共性视角下六盘山片区扶贫开发的影响因素分析——以甘肃省定西市为例

文/张亮（中共定西市委党校，甘肃定西743000）

共性视角下六盘山片区扶贫开发的影响因素分析——以甘肃省定西市为例

文/张亮（中共定西市委党校，甘肃定西743000）

内容提要：六盘山区是我国14个集中连片特困地区中贫困人口分布最多的区域，其贫困程度较深，脱贫任务艰巨，甘肃省定西市的扶贫开发的实例具有典型意义。针对定西市扶贫开发反映出来的问题，应采取多方面措施推进六盘山片区的扶贫工作。

共性视角六盘山片区扶贫开发

贫困是共性问题与个性问题相互交织的系统性弊病。经济社会发展滞后、基础条件薄弱、产业层次低在贫困地区具有普遍性，是贫困问题共性的一面；不同贫困村、不同贫困户的贫困类型、脱贫需求以及返贫的可能性都不尽相同，是贫困个性问题的突出表现。因此，贫困治理应当兼顾统一性和灵活性［1］。在新一轮扶贫开发政策体系中，精准扶贫是战略核心，强调到村到户到人，通过“点对点”的精准“滴灌”，破解贫困的个性枷锁，帮助贫困户有针对性地突破生存与发展瓶颈。而区域开发是重要补充，通过发挥资源、产业、资金等方面的聚合作用，着力解决面上引发贫困的共性问题。只有坚持精准扶贫与区域开发协调推进［2］，点面治理相结合，才能形成抗击贫困的协同效应。基于以上认识，本文侧重于贫困共性问题的分析研究，选取甘肃省定西市作为研究对象，依据现有的文献及数据，对定西市贫困人口分布、贫困人口收入构成以及主要致贫因素进行分析，查找和梳理影响扶贫开发效果的共性因素，进而探讨相应对策。

一、实例研究

（一）研究区概况

定西市位于甘肃中部，境内资源短缺、自然灾害频繁，曾经以“苦瘠甲于天下”闻名于世，也是全国最贫困的地区之一，所辖六县一区被整体列入六盘山集中连片特困地区。在国家“三西”农业建设专项扶贫计划、“八七”扶贫攻坚计划等战略引领下，定西市全力推进区域减贫事业，贫困人口从1982年的170万人减少到2015年的44.35万人，贫困面由78%下降至16.7%。但是，定西市年均有30万人处于脱贫不稳定状态，返贫率在20%以上，贫困程度深、贫困人口发展能力弱仍然是定西贫困的基本特征。［3］有效遏制和减少返贫，确保剩余贫困人口精准脱贫，是现阶段定西市扶贫攻坚的主要目标。

（二）定西市贫困现状分析

1.贫困人口空间分布。定西市地处我国第二阶梯黄土高原丘陵沟壑区向第一阶梯青藏高原和西秦岭山地、半干旱区向干旱区、农区向牧区的过渡地带。区域自然环境的“边缘性”和“过渡性”造就了复杂多样的地理环境，使得定西市贫困人口分布呈现出较为明显的地缘性特征，约有28万人居住在北部干旱沟壑区、南部丘陵山地。这些区域地形破碎，植被稀疏，气候极端事件多发，年平均降雨量425-596mm，而蒸发量高达1400mm以上；坡度在15°以上的土地占50%—70%，宜垦殖率较低，不利于种植业发展。可见，定西市现有绝对贫困人口主要集中在不具备基本生产和发展条件的地区，常规的帮扶式资金支持难以奏效，只有将这一部分贫困人口搬出来，实施易地安置，才能从根本上解决其生存、脱贫和致富问题。

2.贫困人口收入构成。2015年定西市建档立卡贫困人口人均可支配收入为3498元，仅为全市农村居民人均可支配收入的60%。具体收入构成为：家庭经营收入占28.5%，工资性收入占24.8%，转移性收入占45.5%，财产性收入占1.2%。图1、图2分别是定西市建档立卡贫困人口收入构成和农村居民收入构成，通过对比可以发现，定西市贫困人口收入主体存在严重的倒挂现象。一般而言，在农民收入构成中，家庭经营收入和工资性收入应占较大比重。但在定西市范围内，转移性收入成为贫困人口收入的主要来源，高出全市平均水平33.6个百分点。家庭经营收入、工资性收入两项合计所占比重为53.3%，比全市平均水平低32.9个百分点，充分说明定西市产业发展与扶贫对象特点结合不紧密，以种植业为主的农业生产缺乏区域增收效应，第二、三产业辐射带动作用有限，贫困人口收入低而不稳，依靠国家各种补贴谋生度日。

3.主要致贫因素。表1显示，定西市多种致贫因素交错并存，其中因病、因灾致贫合计占比为49.4%，仍为贫困产生的主要诱因，说明基本公共服务体系没有很好地发挥“兜底”作用，对于重大疾病、突发意外等原因导致农民家庭刚性支出骤增，超出承受能力的支出型贫困家庭，目前还缺乏切实有效的救助措施，农村基本公共服务在结构机制、供给水平方面存在着许多亟待解决的问题。缺乏发展资金的占19.8%，成为第三大致贫因素，反映出金融扶贫效应不明显，不能为贫困户提供有效的金融扶贫产品。

（三）影响因素

1.产业发展水平较低。第一产业中，种植业占78.3%，畜牧业占19.1%。而世界农业发展实践表明，一个合理而高效的农业产业体系，在产值构成上，畜牧业产值应大于种植业产值。畜牧业占比过低，说明定西市一产内部结构失衡，正处于从传统农业向现代农业转变的起步阶段，对农民增收的促进作用不明显。第二产业中工业发展缓慢，企业规模普遍较小，小微企业占比高达92.4%；中医药、马铃薯、草食畜牧业等地方特色产业层次低，70%的产品以原料或粗加工的形式销售，处于产业链前端和价值链低端，产业链配套能力和加工延伸不足。第三产业中传统低层次服务业占80%以上，而包括现代物流、电子商务、金融保险等在内的直接促进产业发展的生产性服务业所占比重不到20%［4］。

2.基本公共服务供给不能满足农村居民实际需求。从表2中可见，四大类15项子类指标中，定西市共有12项指标值低于全国、甘肃省平均水平，其中涉及底线民生的基本医疗卫生、基本社会保障发展程度与全国、甘肃省差距较为悬殊，集中反映出定西市农村基本公共服务供给总量不足，且处于低水平的状态［5］。

3.金融扶贫政策与农村金融产品布放存在不一致现象。金融产品创新不足、金融服务门槛过高、信用评级困难等不足以解释金融扶贫效应弱的现象，问题的本质在于金融机构在追逐利润最大化的内在要求驱动下［6］，金融扶贫政策干预失灵，金融资源多数流向城市、大型企业，农村地区很难获得稳定的金融支持，形成金融资源配置上对贫困农民的“挤出效应”。同时，定西市不能为金融机构提供相匹配的优惠政策，或者是出台激励机制，金融机构普遍缺乏扶贫产品创新和增加信贷投放量的动力，造成金融扶贫产品与产业发展实际契合度不高、适应性不强。加之金融机构与贫困户之间的信息不对称，进一步抑制了金融资源的及时介入，金融扶贫政策与以贫困户为导向的微型金融产品“貌合神离”。

二、对策建议

（一）构建多点支撑产业发展格局

第一，优化农业内部结构，发展多样化种养业。改变过去单一、结构雷同的生产布局，向农业注入多元要素。充分利用自然资源，大力发展养殖业。更加注重特色化、差异化发展，加快实施“一村一品”乡村产业体系建设，避免同质化引发的恶性竞争，营造良好的产业生态，推动传统种植业向现代种养业转变。第二，提升工业品质，精心培育地方特色产业。以创新理念为引领，加快马铃薯、现代制药、装备制造、有色冶金等产业转型升级，由初级加工向价值链两端延伸，提高产品附加值。着力打造产业集群，促进特色产业向中心镇集中，辐射带动周边贫困村，激发“造血”功能。创新帮扶模式，引导企业与贫困村精准对接，推动贫困户与帮扶企业建立利益共同体，参与全产业链利益分成。第三，加快发展现代服务业。着力构建现代物流体系，推动商业服务网点、农资商品配送中心和农产品冷链等项目建设向贫困村倾斜，大力发展农超对接、直供直销、连锁经营等新兴流通业态服务。积极开展电商扶贫工作，支持电商龙头企业建立农村电商服务体系，将服务点向贫困村延伸，实现马铃薯制品、中药材、传统手工艺品、小杂粮等特色农副产品就地网上销售。

（二）稳步推进城乡基本公共服务均等化

在巩固现有基本公共服务供给水平的基础上，注重调整城乡人群间公共产品享有上的悬殊状况，进一步协调公共资源配置，引导公共服务资源向农村延伸、向贫困村覆盖，最大限度发挥公共服务的减贫效应，为精准扶贫政策的实施提供良好的民生体验。一是加强基础设施建设，尤其是要增加对贫困村水、电、路等方面的投入。二是将教育扶贫摆在精准扶贫的突出位置，不断改善义务教育薄弱学校基本办学条件，加强农村教师队伍建设，确保贫困户子女平等地接受义务教育、职业技术教育，阻断贫困现象的代际传递。三是提升农村医疗卫生服务水平，在农村形成以县医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的三级医疗卫生服务网络［4］。健全农村疾病防控体系，加大大病救助力度，提高新型农村合作医疗报销比例，减少因病致贫的发生，改善贫困户生活质量。四是进一步完善农村低保、五保户供养和临时救助制度，促进农村最低生活保障与精准扶贫有效衔接，对符合条件的贫困户应保尽保。

（三）提高贫困人口对金融服务的可获得性

一是完善金融服务体系，提高金融服务网点覆盖面。积极支持金融机构在乡镇增设固定网点，进一步向贫困村延伸服务网络，增加智能自助机具布放，满足贫困户各项支农补贴发放、小额取现、存款等基本服务需求。二是拓展贫困户可融资抵押担保物范围。在定西市农村土地承包经营权确权登记颁证的基础上，建立健全农村土地价值评估、流转、处置等配套措施，引导金融机构探索开展农村土地经营权、农民住房财产权抵押贷款业务，使贫困户能够更加便利地获得融资支持。三是着力推进金融服务与特色产业融合发展。紧扣定西市特色产业优势，有效发挥产业带头人作用，帮助贫困户选择特色产业项目，探索实施“贫困户+能人大户”、“贫困户+合作社”、“贫困户+龙头企业”等贷款使用模式，构建多维一体化的金融服务机制和风控模型。四是以贫困村资金互助社为主要形式，缓解贫困户发展生产所需资金短缺问题，提高其组织化程度和自我发展能力。

（四）紧密结合新型城镇化推进易地扶贫搬迁

在尊重贫困户意愿的基础上，结合新型城镇化建设，对移民群众实行中心镇或县城集中安置，依托城镇已有的基础设施和产业基础，赋予贫困人口参与发展、摆脱贫困的机会和空间。但必须明确，易地扶贫搬迁不是单纯的迁入迁出，而是一项涉及到产业扶持、公共服务、政策协调等方面的综合性工程，后续扶持政策的跟进力度至关重要。一是建议设立易地扶贫搬迁专项资金，用于完善安置区基础设施、公共服务设施及后续产业配套，持续改善搬迁群众的生活条件和发展环境。二是根据安置区资源和环境承载能力，细化产业扶持项目，支持搬迁群众发展特色种养、设施农业，并安排其开展适应性技能培训，掌握一至两门实用技术，提高外出就业能力和创业能力。三是依托精准扶贫大数据管理平台建设，加快搬迁群众信息采集，建立精准脱贫档案，对其需求进行动态跟踪，采取有针对性的帮扶措施，从而提高减贫效果，真正使其“搬得出，稳得住，能发展，可致富”。

［1］唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释［N］.人民论坛，2015-03-28.

［2］徐文林，罗红梅.增强精准扶贫实效性［N］.西藏日报（汉），2015-12-23.

［3］傅伯仁，李爱宗，张亮，等.甘肃中部地区农村劳动力转移的问题及对策［J］.中国农业资源与区划，2010（03）.

［4］张亮.基于城镇化发展规律的定西市城镇化问题研究［J］.小城镇建设，2014（01）.

［5］张亮.新型城镇化进程中的基本公共服务均等化问题探析—以甘肃省定西市为例［J］.小城镇建设，2015（07）.

［6］王鸾凤，朱小梅，吴秋实.农村金融扶贫的困境与对策—以湖北省为例［J］.国家行政学院学报，2012（06）.

责任编辑：唐若兰

F323

A

1008-6323（2016）05-0093-03

张亮，中共定西市委党校讲师。

2016-09-20

甘肃省社科规划重点委托项目（项目编号：14WT06）。