养老保险的多层次和多支柱

■文／鲍淡如

养老保险的多层次和多支柱

■文／鲍淡如

鲍淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力资源和社会保障局副局长。受聘任清华大学、华东师范大学特约研究专家，上海工程技术大学客座教授。上海现代金融职业研究所所长。

养老保险有多层次和多支柱的提法，相当一部分人认为二者是一回事，但二者还是有不小差别的。

层次的提法偏重于待遇水平，比如国家兴办的养老保险被称为基本层次，其主要目标就是保证基本养老金需求。国家鼓励、由单位发起组织的补充层次养老保险（也叫做年金），其主要目标是在基本需求之上积累满足更高需求的养老资金。第三层次是完全商业化的养老保险，由个人根据自己的财力以及对未来养老的规划而积累更多的资金。

支柱的提法着眼于长远发展，观察思考的是制度体系的架构和稳定性。前面讲到的三个层次，一般也可叫作三个支柱。国家兴办的是一支柱，单位发起的年金是二支柱，个人自愿积累的养老金是三支柱，从而形成一个比较稳定的结构。

多层次的制度设计打破了国家统包统揽的平均主义的养老模式。一是养老金水平与投入的多少有关；二是在养老保险上政府承担的是有限责任，即负责保基本；三是释放了各社会主体参与的制度空间。但在多层次中也存在一些不足，比如保基本保多少并无客观标准。因为我们的制度是从统包统揽转换过来的，现在基本制度的设计是替代率60%左右，因而其他层次的空间就较小。去年出台的机关事业单位养老保险改革方案中明确建立职业年金，设计的替代率约为20%，这是比较高的。即便如此基本部分与补充部分的比例也是3∶1，年金只占养老金总水平的25%左右。而在老龄化趋势不断加重的情况下，要维持基本保险60%左右的替代率，统筹的社保缴费就居高不下。统筹水平高，年金及商业化养老保险的空间就很小了。比如我们从多层次的理念出发，制度和政策都体现先基本再补充。但是自由职业人员并不是强制参保的，从事家政服务的人员因为与雇主不属劳动关系也不能参加职工基本保险，参加不了基本保险，就连参加补充保险的资格也没有。应当提倡低平台、全覆盖、有弹性、多层次，这样才能真正走出多层次的困境。

三支柱的模式是支撑养老保险持续发展的制度选择。它主要不是从个人水平的角度考虑的，而立足于宏观层面。目前美国第一、二、三支柱的养老资产占比分别为11.0%、59.7%和29.3%。需要说明的是：第一支柱的资产主要是满足精算平衡，并不需要积累很多；第二、第三支柱是积累制资产，积累有个过程。第二支柱资产从3300多亿美元达到17万亿美元，历经30多年。我国的养老保险总资产目前是3.87万亿元，但其中95%是第一支柱。如果我们的政策导向还集中在基本保险上，不对三支柱的发展作战略思考，长远发展会遇到更多的困难。

鉴于此，笔者认为在养老保险上也应当调结构、补短板。一是将基本保险过高的费率降下来。降费率不是当前减轻企业负担的权宜之计，而是立足制度长远发展的战略选择。二是为了支撑养老保险的长远发展，要对历史欠债作制度性安排，从精算平衡的角度确定投入的时机和力度。不然，高缴费也很难有多少下降空间。三是推出普惠性年金的政策，从做强第二支柱的角度定位，不要局限在补充的层面。凡是有合法收入的人，都可在一定幅度内享受税收优惠。年金积累跟随人的一生，不要局限于建立劳动关系的人群。城乡居民养老保险参保人、建立民事劳务关系的人员都可参与。人是流动的，过于死板的条件设定，会阻碍一些人进入，也不利于第二支柱做强做大。四是积极探索养老保险的保值增值机制。既要审慎地扩大市场投资范围，开发新的品种，又要探索研究养老金和公积金的融通转换机制，让两大惠民制度安排适应人生不同阶段的需求，更大限度地挖掘资金潜力。■