“全面信息化”与“重点信息化”的权衡选择

■文／陈福华 邬思阳

“全面信息化”与“重点信息化”的权衡选择

■文／陈福华 邬思阳

随着社会保险政策越来越丰富、待遇计算越来越复杂、参保人员个性化需求越来越多元，江西省业务经办的信息化进程也在不断加速。信息化的应用，在提升经办效率的同时，也使业务经办对信息系统产生了严重的依赖，信息系统升级稍有延误，某些业务经办项目就会处于停滞状态。针对当前社保经办既受益于信息化、又受制于信息化的现状，在如何快速推进社保业务经办信息化的实现路径上，产生了“全面信息化”和“重点信息化”两种不同的工作思路。对两种思路的权衡选择，将直接影响社保信息化是否真正助推业务经办工作实现健康、顺利、有效发展。

超前的“全面信息化”

“全面信息化”的思路认为：所有的业务经办都应当依托信息系统，无论是业务受理、审核、复核、批准的完整操作流程，还是基金征缴、待遇确认、基金支付、基金结算等各项业务板块的独立操作，均通过计算机来实现，计算机外基本不进行任何社保业务操作。从表面上看，这种思路非常“现代化” “技术化”，也有利于经办的规范和风险的规避。但这种思路因其过于理想，脱离并超越了现实状况，一定程度上制约着社保经办信息化的健康、有序发展。

首先，从政策层面看，社会保险政出多门，实现信息化的统一性要求难度较大。社会保险政策复杂，统筹层次较低。除养老保险为省级统筹，政策主要由国家和省制定以外，其他险种均为市县级统筹，当地政府均有各自的政策、办法出台。加之部分险种历史遗留问题较多，一些地方结合当地实际情况，也出台了不少地方性政策，有的政策延用多年，短期内废止难度较大。

其次，从经办层面看，社会保险五个险种分散经办，加大了信息化全面、统一建设的难度。同一险种不同统筹地区的具体经办规程不统一，同一统筹地区不同险种的具体经办规程也不统一，加上各统筹地区经办机构人员素质参差不齐，凸显了业务经办的分散与零乱。分散经办的现状进一步加大了信息化过程中统一业务流、数据流、基金流的难度。

第三，从信息化层面看，社会保险信息化水平参差不齐，阻碍了信息化的协同推进。不同统筹地区的信息化水平不一致，不同险种的信息化水平不一致，不同机构对信息化的认知不一致，不同机构对信息化的工作要求不一致，各信息系统开发商的开发平台、开发思路、维护手段也不一致，凡此种种信息化水平参差不齐的现象，导致信息化工作同步推进困难重重。

尚芳∕摄

因小失大的“后遗症”

“全面信息化”的思路已经在“金保工程”的推进过程中产生了一些后遗症，一定程度上影响了业务经办的健康发展。主要表现在三个方面。

其一，为了让1%的特殊业务按统一标准的流程操作，将99%的相对简

单的、常态化的业务流程都复杂化。比如，为满足部分集团公司汇总下属子公司办理参保的特殊业务，在系统中将全部参保单位区分为汇总单位和实体单位，从需求和设计上增加了系统的操作层级与管理层级，易造成上下层级间、平行层级间数据的混乱，不利于业务经办的简便化、清晰化、准确化。

其二，为了让本地的一些特殊政策纳入全省统一的计算机系统，全省计算机系统的内容一扩再扩，系统设计和系统承载不堪其负。比如，各统筹地区医保信息系统征缴、结算、审核方式、医疗待遇支付数据记录方式均存在一定的差异，为了兼容原系统，只有在新信息系统中为各县设置不同的“征缴方案表”“结算方案表”等，并配置不同的审核流程。一方面将条理清晰的系统框架搞得支离破碎，另一方面加大了“业务需求本地化”的工作量，同时还破坏了系统操作的便捷性，增加了系统操作难度。

其三，为了让信息系统实现尽可能多的功能，或满足一些个案化操作需求，新的业务模块、业务项目不断植入与追加，系统的准确性和可维护性大为降低。比如，为满足少量参保人员某类信息变更或个别待遇支付类别增加的需要，操作模块中变更信息、支付项目的种类不断增加，操作人员在选择种类时眼花缭乱，易导致信息确认差错。再如，参保职工退休待遇政策几经变化，但不同计算办法和计算结果需相互比较和确认，即便由计算机系统操作，也难以确保每笔业务的准确性。由于不断有大大小小、零零碎碎的新的模块与项目进入系统，系统的维护难度大大增加，而经办机构的技术人员因对系统开发介入有限，自身无法完成维护，维护工作基本上被开发商所“绑架”，既增加了维护成本，也影响了维护效率。

从上述现实情况看，片面追求所谓的大而全的“全面信息化”是当前信息化进度跟不上社保经办发展、使社保经办受制并受困于“全面信息化”的重要原因。

分业务“重点信息化”

“重点信息化”思路认为：信息化是实现业务经办规范化、标准化的手段，但并不意味着将所有的业务环节和所有的业务种类都纳入信息系统操作。只有区分常态业务与特殊业务，并对特殊业务是否纳入系统开发进行必要的甄选判别，实行信息系统操作与必要的实体（手工或半手工化）业务操作相互结合，才能应对不断变化的社保需求，并产生更好的效果。

从目前的现实情况来看，信息化并不能够穷尽日新月异的社保服务需求，而社保经办机构亦不能仅仅依赖某一局部业务点的信息化完成固有的、核心的经办操作。把当前信息化的资源重点放在常态业务上，比放在覆盖业务的所有环节、所有操作上，推进的难度会更小，速度会更快，效果会更好。常态业务有三个特征：大量、重复、简单，即面向的人群量大，是重复性的劳动，前台业务操作相对简单规范（内部处理逻辑可以复杂）。

以银行系统和公交系统为例，银行的ATM机只负责吞吐100元的人民币现钞所体现的就是常态业务优先的特点。难道50元、20元、10元、1元的现钞就不可以纳入ATM机吗？群众对此没有需求吗？肯定可以，也肯定有需求，并且在技术上也不是问题。但银行为什么不设计这种全方位功能的ATM机呢？是因为它通过吞吐100元就可以解决掉90%的主要矛盾，若还要解决其他10%，也许需要牺牲70%的便捷度、牺牲50%的推广速度、提高30%的运行成本，不划算。这就是“重点信息化”的样本。

公交部门的无人售票系统同样如此，只能投放规定金额的硬币或纸钞，不设找零。在北京这样的大城市，只有较少的主流线路会配备一名售票员负责极少的找零工作，但解放了这名售票员绝大部分的收钱工作。因此，无人售票系统所解决的是乘客在遵从无人售票的规则下便捷刷卡、购票的关键问题，虽牺牲了少部分乘客没有准备零钱无法乘车的情况，但提高了公交的整体运营效率，也得到了乘客的认可。

同理，社保业务经办领域的参保缴费业务申报受理、养老保险待遇核定、医保即时结算乃至个人账户记录与查询等就属于典型的常态性业务，就是将90%的此类常态化的业务经办交给计算机完成，统一流程、统一标准、最简化手续、最便捷群众。另有10%的个案业务、非常态业务、本地化业务等特殊业务，在进行科学甄别后，或选择信息化通过一定的程序操作予以处理，或更多地选择手工或半手工的“行政审批”模式进行受理、审核、确认，最后将确认的结果输入计算机，将其与信息系统中的同类业务共同进行后续管理。“行政审批”的业务资料按规定存入档案室备查，其合规性、合理性作为业务审计、核查的重点。

归纳来看，区分常态业务与特殊业务，实现社保业务经办“重点信息化”至少有如下有益之处：一是解决了业务经办中的关键、核心问题，实现了业务经办的化繁为简；二是对于信息化的推动更有效率；三是厘清了常态业务与特殊业务的区别，有利于业务经办的标准化、规范化；四是节省了信息系统开发与维护成本，将精力集中在系统的统一升级及新的技术推广应用、系统的常态化维护上。■

作者单位：江西省社会保险管理中心