促进集体经济发展，提高农民的收入水平，既要赋予农民更多的财产权益，增加农民的财产性收入，也要规范财产权益的流动，坚持家庭经营的主体地位，推动家庭经营、集体经营、企业经营等共同发展。

一、农村集体产权的内涵和实现途径

农村集体产权是农村集体成员对集体资产享有的权利的集合，对集体以外成员具有排他性等特点。不同类型的农村集体资产，有着不同的集体产权制度安排。

（一）农村集体产权的内涵

集体产权是具有中国特色的一种产权形式，是一个特定共同体对共有财产的对外排他性的分享，具有不完整性、共有性、排他性等特点。一般认为，产权是人们对财产所享有的权利的总称，包括所有权、使用权、收益权、处置权等，但集体产权是一种不完整的共有产权，主要包括对集体资产用益物权，集体所有权主体模糊，其中土地承包经营权流转中的转包、出租、抵押、担保等，是在用益物权上设置的债权关系。陈天宝认为集体产权也是一项共有产权，是人们集体占有、使用、收益和处分财产的权利，可分为“共同共有集体产权”和“按份共有集体产权”[1]。但其共有性限定在集体经济组织内部，对集体经济组织以外的成员具有排他性。郭强认为集体产权建立在以农村社区为边界的成员权界定的基础上，集体成员对集体资产拥有的权利的集合[2]，成员权是指通过合法途径取得集体成员资格的人对集体组织享有的权益和承担的义务。

农村集体资产是构建集体产权的客体，集体产权结构决定了集体资产的构成、分配、处置等活动。农村集体资产包括土地、林地等资源性资产，农田水利、道路等非经营性资产，以及集体所有的企业、现金、股权等经营性资产。本文主要探讨农村集体资源性资产和经营性资产的产权制度。

（二）农村集体产权的实现途径

农村集体产权实现途径的实质是更有效率的产权制度安排。不同产权安排产生了不同的激励机制，形成不同的经济效率和交易成本，赋予财产占有和使用者的用益物权、担保权等权利越多，其经济效率越高。在保证集体资产产权不流失的前提下提高经济运行效率，需要在物权的基础上设置债权和股权，实现财富增值。

实现农村生产要素配置的市场化，产生较高的效益，要求要素资源能够自由流动并集聚起来。在发达的商品生产和市场经济中，流动性的债权更能促进财富增值，是产权价值的一种实现形式。以集体产权调整提高农村资源配置效率，首先健全归属清晰、流转顺畅的现代产权制度。以农村集体土

地为例，通过土地承包经营权确权登记颁证，将分散零乱的土地借助于一定机制集中起来，逐步扩大农户家庭土地经营面积，实现土地适度规模经营，提高土地资源的配置效率。在登记确权的基础上，进一步规范土地承包经营权流转中的转包、出租、抵押、担保等权利，赋予用益物权人更多的自主性权利，从而可以提高效率，实现财富的增值。

通过经营性资产产权的股份制改革，赋予集体经济组织成员获得资本化收益的权利。集体资产股权与土地承包经营权、宅基地使用权同等重要。集体资产股权是指通过实施农村社区股份合作制改革，在保持集体资产完整性、集体所有制和集体经营权不改变的前提下，把尚未确权到户仍由集体统一经营支配的土地、房屋及其他集体资产，清产核资后部分或全部折股量化给集体经济组织成员，赋予集体经济组织成员对集体资产股份的相关权能。

二、我国农村集体产权制度变迁

改革开放以来，我国农村集体产权制度改革主要经历起步、规范、巩固、新一轮改革等发展阶段。农村集体产权制度的改革体现为由基层自下而上推动的诱致性变迁，变迁的动力源自于可以获得原先旧制度不可能得到的利润，而乡镇企业的股份制改革则是政府推进的强制性改革，一定程度上限制了农村二三产业发展的权利。

（一）农民集体产权起步阶段（1978-1988年）

1978-1988年，是农村和农民发展的黄金十年，农民不但获得了土地承包经营权，而且农村集体兴办的企业，让农民分享到了土地资本化带来的收益，为农村集体经济组织的发展获得了原始的积累。

党的十一届三中全会以后，我国对传统经济发展战略及计划经济体制进行了改革，其中农村地区主要对农村集体产权进行了变革，在全国推行家庭联产承包责任制，赋予农民对承包土地的使用、经营和收益权，极大激发了农民开展生产劳动的积极性。1978年底，邓小平在中央工作会议上提出“调整农村政策，让一部分地区一部分农民先富起来”的观点，并强调尊重农民的物质利益，保障他们的民主权力[3]，为此后的农村改革奠定了思想基础。从中国农村土地改革的历程来看，从人民公社大生产到家庭联产承包责任制的重大变革，邓小平称之为中国农民的伟大智慧和创举。实行家庭联产承包责任制以后，农业生产效率显著提升，农业产品产量迅速增长。国家由最初对农产品收购价格进行补贴，到1985年开始实行市场收购，并逐步取消对农用工业的补贴，农业生产资料出现上涨趋势。农业生产的比较效益急剧下降，农民的生产积极性也随之下降[4]。

也就在该时期，党和政府制定了一系列鼓动农村发展第二、第三产业的政策，吸取过去“以粮为纲”的经验教训，允许多种经营形式的存在和发展，逐渐调整了农村的生产结构和所有制结构。有的地方利用原有的制度资源，以社队企业为起点，逐步奠定了乡村工业的基础，后来改名为乡镇企业。乡镇集体企业是乡村干部为了解决基层政权的财政支出问题，在自己的行政辖区内，动员各种社会资源创办起来的。20世纪80年代，我国农村经济快速发展，周家庄公社、华西村、南街村等村集体经济逐渐壮大，村民福利持续增长。到20世纪80年代中后期，农村产业结构、所有制结构得到明显改善[5]。

（二）农村集体产权规范阶段（1988-2002年）

20世纪90年代以来，受西方的私有化思潮影响，政府把乡镇企业出现效益下滑的原因归结到所有制上，推动乡镇企业进行产权制度改革，这是由政府推动的自上而下的强制性集体产权制度变迁。

在1985年中共中央和国务院1号文件中，首次提出“股份式合作”的概念，随后的1987年，国务院在浙江省温州市、山东省淄博市周村区、安徽省阜阳地区，开展针对股权、资产管理、按股份与劳动进行利润分配的股份合作制改革。1987年，温州市人民政府出台的《关于农村股份合作企业若干问题的暂行规定》产生了很大的影响，农业部在1990年颁布了《农民股份合作企业暂行规定》《农民股份合作企业示范章程》，并于1992年颁布《关于推行和完善股份合作制的通知》。紧接着1994年农业部发布的《乡镇企业产权制度改革意见》和《关于乡镇企业建立现代企业制度的意见》，是对前两个文件的补充。

农村集体土地所有制是农村集体工业产生和发展的制度根源，乡镇企业是在农村集体土地上孕育的产物，是对农村土地的再投资。然而，实施乡镇企业股份改革以后，随着时间的变化呈现出集体股份比重逐渐降低，企业经营者持有的股份比重上升的轨迹。到2000年乡镇企业改革结束，乡镇集体企业基本消失，农村集体并没有分享到工业化发展成果，农村发展基本处于停滞状态。

20世纪末是我国市场经济蓬勃发展的时期，乡镇企业开展产权制度改革以后，也迎来了乡镇企业发展的高潮。到1996年，乡镇企业产值已占农村社会总产值的2/3[6]。1998-2002年，乡镇企业的发

展壮大使小城镇的容纳力与吸引力同时增长，在国家政策的支持下，农民可以进入城镇居住、经商和务工，带动了小城镇的发展。与此同时工业的快速发展和城市化建设的进程加快，对劳动力的需求也逐渐增大，农村富余劳动力开始到城市谋求发展机会，“农民工”登上了时代的舞台，成为该时期的一个重要标志。在农村劳动力输送到城镇，为工业发展提供廉价劳动力的同时，农村产权制度改革没有跟上时代发展的步伐，导致农业经济发展出现停滞，城乡发展差距逐步拉大[7]。此外，工业化和城市化的快速发展也在大量侵占农村的土地，出现了失地农民。

（三）农村集体产权巩固阶段（2003-2007年）

该时期农村体制改革的主要出发点是减少农民负担，对土地承包经营权流转等集体产权制度改革处于试点阶段。在此期间，我国提出“工业反哺农业、城市支持农村”“多予、少取、放活”等方针，国家进入了由二元经济向一元经济转换的新阶段。

在“多予”上，国家加大对“三农”的扶持和投资力度，大力开展农村基础设施建设，扩大退耕还林面积，并加大了对农业生产的补贴，显著增加了农民收入。在“少取”上，通过农村税费改革，全面取消了农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税，结束了中国农村2600多年“皇粮国税”的历史，切实减轻了农民的负担。“多予”“少取”主要是对农民经济层面的政策支持，缓解了长期积累下来的农民收入增长缓慢、城乡收入差距扩大等问题，但要从根源上解决这些问题，必须从制度体制入手，破解城乡二元社会结构对农村和农民的束缚，其中“放活”是扎实推进社会主义新农村建设的关键。在“放活”上，就是要加快农村综合改革步伐，开展集体产权结构调整，开拓农民增收渠道，但是该时期对土地承包经营权流转、集体产权股份制改革等比较谨慎，主要还处于试点阶段。该时期大部分农村家庭的主要收入来自于外出务工的工资性收入，农村劳动力在城乡之间的流动非常活跃，但是土地等集体资源基本处于封闭状态[6]。

（四）农村集体产权新一轮改革阶段（2007年至今）

自1984年开始，国家允许农村土地承包经营权流转，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》指出：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而需要不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”[8]到 2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法资源有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”[9]2013年党的十八届三中全会进一步明确了农民对土地拥有的权利，要求“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”[10]。2014年中央一号文件对赋予农民更多财产权利作出进一步安排，要求引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在保障农户宅基地用益物权前提下，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让等。2015年中央一号文件提出发展规模适度的农户家庭农场，鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务。

三、我国农村集体产权制度改革对农村发展的影响

在农村集体产权制度问题上，受到国家和集体双重管理的影响。国家出于公共利益的考虑，在集体产权问题上持高度谨慎的态度，在放开和收紧农民拥有的集体资产权利的艰难抉择中，探索集体产权制度改革的路径，集体产权改革的影响也逐步显现。

（一）集体产权制度改革对集体经济组织发展的影响

马克思曾指出：“伴随土地所有权关系革命而来的，是耕作方法的改进，协作的扩大，生产资料的积累等。”[11]（P814）根据生产的三大要素理论，农村的土地和劳动力要素相对充足，而资金匮乏成为了制约农村地区发展的一大瓶颈。推进农村集体产权制度改革，有利于激活农村要素资源，是关系农村生产关系的一次重大调整和完善。

在改革开放初期，集体资产所有权、使用权再次分离，在成员权的基础上形成了承包经营权，是农村生产力的一次释放。与此同时，在集体资产的处置权上，集体拥有对集体资产发包、调整和管理的权利，并严格遵循国家对集体资产用途管制的规定。一直以来我国经济的迅猛发展，主要缘于工业化和城市化的快速进程，而其实质是将地租和地权转化为工业资本、城市资本和国家发展基础设施[12]，

部分农村集体经济组织随着农村集体土地性质的转变而消失。与此同时随着城市和工业的快速发展，全国农村集体经济组织的收入差距逐渐拉大，村集体组织之间的收入不平衡现象随着经济发展而不断加剧，区位优势较好的农村地区，受到民间资本和政府政策倾斜，集体经济实力得到增强。但很多农村地区生产和生活条件落后，农户在从事农业和非农业有了更多的选择权，对集体经济组织的依赖大大降低，农村集体经济濒临破产[13]。

表1 全国集体经济组织收入分类 （单位：%）

由表1可以明显看到从1990年到2011年的20多年里，我国集体经济组织发展出现了两极分化，2011年无收入村集体占到了52.7%，而10万以上村集体的占比一直保持在11%左右的水平，大量的村集体变为无收入村，农村集体经济组织的发展处于停滞状态。一方面是乡镇企业的产权改革导致集体企业私有化，农村的二三产业发展受到限制，自我发展能力弱；另一方面是工业化、城市化的快速发展，农民市民化进程加快，导致农村空心化现象严重，农村集体经济组织被架空。

（二）集体产权改革对城乡收入差距的影响

在实施改革开放的头十年里，农民以户为单位获得了农用地的承包经营权，也就意味着拥有了开展农业生产的基本生产资料，而且可以自由支配劳动，具备了发展生产的劳动、土地、资金等基本生产要素，不但解决了农民的温饱问题，还创造了剩余农产品，获得了初始积累。农民不仅可以获得农用土地的绝大部分地租收益，同时还拥有用集体土地发展乡村工业的权利，获得了土地资本化所带来的收益。在物质还尚不充裕，经济还刚刚起步的改革开放十年，农业生产积极性高涨，农村集体经济蓬勃发展，农村人居收入保持较高的增长水平，农村居民收入增长快于城市居民，1983年城乡收入差距缩小到1.82:1（根据1984年统计年鉴数据测算）。

但是，从1988年以来，随着农村集体产权制度进一步规范，农民获得“农转用”的增值收益和资本化收益逐步受到限制，农民占有土地农用的地租越来越少。与此同时，随着政府征地制度、开发区制度的设立，农民分享土地增值收益和资本化收益的数额越来越少，换来的是房地产的快速发展、各种经济开发区的日新月异，导致城乡差距逐步扩大，到2007年，城乡收入差距扩大到3.31:1（根据2008年统计年鉴数据测算）。

同时，1988-1997年，城乡居民收入增长率波动较大，到1998年以后恢复到稳定水平，这与当时市场经济处于快速发展期密切相关，该时期城市化、工业化快速发展，农业生产成本的增加和农产品价格的下降，使得农民开展农业生产的积极性下降，农村富余劳动力向城市流动，成为产业工人，工资性收入成为许多家庭的主要收入来源。

进入21世纪以来，虽然农村人均收入增长率与城镇人均收入增长基本持平，甚至高于城镇的增长水平，但由于城乡收入的基数相差较大，城乡收入差距的绝对数仍然在不断加大，对农村集体产权制度改革有了更高的要求，只有赋予农民更多的财产权益，增加农民的财产性收入，才能从根本上扭转城乡差距扩大的趋势。见图1。

图1 改革开放以来城乡收入变化

四、推进集体产权制度改革的方向

集体产权制度改革的根本目的是盘活农村集体资产，增加农民收入，重构农村集体经济组织。因此，推进集体产权改革要以集体经济组织成员的利益为核心，以政府的投资为农村集体经济组织注入活力，以家庭经营为农业主要发展路径，引导和规范工商资本进入农村市场，实现农村的繁荣发展。

（一）完善集体经济组织服务功能

农村集体经济组织在保障农村基层组织的有效运转、提供农村公共产品、增加农民收入等方面发挥重要作用，是农村集体产权改革的组织基础。韩国在20世纪50年代工业发展非常落后，在政府实施优先发展工业的产业经济政策中，农业发展大大落后于工业增长的速度，快速的工业化为广大农民进城务工提供了就业机会，农业发展后继无人，

城乡差别不断增大，与21世纪以来中国农村的发展历程非常相似。在工业化发展取得显著成效的情况下，韩国及时推进了振兴农业的“新村运动”，实施工农均衡的发展战略，在初期以改善农民生活环境为主，政府的基金主要投向道路、饮水等农村基础设施上，农民的居住环境得到了极大的改善，几乎所有的村庄都通上了公路，农村集体经济组织得到加强。因此政府应把公共服务延伸到农村社区中去，把政府投资作为贫困地区集体经济组织建设的杠杆，把农村集体产权制度改革与扶贫攻坚有效结合，带动农村地区共同发展致富。

（二）探索多种形式的集体产权调整方式

对不同发展阶段的集体经济组织，安排不同的集体产权调整方式。对集体经济实力较强的农村集体经济组织，集体产权改革的重点是集体资产的分配和保值增值，而对发展基础薄弱的农村集体经济组织，亟需在提高发展效率上有所突破。

对集体经济发展较强的集体组织来说，集体产权的调整方式主要是进行经营性资产股份制改革，发展股份合作经济组织，比以行政机构为主要职能的集体经济组织有更加完整的组织结构、运行保障制度，具备法人组织，可以形成一个独立的机构。而对大多数农村，现阶段提高农业生产效益主要从降低农业生产成本入手，改善农业生产条件，通过发展适度规模经营，提升单位土地和资本的产出效率，推动农地的流转和农村合作经济重构。

（三）坚持农业发展以家庭经营为主

我国实行家庭联产承包责任制以来，农业生产力水平得到了极大的提升，三十多年农村集体产权制度改革的历史证明，无论是家庭联产承包经营责任制还是家庭农场制，都要以家庭经营为主，即便是在美国、法国、日本等发达国家，在农业已经实现现代化的条件下，农业生产仍大多采用的是家庭农场经营模式[14]。2003年以来，我国在推广“公司+农户”的农村产业发展道路上，城乡居民收入差距却在不断扩大，在“公司+农户”的经验模式中，农民谈判能力弱，只获得了种植业和养殖业的收入，而附加值较高的销售、技术等被公司占据，成为该模式下处于产业链低端的产业工人，大部分经济收益流入公司经营者手里。因此，在集体产权制度改革中，必须规范权利在集体经济组织成员内部流动，采用承包权和经营权分离的方式，坚持家庭经营的主体地位，开展适度规模经营，依靠先进科学技术和生产手段，走现代农业发展道路，实现农村经济持久和旺盛的生命力。

（四）规范和限制工商资本进入农村

规范集体资产产权的流动，防止工商资本对农村集体资产的侵蚀。日韩和我国台湾地区的农村现代化道路给我们很多启示。日韩和我国台湾地区都限制资本下乡，只允许农地转移在农民之间进行，进城的农民和城市居民享有同等待遇，农民的收入和城市居民收入是基本相当的。在城市化发展进程中，农民虽然逐步减少，但没有出现农民工问题，农村经济比例逐步下降，但没有出现农民贫困问题，实现了经济繁荣、社会和谐、政局稳定。实现农业和农村现代化的主要力量是农民，而不是外来企业。很多企业有大规模租种农民土地的冲动，地方政府招商引资也有这样的冲动。如果资本快速进入农村，农民将被迫非农化，劳动力价格会非常低。因此，工商资本进入农业，应限定在特定的行业，而且其出发点应是为农民实现增收提供服务，而不是取代农民开展生产经营，农民依然有很强的经济自主性。

[1]陈天宝.中国农村集体产权制度创新研究[D].中国农业大学，2005.

[2]郭强.中国农村集体产权的形成、演变与发展展望[J].现代经济探讨，2004（4）.

[3]王斌.新时期农村经济体制改革研究[D].首都师范大学，2001.

[4]房列曙，张神根.新时期农村经济体制改革的历程及特点[J].中国党史研究，2008（2）.

[5]周尧.1979-1991年贵州经济体制改革研究[D].贵州财经大学，2013.

[6]龚建文.从家庭联产承包责任制到新农村建设——中国农村改革30年回顾与展望[J].江西社会科学，2008（5）.

[7]周洲.家庭联产承包责任制的制度绩效分析[D].西南交通大学，2010.

[8]中共中央关于一九八四年农村工作的通知 [Z].中发[1984]1号，1984-01-01.

[9]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[Z].中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过，2008-10-12.

[10]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].中国共产党十八届三中全会审议通过，2013-11-12.

[11]马克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1975.

[12]李昌平.扩大农民地权[J].中国土地，2008（12）.

[13]郭强.农村集体产权制度的创新过程解析和发展路径研究——以北京市为例[D].中共农业大学，2014.

[14]屈学书.我国家庭农场发展问题研究[D].山西财经大学，2014.

[责任编辑：刘烜显]

刘安凤，四川大学经济学院博士研究生，四川 成都 610000

F320.2

A

1004-4434(2016)10-0092-05

国家社科基金重点招标项目“城市生态文明协同创新体系研究”（13AZD076）