固基本 强补充——略论构建多层次养老保险体系

固基本 强补充
——略论构建多层次养老保险体系

国家“十三五”规划纲要提出，“构建包括职业年金、企业年金和商业保险的多层次养老保险体系”。未来5年，在进一步巩固和改进基本养老保险制度基础上，加快推进第二、第三层次养老保险，是完善养老保险体系的重要任务。

回顾：多层次体系建设有进展，犹不足

建设多层次养老保险体系的命题在上世纪90年代初就提出了，20多年来在一些方面有明显进展，但总体还较滞后。

企业年金。1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出：“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”两年后，党的十四届三中全会决定提出“建立多层次的社会保障体系”，第一次使用了“多层次”概念。此后，1995年劳动部颁布了《关于建立企业补充养老保险制度的意见》；2000年劳动保障部将企业补充养老保险更名为企业年金，并于2004年颁布相关试行办法，推动企业年金制度逐步定型——企业在参加基本养老保险的前提下自愿建立，劳动关系双方供款，国家给予税收优惠，以个人账户形式积累和支付，年金基金实行市场化投资运营，政府部门监管。至2015年底，建立企业年金的企业7.5万户，涉及员工2316万人，积累资金9525亿元；分别比2005年增加5.1万户、1400多万人和增长近15倍；2007年市场化运营以来年平均收益率8.09%；近4年已有245万人领取企业年金，其中分期领取的人数占比从35%提高到75%，人均月领取额从980元增加到1850元，在一定范围初步显示了补充养老的作用。

职业年金。2008年，国务院部署事业单位养老保险制度改革试点，将建立职业年金作为改革的组成部分；2012年制订了有关文件，但没有具体操作性规定；2014年中央决策全面改革机关事业单位养老保险制度，并于2015年重新颁布了职业年金办法。至2016年3月底，虽然全国的职业年金制度尚在萌动状态，但也累计收入37.8亿元，并开始有了微量支出。

第三层次（支柱）。“三支柱”养老保障是世界银行1994年提出的概念，据说经合组织不认同，坚持使用“三层次”概念。但对其中第三层次（支柱）内涵和外延，各国的理解和规定各不相同。而在我国理论界，对此更缺乏清晰、统一的认知，因而在实践中始终没有具体政策措施出台。

综上形成几点判断：其一，企业年金有较快发展，规则逐步健全，市场化运营闯出了一条新路，其方向应当肯定和坚持；但覆盖范围总体仍甚小，人数不足企业参保职工的10%，基金规模只相当于企业基本养老保险基金结存量的27%，而且集中于大型国企，在全局上难以起到重要补充作用。其二，职业年金刚刚起步。由于承担着制度转轨的过渡功能，其刚性强于企业年金；又由于有财政资金注入与市场运营的交错，其操作复杂度也高于企业年金，需要周密设计、精心实施。其三，第三层次基本为空白，发展空间巨大。

三 支 柱

1994年10月世界银行发表《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》报告，首次提出并向各国政府推介建立三支柱养老金体系的思想和建议。迄今为止，绝大部分国家采取了（多）三支柱的模式。

研判：构建多层次体系有必要，甚紧迫

主要体现在3方面：

准确界定政府责任，正确引导民生预期。近十多年，社保体系逐步完善，人民群众从中多有获益，这是好事，是社会经济发展的必然。但也要看到，由政府直接提供的保障性福利必须适度。如果脱离实际的政策和承诺导致民众过度依赖政府，将损害社会创造力和国家竞争力，亦非百姓之福。因此，政府在施行基本保障制度基础上，也有责任开辟多条渠道，帮助民众在养老保障上形成合理预期，理性安排个人终生财务平衡、实现家庭代际赡养和社会互助共济。

合理调整体系结构，增强制度可持续。在几乎是单一层次的结构下，政府承受着不断提高养老金水平和

降低企业费率的双重压力，在人口迅速老龄化的背景下，这种增支需求与减收呼声的正面冲撞导致制度可持续性受到质疑。我国虽有多达几十万亿元的居民储蓄，但缺乏向养老保障方向引导的制度性安排：一方面，“中国大妈”境内外买贵金属、股票、房产，表明民间对发展多层次养老既有需求，也有能力；另一方面，退休人员养老金几乎全部靠基本养老保险。可见，养老保险作为一种制度供给，也存在着结构性改革的必要。比如在加大财政对基本保险补助力度（包括划转部分国有资本充实社保基金）基础上，“让渡”出一定的基本保险费率和替代率空间，连同居民储蓄存量，作出发展二三层次的安排，以个人账户的弹性形式和可代际转移继承的好处引导公众关注自身长远利益，从而实现整个体系的结构均衡，提高其延展性和稳定性。

发挥市场功能，满足差异化需求。社会愈发展，需求就愈趋多元化。基本养老保险不可能、也不需要满足所有需求，超出“基本”层面的差异化需求应当用市场的方式、机制和资源来满足。关键是政府要看到市场的潜力，善于运用市场手段。比如对当下各类金融机构的理财产品，政府与其任由自行其是，不如统合一部分，引导成为长期投资的个性化养老金产品。

方略：发展多层次体系需要开思路，多途径

中央提出五大发展理念，第一是创新。发展多层次养老保险，也要把制度创新摆在首位，努力超越传统思维定式。除了已经较成熟的政策预案外，还有几个思路可以探索。

提高企业年金的实施强度。按现行规定，企业年金是自愿建立的计划。从过往实践看是恰当的。但政策环境正在发生变化：一是降低企业基本养老保险费率的趋势显现；二是新出台的职业年金强制性政策，对企业年金产生牵动性影响。因此可考虑另一个选项——将一部分企业年金作为强制性制度推出。比如降低企业基本费率两个百分点，将此转化为企业年金的单位供款，从而将企业年金改造为强制与自愿相结合的制度。这在国外已有先例。其好处是有利于迅速普及，打破长期只有少数企业施行的局面，提高个人养老所得预期；当然也有难处：现在有一些单位连基本保险费都欠缴漏缴，改为企业年金后若缴费不到位，将直接损害职工切身利益，关键是提高执法和公众监督的力度。

重新定义第一与第二层次的边界。我国目前职工基本保险的定义较宽，供款侧包括单位和个人缴费，支出侧包括基础养老金和个人账户养老金；而一些国家由于有普惠性国民年金制度，因而把强制性个人供款的养老金作为第二层次。鉴于我国在基本保险和企业/职业年金中都有个人缴费，且都采取个人账户形式，因此可以有一个更大胆的设想——将这两部分合并，列为第二层次（不分机关、事业、企业，统称为职业年金），而将基本保险限定为单位缴费的统筹基金和基础养老金。当然，这是个大的制度改造工程，要审时度势，特别要周密设计由此导致的基本保险供款不足的补充渠道。

对第三层次作出明确界定和规范。居民储蓄、人寿保险产品、个人资产投资、私有产权住房等都是公众可以用于养老的潜在资源，但其中有些具有短期性。因此，要在这些资源中按照长期性和紧密度界定出第三层次养老保险的范围，不分具体产品形态，统一加注“个人养老计划”的标记；还可以引入自动加入计划、自动选择默认产品、自动增长缴费的机制，形成有稳定形式、可持续机制和可查询记录的规范；在技术上可以把个人养老计划“绑定”在具有唯一性的社会保障卡上，提高管理效能，管控道德风险。

进一步强化税优政策。税收优惠是推动多层次养老保险体系发展最直接、最有力的政策杠杆。对第二层次的个人供款，由于可以限定最高比例，从而规划了替代率水平，因而可以全额全程免税，即在供款时和未来领取这项待遇时都不计征个人所得税。对第二层次的单位供款，可在规定比例内免税。对第三层次个人养老计划，只要加注了统一标记的，就应实行递延纳税，即退休前减免税收，享用期再综合计税。

科学安排多层次的比例结构。在顶层设计中，要基于我国国情确定多层次结构的恰当比例：为使老年人大体保持原有生活水平，在现行制度框架下，其基本养老金、职业养老金、第三层次养老保险可设定为6∶2∶2关系；如果进行制度结构调整（比如将个人账户全部划转为职业年金），并“创造条件增加居民财产性收入”，也可以设定为4∶4∶2或4∶3∶3的比例关系。■

递延纳税

指纳税人根据税法的规定可将应纳税款推迟一定期限缴纳，虽不能减少应纳税额，但纳税期的推迟可以使纳税人无偿使用这笔款项而不需支付利息，对纳税人来说等于是降低了税收负担。

正所谓：

最美夕阳梦笔松，

深浓浅淡翠叠红。

芒鞋竹杖攀岩上，

绝顶观云又几重。