构筑工伤保险“三位一体”保障体系

■文／本刊记者 向春华

构筑工伤保险“三位一体”保障体系

■文／本刊记者 向春华

4月7—8日，人社部在浙江宁波召开2016年全国工伤保险座谈会，全面总结“十二五”工伤保险成就与经验，部署2016年工作，促进并继续构筑工伤保险“三位一体”保障体系。

包冬冬∕摄

依法应保尽保

工伤保险的目的是“保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险”。有效而充分地实现这一目的是以劳动者参加工伤保险为前提的，因此实现对依法应参保职业人群的制度全覆盖是工伤保险的根本任务。

近年，工伤保险扩面重点集中于建筑业等高风险行业。针对农民工集中、流动性强、工伤风险频繁、家庭保障脆弱，又难以按照具有稳定劳动关系的职工参加工伤保险等行业特点，2014年，人社部、住建部、安监总局和全国总工会联合颁布《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》，“特许”建筑业按项目参加工伤保险。2015年，结合全民参保登记计划，人社部组织实施“同舟计划”——建筑业工伤保险专项扩面行动，并根据施工企业的用工特点，制定了专门的经办规程和统计办法。

根据人社部等部门的部署安排，各地纷纷强力推进建筑业工伤保险的参保工作。天津市实行“一站式”服务，简化参保手续。社保机构在市和各区县建设部门的办事场所设立单独的工伤保险参保经办窗口，委托建设部门办理参保核定手续并开具缴费通知单，方便总承包单位在办理施工许可、安全监督备案时一并办理项目参保手续。江苏省除通过“安全生产许可证”和“建筑工程施工许可证”加强对未参保企业的制约外，还明确规定将查处的未参保建筑企业列入不诚信企业名单，不允许参加安全文化示范企业评选、安全生产标准化达标企业和标准化文明工地评审。湖南省确定了“省里定原则、市州定方案”的原则，对建筑企业按项目参加工伤保险的缴费比例、缴费模式实行差异化管理。贵州省针对没有施工许可证也开工的部分建设项目，如招商引资项目、政府工程、交通水利工程等，通过劳动保障监察机构责令改正、处罚，并通过安监部门以未参加工伤保险不符合安全生产要求责令停工整改。截至2015年底，全国工伤保险参保人数超过2.1亿人，其中农民工参保7489万人。

2016年3月24日，人社部办公厅颁布《关于加快推进建筑业工伤保险工作的通知》，要求进一步与住建、安监等部门密切合作，整合职能优势，将工伤保险参保证明作为保证工程安全施工的具体措施之一，安全施工措施未落实的项目不予核发“施工许可证”和“安全生产许可证”；劳动保障监察、社保机构要积极发挥管理监督职能，督促建筑企业参加工伤保险，确保建筑业参保扩面“无死角”。

人社部副部长游钧在会议上指出，2016年是深入推进建筑业工伤保险工作、完成“同舟计划”的关键一年，各级人社部门主要负责同志要亲自推动，积极争取党委、政府分管领导的支持，加强与住建等部门的协调配合，全力以赴做好建筑业参保扩面工作。

除建筑业农民工外，机关事业单位参加工伤保险工作也在全国范围内逐步开展。据统计，全国已有16个省份将公务员纳入工伤保险制度保障范围，促

进了工伤保险对职业人群逐步实现全覆盖。

制度规则愈加健全

重大改革要于法有据，依法施行是社会保险发展的基本要求，这在工伤保险体系发展中尤为凸显。以建筑业工伤保险项目参保为例，2010年12月《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》对《工伤保险条例》规定的缴费方式进行了修改，根据这一修改，人社部颁布了《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》，规定“建筑施工企业可以实行以建筑施工项目为单位，按照项目工程总造价的一定比例，计算缴纳工伤保险费”。为之后建筑业按项目参保提供了法律依据。

针对实践中的若干问题，2013年，人社部颁布了《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》，对修订后的《工伤保险条例》的执行作了进一步明确。今年3月，人社部又颁布《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》，对达到或超过法定退休年龄的人员发生事故伤害或患职业病如何处理、哪些费用属于参加工伤保险后新发生的费用等一些长期困扰工伤保险实践工作的问题作了明确规定。人社部工伤保险司司长刘梅表示，该规范性法律文件是在与最高人民法院充分沟通并达成共识的基础上出台的，有助于统一实践认识，各地要做好贯彻实施。

4月1日开始实施的《工伤保险辅助器具配置管理办法》，对辅助器具配置的确认和配置程序、管理与监督、法律责任等作了明确规定。刘梅认为，该办法的出台有利于规范工伤保险辅助器具配置管理工作、维护工伤职工合法权益，将会使康复工作迈上一个新台阶。

预防试点持续扩大

“十二五”期间，工伤预防、补偿、康复“三位一体”的工伤保险制度体系已经初步形成。

工伤预防、补偿、康复“三位一体”是我国工伤保险制度体系的发展目标，其中工伤预防具有优先价值。通过实施工伤预防、降低工伤事故和职业病的发生率，不仅可以减少工伤保险基金的支出、减少用人单位以及社会经济的损失，更为重要的是保护了劳动者的生命和健康。由于工伤预防的开展对于制度和技术的要求较高，因而在我国工伤保险制度体系中发展相对较慢，但“十二五”以来，工伤预防试点已经扩大到28个省份的51个统筹地区，通过项目预算管理和政府采购的方式，充分发挥第三方社会经济组织的作用，对提高试点地区工伤保险的社会知晓率，增强用人单位和职工的工伤风险防范意识起到了积极的促进作用，为全面开展工伤预防工作奠定了较好的基础。

按照“审慎稳妥、突出重点、宣传先行、培训筹备、满足当前、立足长远”的原则，天津市确定了宣传项目和培训项目两大类18个子项，包括在公交、地铁等媒体投放视频公益广告、电台公益提醒广告、报刊宣传、购买印制宣传资料和用品、工伤预防培训知识技术研发等。广东省全力打造工伤预防体系建设，在经费保障上，由社保机构会同安监部门提出下年度用款支出计划，报同级人社和财政部门审核，纳入人大预算管理；严格项目采购流程，限额内的项目经内部评审、综合比价，按规定程序审批后立项，限额以上的项目须经专家评估才能立项，并通过政府招标采购中心公开招标，规范费用结算支付管理；建立费率浮动机制，发挥杠杆调节作用；建立项目研究机制，为开展工伤预防工作提供科学依据；建立绩效评估机制，提升预防资金使用效能。江苏省南通市开展多种形式的工伤预防培训，突出针对性和实效性，如以轮训方式对全市工伤事故及职业病多发企业负责人、人事管理干部、骨干班组长和建筑项目经理开设工伤预防及工伤保险政策培训班；引导行业重点企业自主开展农民工工伤预防教育培训，并对其所产生的培训费用给予补贴支持；实行互动式、参与式培训，通过现场指导和培训，让企业基层员工及管理人员共同参与培训。长沙市通过浮动费率机制，与安监、卫生等部门合作，引导、督促用人单位积极参与工伤预防。

游钧在会上要求，要完善工伤预防试点、做好工伤预防试点的总结评估，积极会同有关部门制定出台工伤预防费管理办法，为全面推进工伤预防工作做好准备。

补偿水平大幅攀升

在工伤预防、补偿、康复“三位一体”的保障体系中，工伤补偿仍然是目前最主要的工作内容，因其对工伤职工及其家庭直接予以经济上的填补和收入替代，对工伤职工及其家庭生活的可持续不可缺少，也最为工伤职工及其家庭所关注和重视。

来自人社部社保中心的数据显示，“十二五”期间享受工伤保险待遇人数累计达948万人，比“十一五”增加379万人，增长66.6%；2015年领取各项工伤保险待遇达到1397万人次，比2011年（822万人次）增加575万人次，增长70.0%（见图1）。

2010年底《工伤保险条例》修订后，由工伤保险基金支付的待遇项目由9项增至13项。在“十二五”期间，工伤保险待遇水平大幅提高，其中，与2010年底相比，2015年基金实际支付一次性工亡补助金增长4.5倍，达53万余元；一次性伤残补助金增长1.8倍，达2.7万余元；月人均伤残津贴增长1.7倍，达2523元；月人均生活护理费增长1.7倍，达1432元……为工伤职工

及其家庭提供了较好的保障，起到了“稳定器”和“安全阀”的作用。

人社部社保中心副主任黄华波表示，全国经济增速下行、“去产能去库存”力度进一步加大、煤矿和钢铁等高风险行业关停并转等会对工伤保险参保扩面产生直接影响，同时要落实好工伤保险基准费率调整和费率浮动工作，需要我们增强责任意识和风险防范意识，以高度的责任感做好工伤保险基金管理，为工伤保险待遇的支付提供坚实的物质基础。针对工伤医疗费增长过快、占比过高的现状（2015年在工伤保险基金支出的待遇中，工伤医疗费用占41.8%），黄华波还要求各级社保机构加强工伤保险协议管理工作，重点监控不合理用药、不合理检查、不合理收费等情况，确保工伤保险基金“好钢用在刀刃上”。

图1 领取工伤保险待遇（人次）

图2 一次性工亡补助金标准（万元）

康复体系逐步完善

经过十多年的试点推进，各省、自治区、直辖市均已确立工伤康复机构，工伤康复技术标准和服务标准亦已颁布，工伤康复费用支出和接受康复服务的工伤职工人数均逐年增长。2015年，人社部颁布《区域性工伤康复示范平台标准（试行）》，遴选确定了第一批4家区域性工伤康复示范平台，使工伤康复服务体系建设又迈出了坚实的一步。通过示范平台建设，可以带动和促进工伤康复服务均等化，提升工伤康复服务整体水平。

针对工伤康复的发展，游钧指出，要按照健全制度、完善标准、形成机制、规范管理的要求，推进多层次工伤康复服务体系建设。要建立规范的“购买服务、协议管理”的工伤康复管理制度，形成“康复早期介入”和“先康复、后评残”的工作机制，逐步实现有康复需求和康复价值的工伤人员人人享有工伤康复服务。结合工伤人员地区分布、工伤类型和康复医疗机构的分布等情况，因地制宜、因需设置工伤康复机构。

刘梅表示，“康复早期介入”是指在医疗救治阶段、在停工留薪期内，应视伤残情况和康复需要，尽早安排康复，不要把医疗和康复割裂开来，改变医疗与康复各管一段的方式，以有效降低工伤职工伤残程度；“先康复、后评残”则指在康复结束后再进行劳动能力鉴定，确定伤残等级。

随着简政放权改革的不断深入，2015年12月，国家发改委印发了《关于加快新增医疗服务价格项目受理审核工作有关问题的通知》，指出“各地受理新增医疗服务价格项目，不受《全国医疗服务价格项目规范（2012年版）》限制”，也就是说，今后新增医疗服务项目不必由国家发改委审批，改由各地审批确立，且“各地要及时受理，高效办理。进一步简化工作程序，按照鼓励创新和使用适宜技术相结合的原则加快审核，及时公布审核结果”。刘梅说：“这为做好职业康复项目的审批提供了有利条件，我们要抓住时机，做好职业康复服务项目的设立和支付标准的制定工作，为全面发展康复工作提供基础条件。”■