政府购买公共文化服务的价值诉求与路径选择

文/伍玉振（中共济南市委党校、济南市行政学院，山东济南250100）

政府购买公共文化服务的价值诉求与路径选择

文/伍玉振（中共济南市委党校、济南市行政学院，山东济南250100）

内容提要：十八大以来，我国文化事业的改革力度不断加强，公共文化服务供给的社会化步伐亦不断加快。然而，政府购买公共文化服务在模式选择、制度设计及其监督评价机制等方面仍处于起步探索阶段，因此，通过对当前政府购买公共文化服务所依据的理论基础和面临的现实困境进行系统分析，结合最新的实践经验来探讨政府购买公共文化服务在我国的提升与推进路径具有重要的应用价值。

政府购买公共文化服务推进路径

2013年9月，国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，指出“推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径……到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度”。同年11月召开的中共十八届三中全会按照推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标要求，把政府向社会力量购买公共服务作为全面深化改革、转变政府职能、创新政府治理模式的重要内容，要求“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。［1］2015年1月，中共中央和国务院《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》出台，将这一模式纳入公共文化服务供给体系之中，“建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制。出台政府购买公共文化服务指导性意见和目录，将政府购买公共文化服务资金纳入财政预算。推广运用政府和社会资本合作等模式，促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化。”3月，文化部、财政部等四部委又联合制定了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，要求进一步深化文化体制改革，推动公共文化服务社会化发展，逐步建立起适应社会主义市场经济的公共文化服务供给机制。当下，改革公共服务供给的方式和机制，已经成为我国全面深化改革的一项重要实施内容，在此背景下，分析和阐发政府向社会力量购买公共文化服务的内在演进机理和应用价值，对于深化我国政府治理和公共服务供给方式的改革，无疑具有重要的理论和实践意蕴。

一、政府购买公共文化服务的内涵及特征

最近全国人大常委会修订的《公共文化服务保障法（草案）》是这样定义公共文化服务的：指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。［2］而对于政府购买公共文化服务的内涵和外延，当前学界认识还不统一，我们根据王浦劬教授对政府购买公共服务的定义，［3］把政府购买公共文化服务作如下阐释：政府购买公共文化服务，是按照市场机制和社会机制的要求，把政府直接向社会公众提供的基本公共文化服务事项，采取项目竞投标、委托运营管理、承办等方式交由社会力量生产和承担，由此实现公共文化产品和服务的优质化供给，保障公民的基本文化权利。

公共文化服务作为公共服务的一种，既兼具一般性公共服务的本质属性，也存在着某些属于自己的特有属性。主要区别在于：它和大多数以纯物质形态存在的公共服务资源相比，具有成本很低、边际效益很高的特点，尤其是社会效益的表现方面比较突出。这使得政府购买公共文化服务具有如下三个特征：

第一，公共文化服务一般区分为基本公共文化服务和非基本公共文化服务两类。基本公共文化服务主要是政府的责任，一般是指与经济、社会和文化发展水平和公众的基本文化需求大体适应、大致均等的公共文化服务。非基本公共文化服务，是指主要由市场和社会机制来完成，超出大多数公众的基本文化需求，遵循非营利的原则，以低价有偿的方式或低赢利模式向公众提供的文化服务。［4］政府购买公共文化服务时，必须结合公众的现实文化需求和社会经济发展情况进行合理区分，在购买次序、资金安排、采购流程、模式选择、监督管理和绩效评估等方面作出统筹考虑。

第二，公共文化服务的购买主体众多，涉及到文化、广电新闻出版、体育、财政、教育、妇联、团委等多个政府部门以及文化类事业单位，而且操作过程复杂，这要求政府在购买公共文化服务时必须做好前期的需求调查和协调准备工作，防止在实际购买过程中出现重复购买和资源浪费的现象，避免出现购买流程混乱和绩效评估的标准不一等问题。

第三，公共文化服务除具有一般公共服务的经济属性（或技术属性）外，还具有显著的社会属性（或价值属性），是塑造公民良好精神和优秀品质的重要途径，是从属于国家意识形态建设方面的重要支撑点。政府和公民的公共价值和利益诉求必须在购买服务的过程中得到体现和表达，也就是说必须重视服务购买流程的监督评估和服务标准的制定，防止目标的偏离。

二、政府购买公共文化服务的价值探析

政府运用市场竞争机制，向社会力量购买公共服务，来满足人民群众日益增长的经济文化需求，是当今比较流行的一种政府供给基本公共服务的模式。“在世界各国，政府依靠社会组织（CSOs）承接政府出资的社会服务，是一种普遍且日益通行的做法。”［5］美国著名学者萨瓦斯在其研究成果中指出，公共服务供给市场化和社会化具有提高公共服务的质量和生产率、降低成本、减轻政府的财政负担和激励社会创新等优点。［6］近年来，政府购买公共文化服务已成为我国健全现代公共服务体系、构建服务型政府、创新社会治理和加强社会建设的一项重要手段。

（一）推动政府公共服务供给方式和供给机制的重大变革

政府向社会力量购买公共文化服务，是深化文化体制改革，以机制创新提升政府公共文化资源配置和优化公共服务供给效能的重要途径。在传统的计划经济体制下，公共文化服务的行政性指令供给，带有浓重的行政领导偏好和部门利益偏好倾向，缺乏经济观念，不注重服务质量和效益，而且经常出现对公众文化服务需求信息把握的失真，降低公众对公共文化服务供给的需求感，影响社会公平公正价值的实现。推广政府购买公共文化服务来代替政府对公共文化服务的一元性供给，可以有效防止政府在公共文化产品与服务供给方面的低效率现象，避免政府内在自利性的缺陷，丰富公共文化产品和服务的供给。政府通过合同外包、共建共享、奖励补贴、运营管理转移等多种方式邀约社会力量参与公共文化服务，既能实现公共文化服务产品供给的多元化，保证公民获得优质的公共文化服务，又能减轻政府的财政负担和人员投入，将政府从繁重的公共服务中解脱出来，提高公共文化服务供给的效能，使有限的政府资源得到最优配置。

（二）发挥市场在公共文化资源配置中的积极作用

长期以来，我国公共文化服务供给一直由政府进行直接生产和供给，处于政府单方面垄断状态，时常导致公共文化服务供给中的低效率和低质量，使有限的公共资源得不到充分利用和优化配置，难以满足公众日益增长的差异化和多样化的公共文化服务需求。十八大以来，我国加快了政府通过市场竞争机制购买公共文化服务的改革进程。“发挥市场在文化资源配置中的积极作用，推进政府向社会力量购买公共文化服务与培育社会化公共文化服务力量相结合，规范和引导社会组织健康发展，逐步构建多层次、多方式的公共文化服务供给体系。”［7］让市场配置公共文化资源，将市场可以自行调节的事项交给市场自己解决，实现以尽可能少的财政投入生产尽可能多的文化产品、获得尽可能大的效益。政府运用市场竞争机制的作用，吸收社会力量参与公共文化产品的生产与提供，可以打破公共部门的垄断，有利于公共文化产品供给主体的多元化，对于提高公共文化产品和服务质量，推动公共服务效率的提高都是有益的。

（三）转变政府职能和建设服务型政府的现实需要

建设服务型政府是我国政府行政管理改革与发展的重要目标。改革开放后，伴随西方政府创新发展理念的嬗变与实践的全球化，加之我国市场经济的飞速发展以及经济体制改革的现实需要，我国开始推进政府职能转型，逐步由“全能性政府”转向“服务型政府”和“责任型政府”。［8］政府文化管理体制方面也应时而变，由“办文化”向“管文化”转变，加大文化事业改革力度，逐步开放相关文化领域，引入社会力量的参与。按照政府购买公共文化服务的制度设想，公共文化服务的生产和提供通过市场竞争机制，由社会组织或文化机构来承接，政府逐渐退出这些直接生产和供给环节。这样可以让政府把主要精力放在公共文化政策制定、行业监管、资金预算、绩效评估等工作上，实现政府职能减少但服务质量提升的目的。

（四）推进政府治理和社会治理现代化的实践需要

十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，而其中最重要的一条实践路径就是推动社会多元主体的协同性治理，构建起政府和社会的合作伙伴关系，形成政府、企业、社会组织和公民多元主体共同治理、共同参与的格局，在协同合作中提升政府和社会的治理能力。而政府向社会力量购买公共文化服务，恰恰是以改革公共服务供给的方式，推进政府治理结构优化、培育和发展壮大社会组织，进而塑造新型的政府与社会共治模式，促进我国社会主义文化的繁荣发展。

三、政府购买公共文化服务的现实困境

我国推进政府购买公共文化服务的最终改革愿景是构建起多元化、社会化、制度化、法治化、精准化的公共文化服务供给体系。但从目前我国各地政府购买公共文化服务的具体实践情况看，还存在着政策法规缺失、购买范围狭窄、社会私营供给主体缺乏、购买程序与流程不完善、监管评估机制不健全等问题。

（一）政府购买公共文化服务制度不健全，缺乏系统性，开放程度不够

政府在购买公共文化服务中缺乏系统性、科学性的规划，购买随意性强，程序规范性不够，没有建立有效的刚性约束制度，存在着“运动式”、“命令式”购买服务的现象。虽然中央、省级政府在购买公共文化服务程序方面出台了某些指导性和原则性意见，但市县一级只有少数地方出台了结合本地情况的实施细则，其余多是对上级政府意见文件的翻版和简单复制，具体可操作性不强；在绩效评估方面，量化指标的设置随意性较大，各项指标所占权重难以形成科学配比，难以准确反映服务质量的优劣；基本公共文化服务与非基本公共文化服务的区别在许多地方政府购买公共文化服务目录中没有明确区别开来，导致在实际购买操作中出现混乱和认识上的偏差。最典型的就是纯公益性公共文化产品因为“无利可图”，导致承接主体的严重缺乏，或者被掺杂进某些营利性因子，不断丧失其公共性。［9］

在政府购买公共文化服务方面，开放程度还需要进一步提升。通过梳理目前中央和地方制定的购买公共文化服务目录，我们发现许多地方存在着购买范围狭窄、指向性过严、操作性不具体、购买内容陈旧、文化服务开放不足等问题，不能根据具体情况与政府职能厘定政府购买公共文化服务的范围，缺乏动态调整与优化机制，造成一些代表公共文化先进发展方向、富有创意的服务和产品尚未纳入政府购买范围。

（二）购买公共文化服务竞争不充分，存在着“内部化”现象

目前，我国政府购买公共文化服务的目标对象仍然是以政府所属或具有政府背景的公共文化事业单位和机构为主。由于我国公共文化对私营领域开放的时间不长，社会文化组织自我成长时间较短，能力积攒不足和资源掌握匮乏，造成事实上承接主体相对缺乏，无论是竞标能力和谈判技能都不成熟，远远落后于原有体制内的文化事业性单位，造成“体制内非竞争性购买公共文化服务”［10］现象普遍发生。无论是沿海发达地区，还是中西部地区，普遍缺乏一些规模较大和生产运营能力强的私营社会文化组织。长此以往，难以形成政府购买公共文化服务所需要的多元化承接主体竞争的局面，不利于这一机制的健康持续发展。此外，地方政府购买公共文化的信息发布机制不健全，仍然存在着一定的权力寻租空间。个别政府在购买公共文化服务过程中有时通过指定性、限定性招标的方式，小范围内发布购买信息，或发布不完整的购买需求，使一些掌握公共文化资源、拥有服务能力的社会组织未能或错失进入政府购买的视野，也降低了公共文化服务供给主体间的竞争程度。

（三）政府购买公共文化服务监管机制不健全

政府购买公共文化服务对接和贯通了政府、市场和社会三个场域，其间要面对众多的独立性文化机构或组织，而对它们的协调、监督监管则给传统的科层式管理体制带来了很大的困难。因为这些承接主体的多元、异质、独立等特征，显然不是直线式和单向性的，这需要政府创新技术管理路线，理清和分析不同主体间的内在运行机制，创新社会文化组织的监管与绩效评估机制。目前来看，我国政府购买公共文化服务在各地处于起步探索阶段，尚未建立健全公共文化服务多元主体间的合作协调与联系机制，给政府的监督和管理带来很大的困难。而且我国政府购买公共文化服务的监督管理主要由相关购买部门，或几个部门联合承担，各职能部门由于相互协调不够，信息不畅通，极容易出现公共文化服务重复购买，造成不必要的资源浪费。在实际操作过程中，部分政府购买人员的专业素质跟不上，不能有效指导竞标和制定合同管理流程，不能适应购买公共文化专业化的要求。

（四）尚未建立科学的绩效评估体系

当前，政府购买公共文化服务尚无专门立法保障，仅有纲领性的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，具体操作规程各地处于独自探索阶段，在评价环节存在大量程序性缺失与技术性障碍等问题。政府购买公共文化服务流程涉及财务预算、购买计划、服务定价、招标投标、过程管理、业务监管、绩效评估、制度反馈等等，这些环节都涉及社会公共资源的流向和分配，关系到社会效益的发挥和公平公正价值的实现，考验着政府统筹全局的能力。目前，我国政府购买公共文化服务的绩效评价主体仍是以政府管理部门为主，评价主体比较单一，缺少社会第三方独立评估机构的参与，存在着一定程度“灯下黑”的问题。由于前期对社会组织参与评估机制的重视程度和培育意识不足，第三方评价机构的规模和公信力尚未完全建立起来，遴选机制和筛选机制仍值得推敲和探索，普遍难以承担相应的评价任务，从而影响着整个绩效评价机制的顺利推进。

四、政府购买公共文化服务的推进路径

我国在探索实施政府购买公共文化服务模式的过程中，既要关注公共文化服务供给的效率，还应兼顾供给效益、公平与公正等社会价值、公共政策的长效性与可持续性等议题，这需要我们采取有效的策略与措施，加强法规制度建设、规范管理流程、培育和壮大承接主体、完善绩效评估和风险防范机制等，切实推广政府购买公共文化服务。

（一）不断完善政府购买公共文化服务的相关法规制度建设

政府购买公共文化服务相关法规制度的建设与完备，是实现这一机制健康、有序、稳定发展的重要基础性保证。“各地要建立健全方式灵活、程序规范、标准明确、结果评价、动态调整的购买机制。”［11］我们必须对政府购买公共文化服务的权限分配、产品供给及其监督管理过程中社会价值体现、社会文化组织的绩效评估等方面出台相关法律法规制度。

首先，完善政府购买公共文化服务的顶层制度设计，确立政府向社会组织购买服务的基本原则和方向，拓展采购领域和范围。目前，《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》已出台，《公共文化服务保障法（草案）》正处于全国人大常委会的审议阶段，其它一些涉及公共文化的法律法规也处于酝酿阶段。其次，建立健全中央与地方紧密结合的购买公共文化服务政策体系，各级地方政府要根据本地实际情况，出台具有较强操作性的实施细则和购买目录，为政府购买公共文化服务营造良好的政策法规环境。再次，逐步建立健全公开透明的扶持奖励和社会捐赠管理制度、社会文化组织促进条例、共建共享的多元融资制度、多元主体合作协调办法等政府购买公共文化服务的配套管理制度，来明确政府、市场和社会三方的权责和边界归属，有效激发承接主体的活力。通过上述一系列公正、公开与透明的政府购买公共文化服务的制度规范与民主程序，来实现在政治经济过程中公民与政府价值偏好的一致性，规范市场过程中政府与生产者的交易行为，保障公民的文化权利。

（二）严格政府购买公共文化服务的管理程序

一是健全政府购买公共文化服务的需求调查和筛选机制，以公众的文化需求选择作为整个购买服务活动的起点。建立健全政府购买公共文化服务目录的动态筛选机制，将购买重点聚焦于公众基本的、急需的项目上。各地要结合大众公共文化需求、市场竞争成熟度和社会组织发育情况等因素，科学制定政府购买公共文化服务的范围和目录。二是规范政府购买公共文化服务的具体操作流程，杜绝粗放式管理。政府作为购买公共文化服务的主导方，为确保购买流程的顺利进行，需要通过科学的制度建设来明确职责和边界范围，规范购买服务的管理流程，对购买的范围和程序、经费预算和支出、合同监督流程等应作出明确规定；合理确定政府购买公共文化服务的判定标准和购买的先后次序，优先将具有成本优势、公共性较弱、容易衡量质量优劣、效率与公平可以兼顾的公共服务项目进行外包；健全政府购买公共文化服务的招投标机制，对竞标者的资质、社会信用、绩效评估等信息应该统一明确，扩大社会组织的竞标范围，确保招标过程中的公平与公正。

（三）完善政府购买公共文化服务的市场机制建设

规范和竞争有序的市场机制，可以减少公共文化服务的供给成本，提高公共文化的供给效率和质量，有效满足人民群众的公共文化需求，是政府购买公共文化能否取得预期目标的基础性条件。市场成熟度对公共服务外包决策具有显著性影响。［12］从目前来看，良好的政府购买公共文化服务市场环境的形成主要取决于市场竞争机制和政府法制化的建设。因此，我们要不断提高政府市场管理和法制化水平，完善购买公共文化市场机制建设，制定规范化的市场准入制度和备案制度、严格投标竞标和采购承包制度、建立透明的购买流程、合同流程管理制度、评估监督制度和奖励与惩戒制度等，逐渐培育起良好的市场环境。

（四）培育社会文化组织，鼓励和支持社会力量的广泛参与

政府购买公共文化服务机制的有序开展，一方面必须依赖于竞争性的公共文化市场环境的培育和形成，另一方面则需要众多机制灵活、种类繁多的社会文化组织的广泛参与。“鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设施设备、兴办实体、资助项目、赞助活动、提供产品和服务等方式参与公共文化服务体系建设。”［13］培育和发展社会文化组织，为政府购买公共文化服务提供多元供给主体，使“政府职能转得出，服务承接接得住”。［14］这需要各地政府在购买公共文化服务的过程中，结合政策扶持、项目补贴、合作共建、委托运营管理或招投标等多元路径，扶持社会力量发展，提供孵化平台，培育和壮大社会文化类组织的规模，完善社会力量参与公共文化供给的途径和环境，努力解决公共文化产品和服务供给匮乏的问题。尤其在承接主体环境的塑造方面，无论是国有的，还是私营的，政府都应该一视同仁，使它们获得同等的政策、制度、财政等条件，对于力量比较弱小的社会文化组织政府还应增加扶持的力度，保证它们享有充分的发展空间与增长空间，赢得公共文化服务供给的机会。只有大批独立的社会文化组织的存在，才能实现公共文化服务供给的多元化，生产出符合人民群众多样化文化需求的公共文化产品。

（五）搭建政府购买公共文化服务多元主体协调合作机制

多中心社会治理理论强调政府购买公共服务过程中需要多元主体的共同参与，充分发挥多元主体的价值，认为不同主体应以平等的身份为某一议题或事项进行交流与互动，最终实现所谓的共治。这就需要我们在政府购买公共文化服务的过程中注重不同场域的聚集和协调平台的搭建，实现对于公共文化供给对象的拓展、效率的提升、公共价值和社会价值的保障等议题的探讨，建立和完善政府相关职能部门的协调机制、公共文化服务承接主体多向交流机制、政府、市场和社会三方交流与沟通机制等，以推动社会价值突出、运行管理科学、市场竞争充分的现代公共文化服务和产品购买体系的形成；加强购买公共文化服务的政府部门间的资源整合和功能协调，避免重复购买和多头领导的问题，在资金安排、购买方式和程序选择、监督控制和绩效评价等方面建立动态交流沟通机制。

（六）健全政府购买公共文化服务的绩效评估机制和风险防范机制

在政府购买公共文化服务模式中，构建完善、高效的绩效评估机制是实现公共文化服务有效供给，实现公共文化社会效益和公共价值发挥的重要保证。在绩效评估机制建设方面，应科学规范绩效评估指标体系、厘定绩效评估主体和评估项目范围、加大第三方评估力度、引入和确立公共文化接受方评估话语权、健全信息和申诉处理机制等；完善购买公共文化服务的质量动态评估制度，实施政府购买公共文化服务的全过程绩效管理，重点对购买公共文化服务的项目立项、财务收支、运营管理、效果评价等重点环节加强测评。

完善政府购买公共文化服务的风险防范机制，建立专业多层次的监督监管机制，强化市场交易过程中的风险防范意识。首先，建立第三方监督管理机制，引进第三方专业化运营管理组织或专家委员会等，进行全过程的监管与咨询；完善政府内部监督机制，构建服务项目动态管理与动态监督机制，及时发现问题、追究责任、采取补救措施降低风险；强化政府部门公共责任意识，建立相应的行政问责机制，当社会文化组织不能履行正常的购买合同时，既要追究供给主体的责任，也要追究政府购买部门的责任，并做好后续应急预案与应急处置。

总之，从政府开放公共文化服务领域，培育非营利性文化类社会组织，吸引社会力量参与公共文化产品和服务的供给，彰显了目前我国公共文化服务社会化供给的发展趋势，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，必将加快我国社会主义文化事业的繁荣发展。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16（1）.

［2］全国人大常委会.公共文化服务保障法（草案）全文［EB/ OL］.中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/2016-05/04/ content_1989644.htm，2016-05-04.

［3］王浦劬.政府向社会力量购买公共服务的改革机理分析［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2015（04）.

［4］杨乘虎.中国电视公共文化服务发展创新研究［M］.北京：中国传媒大学出版社，2014.

［5］王浦劬，莱斯特·M.萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务：中国和全球经验分析［M］.北京：北京大学出版社，2010.

［6］萨瓦斯著，周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［7］［11］国务院办公厅.转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知［EB/OL］.中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/11/content_9723. htm，2015-05-11.

［8］董幼鸿等.地方公共管理：理论与实践［M］.上海：上海人民出版社，2008.

［9］吴理财.把治理引入公共文化服务［J］.探索与争鸣，2012（06）.

［10］李山.政府购买公共文化服务的现实困境与改革路径［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2014（05）.

［12］刘波，崔鹏鹏，赵云云.公共服务外包决策的影响因素研究［J］.公共管理学报，2010（02）.

［13］中共中央办公厅，国务院办公厅.加快构建现代公共文化服务体系的意见［N］.人民日报，2015-01-15（9）.

［14］财政部科研所课题组.政府购买公共服务的理论与边界分析［J］.财政研究，2014（03）.

责任编辑：陈琳

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1008-6323（2016）05-0036-05

伍玉振，中共济南市委党校、济南市行政学院公共管理教研部讲师。

2016-08-09