法治思维视角下领导干部程序思维的养成

文/关兴丽王志楠（..天津商业大学，天津30034）

法治思维视角下领导干部程序思维的养成

文/关兴丽1王志楠2（1.2.天津商业大学，天津300134）

内容提要：随着当代中国法治现代化的发展，相关学者和法治实践者对法治的程序化问题有了更广泛的关注。其中，领导干部程序思维的水平直接影响着我国法治进程的发展。当前，我国领导干部的程序意识缺失、程序法治意识还很淡薄、程序工具主义思想也很严重。为此，应该注重从程序正义、程序控制权力、程序保障权利、程序违法等方面来促进领导干部程序思维的养成。关键词：程序思维法治思维领导干部

十八大报告提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，把法治思维和法治方式提升到了治国理政的战略地位。可见，领导干部的法治思维是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的基础，直接影响着我国法治进程的发展。从某种意义上说，法治即程序之治。严格按照制度办事是法治思维的基本要求，而制度能够有效运行的前提条件则是人们为实现预期目标所设立的科学民主、公正透明的法律程序。程序能够超越特定个体和具体问题的有限性，遏制处理问题过程中当事人的恣意和任性，对问题的合理解决具有极大的促进和保障作用。［1］法制能否实现现代化，很大程度上取决于程序的完备程度。法治的程度，可以主要用国家和人民共同服从程序的状态作为标尺来衡量。可见，要想提高领导干部法治思维水平，首先应该提高其运用程序思维的能力。无规矩不成方圆，从某种意义上说，程序性思维就是法治思维的方法论，它通过严密的逻辑规范人们的行为，使其感受到潜移默化的规则教育，养成严守规矩的好习惯。在法治发展的进程中，程序所发挥的建设性作用不容忽视，我们的领导干部在社会治理实践中应当自觉养成程序思维，善于运用程序思维来领导工作。

一　程序思维的相关概念

程序是当代科学的一个基本概念。何为程序？当代汉语词典对程序的解释为：“办事的规则和先后次序”赵振宇认为：“程序是指事物运动的某种次序、过程或环节，含有某种秩序或顺序的意思。程序一词有两用，作名词时，讲的是事物运动的排列顺序，表现为一种相对静止状态；作动词时，讲的是为达到某种状态而进行的运动过程。这种过程包括按时间的先后（如先来后到）或按某种要求（如尊老爱幼）或某种层次（如轻重缓急）或按某种量度（如大小多少）等依次排列的工作或运动步骤。”［2］肖凤城对程序的解释为：“一是指纯粹自然意义上的事物过程（order）；二是指人所安排的事物过程（program）；三是指人与人之间的关系构成的事物过程（procedure）。……区分程序的三种含义的要害是分析人在事物过程中的地位、作用或结构关系。从人的角度看，一切事物的结构关系可以分为三类：一是物与物之间的关系；二是人与物之间的关系；三是人与人之间的关系。由于社会是指人与人组成的结构，因而前两种结构关系都是自然关系，只有后一种结构关系是社会关系。在自然关系意义上的程序是自然程序，在社会关系意义上的程序是社会程序。”［3］

关于程序思维巢岳虎认为：“程序思维就是按照客观事物发展的时间顺序进行生活、工作、学习的一种最基本的线性思维方式。通俗地说，就是我们每个人在做任何事情时，都会讲究一个顺序和计划。”［4］程序思维也可理解为：“借助程序这个形式性操作杠杆把利益的讨价还价以及特殊的价值取向都转化为合乎正义的、以法律语言表达的权利诉求，进而通过程序的过滤装置取得关于公共选择的实质性共识，并把程序正义作为各种法律决定是否妥当的担保。”［5］

通过对相关概念的深刻理解，基于法治思维视角下的领导干部的程序思维就是指领导干部在想问题、作决策、办事情时，必须以程序正当性为前提，能够自觉经常地按照法律规则和法律程序等来思考问题的一种思维范式。

二、当前领导干部程序思维存在的问题

从当前来看，各级领导干部的法治思维水平和运用法治方式解决问题的能力都有所提高，但是种种现象也表明，一些领导干部的程序思维还不同程度地存在以下一些问题。

（一）程序意识缺失

程序意识要求一切按规定办，严格遵守制度和程序。在刑事诉讼活动中，一般案件的处理需要通过立案、侦查、审查、起诉、审理、判决、执行等程序才能完成，并且每个诉讼阶段的法定时限与执法主体也不相同。公权力一旦离开程序的轨道，失去制约和监督，就如同脱缰的野马一样失去控制，从而异化为显示威风的私器。因此，虽然行政执法与刑事执法有所不同，但同样都要求注重程序。领导干部树立程序意识，是依法行政的需要，也是维护群众尊严的需要。由于在我们的认识和观念中长期缺乏程序意识（尽管关于中国传统文化是否具有反程序意识的问题尚有争议，但不能否认，在我们的意识中程序意识是缺位或不充分的），因此，当事人的程序利益容易被忽视，在以实体为上、实体为先、权力本位及行政化意识的影响和遮蔽之下，我们很难意识到程序利益并充分维护程序利益，反而在某些场合理直气壮地将弱化程序利益当作了程序的正当性。通过分析近年来一些地方发生的干群冲突关系，可以看出，在税费征管、房屋拆迁、土地征用等与群众利益密切相关的工作上，正是由于一些领导干部缺乏程序意识，在政策出台之前不沟通、不论证，实施前不征询，该走的程序也不走，最终在百姓面前碰壁。甚至有些领导干部在碰壁之后仍然不反思无视程序的失误与教训，而是一意孤行，坚持依靠专政工具的力量，试图强制推行那些决策，导致干群冲突频发，甚至个别地方的有些矛盾曾一度演变为恶性事件。

（二）程序法治意识淡薄

法序律程是法治理念的重要组成部分，甚至可以说没有程序的法律是名存实亡的，法律程序是区分法治和恣意的标志。以儒家思想为主导的中国传统法律文化强调惟命是从、维护等级特权。体现在法律上则是侧重定名止纷的实体合法，追求“无讼”的理想境界。［6］中国传统社会法治强调“天理”、“国法”与“人情”的统一，讲求有等差、脉络化的人伦亲情的伦理原则。人们对待既定程序就像对待玩偶一般随心所欲，合意就遵循，不合意则弃之不顾。在关系化、人情化观念的支配下，许多掌握公权力的国家工作人员尤其是领导干部，在工作中，根据亲疏而采取不同态度。在他们的观念中，权力超越一切，明文规定的政策、制度、法律规则、法律程序等都是可变通甚至可有可无的。在现实社会中，一些行政执法机关的领导干部“长官意识”非常浓厚。政策出台前不沟通，实施前不征询，程序根本不算什么，即使违反了程序也不算违法，承担责任更是无从说起；暗箱操作，办事程序不公开，所谓小事大办、大事小办，关键事情悄悄办。认真玩程序、扎实走过场的现象在有些领导干部选人用人时屡见不鲜。这些程序法治意识淡薄的表现都是我国程序法治不能健康发展的罪魁祸首。

（三）程序工具主义存在

德国社会学家马克斯·韦伯称中国的法制传统饱含一种反形式主义的情绪，认为中国的“重实体、轻程序”往往注重的是实体的公道，而非法律的形式。这种程序工具主义认为，程序并不是作为独立自主的实体而存在的，它只是实现实体法目标的手段。我国古代社会是一个金字塔式的以皇权为中心的巨大的家国共同体，作为一种工具和打击犯罪维护皇权手段的诉讼程序最根本的价值取向就是维护国家的统治秩序和社会稳定。只要是能够消除危害皇权的各种因素，采取任何手段（尽管这种程序设计本身并不科学，是不合理甚至反伦理、非人道的）都允许的，都是正当合法的。在这种强调迅速及时且有效打击危害皇权和社会秩序行为的价值理念下，个人权利基本被抹杀。实践中，一些领导干部通过走捷径即选择效果立竿见影的实践性思维而非见效缓慢的程序性思维来实现国家和社会的发展。这种行为虽然有损于程序的权威，破坏了程序规则，却也在发展经济、改善民生、维护稳定等领域有了一定的成效，甚至降低了行政成本，由此可见，“重实体轻程序”成为各级领导干部主要的思维方式也就不足为奇。从短期来看，程序对效率可能会有一定的影响，但是严格遵守法定程序却能够降低失误率，所以从长远来看，它其实是有利于效率的。

三　领导干部程序思维养成路径

美国法学家庞德指出，“程序是法治的核心，是法治从法律形态到现实形态的必不可少的环节”。［7］没有正当程序作支撑的法治并非真法治，离开程序论法治也不过是纸上谈兵，法治理想也只能是空想而已。法治进步和社会文明的重要标志就是能够重视程序的价值，进而维护程序正义。法治的发达，体现在人们尤其是权力拥有者办事情都能够自觉严格遵守程序，体现在权力的行使能够严格受制于法律程序。随着政府权力的不断扩张，想要权力变得让人能够容忍就只有依靠程序公正。程序是否完备直接决定了能否实现法制现代化，公正合理的法律程序奠定了现代法治的基础。程序思维要求将社会中已存在的各种冲突通过正当程序的运行予以和平公正地解决，要求各级领导干部按照法律预设的程序行使权力，要求保障程序参与者有平等的发言以及对话。走程序之所以很难施行，就在于它有时会很繁琐，不仅需要时间，甚至还会遭受上级、社会和舆论的压力。但是严格依照程序办事却可以少走弯路，避免乱指挥、瞎折腾，防止因程序问题而造成决策或执行的无效，从而最大化实现预期效果，提升工作质量。

（一）程序正义思维的养成

在英国的普通法律制度中，程序正义的古典表述是“自然正义”；在美国，程序正义的古典表述是“正当法律程序”。程序正义在西方法治实践中是一个核心要素，对我国法治建设也是意义非凡。程序正义的客观性排除了程序运行过程中来自外界权力、人情等的干涉，从而更有利于促进法律的遵守和实施。为保证过程和结果的公正，终极裁判必须以程序正义过程为依据，因为它是与最终结果相关的唯一因素。相对于那些经过公正程序所产生的不利后果，人们更加不满经过不公正程序而导致的不利后果。程序正义可以通过降低人们对不利后果不满的这种积极效应来为社会的稳定与和谐创造条件。

行政行为运行过程中，事前公开、事中参与和事后告知是程序正义思维的刚性要求。“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张”。程序的公开性是程序正义的基本要求，脱离程序的公开性去谈论程序正义是毫无意义可言的。程序公开性的实质就是让公众亲眼见到正义实现的过程，在这一过程中能够使社会公众同各方当事人一样受到感染与教育，从而为诉讼过程的社会监督提供可能性。［8］程序正义思维要求官方行为在追求结果妥当的同时，还必须满足程序正当性。倡导办事公开透明，强调当权者有责任和义务使权力在阳光下运行。一般而言，权力运行程序越是公开透明，领导干部滥用权力的可能性就会越小，而滥权时被追责的可能性则会越大。参与性是程序正义的核心内容。参与性是实现程序正义的见证与保障，有些程序过程即使是正当合法的，当事人仍然会因为不是非常充足的程序参与性而对程序正义性产生争议。为确保事关民众利益的重大事项能依法决策、科学决策和民主决策，在整个政策制定及实施过程中，就需要公众的有效参与，并赋予公众平等发言和对话的机会，保障民众的知情权并接受公众的监督和质询，才易于引导民众对程序结果的认同和肯定。因此，领导干部程序正义思维的养成，就是要以“程序优位”为指导思想，在立法程序上完善信息公开制度、推行立法听证制度、建立各利益群体公开、公平、公正地表达意愿的博弈机制。

（二）程序控制权力思维的养成

约束权力是法治的核心，不受限的权力必然导致滥权。就权力使用的正当性而言，只有确保公共权力合法使用的同时还能够对其进行有效控制，程序设计才可能是正义的。法律程序存在的目的就是要规范和控制各种公共权力，不借助正当程序，公权力将会很难被“关进笼子里”。程序控权是宪政制度的核心和灵魂。程序控权思维就是通过建立和激活科学完善的行政程序、司法程序、监督程序等法律程序来治官治权的思维。［9］其中，首要的就是行政程序。通过法治制度建设，使行政程序具有控制行政行为合法、正当运作的强制力量，倒逼领导干部学会在法治规范的范围内正确行使权力，防止以言代法。行政决策贯穿于权力运作的始终，是政府工作的重心。所以，要通过法治来规范行政决策权。法律明确规定各级官员的决策权限和范围，使其严格遵守行政决策程序，认真对待当事人对涉及其利益的行政决策的意见；进行有关群体利益的重大行政决策前，则要经过专家论证、风险评估和集体讨论等程序，以确保决策的科学有效。司法程序是行使司法权时所必须遵循的法定的方式方法及顺序。司法程序所包含的逻辑严谨、环环相扣而又相对独立的各阶段和环节，大大降低了权力任性的可能。严格司法程序，就是要求作为国家法律执行者、法律尊严捍卫者的司法人员养成程序控权思维，端正程序认知、尊重程序主体、遵守程序规定，不以主观好恶随意增减、颠倒、应付程序，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。正当程序能够使公众有关正义实现的愿景成为现实，而在此基础上的程序结果也更容易获得公众的认同和肯定。领导干部必须明白，被管理对象作为公民也有权利监督政府，只为自身利益考虑而利用信息垄断逃避公民监督的行为不仅使自己受到更加严重的处罚，还会极大损害政府的公信力。为此，要在维护正当程序的严肃性发面下功夫，在监督、纠正违反程序规定行为的同时还要加强责任追究力度。

（三）程序保障权利思维的养成

保障权利是法治思维的灵魂。权利至上、通过法律来保护绝大多数公民的合法权益是法治思维的主旋律。作为社会的构成分子，每一个人都体现了人的种属尊严，每一个人都具有一定的发展潜力和发展前景，因此，每一个社会成员都应当具有平等的基本权利。对公民这些基本权利的保障是其检验和接受国家能够合法存在的根本尺度。正当的法律程序能够有效地保障人权，正如美国一个大法官所说:“一部美国人的自由史，在很大程度上，就是程序的保障史”。［10］马修的“尊严价值理论”的核心内容是，评价法律程序正当性的主要标准是它使人的尊严获得维护的程度。［11］而在现实生活中，随着中国进入快速发展的新阶段，手中拥有权力的领导干部产生权力膨胀，滥用权力、以权谋私的现象屡禁不止。“是替党说话，还是替老百姓说话”、“没强拆就没新中国”、“我不需要为任何人服务”等很多官员的雷人话语折射出目前我国公权力无限膨胀的一种态势。毫无疑问，公权力的膨胀势必会使与之相对的私权利空间受到挤压而失去两者的相对平衡从而引发难以解决的社会冲突及矛盾。而程序能在促进行政管理、增加矛盾调解缓冲方面发挥重要作用。从行政上看，基本权利最重要的一点就是对行政效力的约束，而行政权力在行使过程中对程序的强调就是为了在保证行政行为有效并规范落实的同时，还能保证公众在这一过程中不会受到侵害。可以说宪法的完善对于法律知识匮乏的公民来说远不如宪法真正意义上的贯彻落实来的实际。法治思维的一个重要精神就是要制约权力、保障权利。程序保障权利的思维要求领导干部以保护公民基本权利的实现为准则，杜绝“公众只是被管束的对象而已”这种错误思想。公民权利是国家权力的源泉，而国家权力只有在法律严格规定的范围内活动，才可能实现其保障公民权利的目的。法治是对强者的约束，是对弱者的保护。以人为本本质上讲究应该以权利为本，领导干部应该认真对待他人权利，一般情况下，他人的权利就是公权力的边界。因此，领导干部在行权履职过程中，要从调整、平衡权利义务关系的角度去制定法律、推进改革、执法司法，以实现公民权利自由为己任，真正做到权为民所赋、权为民所用。

（四）程序违法思维的养成

程序违法是与实体违法相对应的行政违法。一般认为行政程序违法是指行政主体在行政行为过程中违反了法定程序，并因此承担相应的法律责任的行为，主要表现为方式、步骤、顺序、时限违法。行政行为不按法定方式进行、法定方式的适用存在欠缺是方式违法的主要有情况。步骤是行政程序的重要要素。法定步骤颠倒及不遵守时限、无根据增减或遗漏法定步骤是步骤违法的主要表现形式。行政程序违法可以是法定行政程序违法，也可以是自主行政程序违法；既可以是具体行政行为程序违法，也可以是抽象行政行为程序违法；既可以是行政执法程序违法，也可以是行政司法程序违法；既有作为行政程序违法，也有不作为行政程序违法。

明确违反程序法和违反实体法同属违法，都应当承担相应的法律责任是领导干部树立程序违法思维的第一要义。行政公务人员程序违法应该承担的法律责任包括行政责任、民事责任及刑事责任三大项。行政公务人员承担的行政责任主要是被通报批评、行政处分及身份处分。行政处分（包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等）是公务人员承担违法行政责任的主要形式。当公务人员因程序违法给行政相对人或社会公共利益造成重大损害时，不但此行为无效，而且还会面临失去公职的危险。民事责任主要就是赔偿损失。按照国家赔偿法与行政诉讼法的规定，因公务人员重大程序违法造成相对人损失并应予以行政赔偿的，国家赔偿之后要向其个人追偿全部或部分赔偿费用。因公务员程序违法造成公民权益损害时，构成犯罪的应该追究其刑事责任。针对行政程序违法的特点，公务员程序违法所承担的刑事责任主要适用徇私舞弊、滥用职权罪、玩忽职守罪。

四、结语

程序在法治中国的建设中不可或缺，随着各项法律规则、法律程序的展开，领导干部的行政行为越来越受到限制。经过程序所认定的事实关系与法律关系成为无可动摇的真正的过去。具有程序思维的人并不认为结果应该先于并优于程序，而是会尊重正当程序以及基于正当程序所产生的结果。各级领导干部只有养成程序正义、程序违法、程序控制权力、程序保障权利的程序思维，才能够使其在治国理政中不断提高自觉高效地运用法治思维和法治方式的能力，从而早日完成法治中国的建设。

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责任编辑：唐琼

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1008-6323（2016）05-0096-04

1.关兴丽，天津商业大学公共管理学院副院长；2.王志楠，天津商业大学公共管理学院硕士研究生。

2016-09-06