利益相关者视角下PPP项目主体分析——以“北京地铁4号线”为例

文/谭学驰凌宁（..江苏省委党校，南京0009）

利益相关者视角下PPP项目主体分析——以“北京地铁4号线”为例

文/谭学驰1凌宁2（1.2.江苏省委党校，南京210009）

内容提要：在宏观经济发展不景气，地方政府财力紧张的现实背景下，PPP项目成为基础设施建设和公共服务供给的最优选择之一。作为一种公私伙伴关系，PPP项目必然涉及到不同的利益主体，能否满足多样化的利益主体所具有的差异化的利益诉求直接关系到PPP项目的成败。因此，有必要运用利益相关者理论对具体PPP项目中的利益主体进行准确的识别和分类，是科学规划PPP项目，制定合理化利益分配和风险共担等机制的基础前提。

PPP利益相关者理论利益相关者矩阵利益相关者环

一、引言

近年来，从经济到社会的方方面面都发生着巨变，伴随着宏观经济进入了最为艰苦的时期，经济下行压力日渐增大。持续多年高速上涨的房地产市场迎来了调整期，使得地方政府依赖土地财政的模式难以为继，与此同时，2014年新的《中华人民共和国预算法》以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等法律政策的出台和完善，地方政府融资平台公司的政府融资职能被剥离，严格的预算管理和债务约束给地方政府债务下了一道“紧箍咒”，随着地方政府举债的规范化，以地方政府债务作为融资平台已经很难维系高昂的地方财政支出，因而该模式也将不再成为地方政府的最优选择。在这样的背景之下也就不难理解为什么近年来中央政府大力推广政府和社会资本合作的新模式，即PPP模式（Public Private Partnership）作为引导地方寻求基建投资的新路径。

2014年3月，第十二届全国人民代表大会审议通过了财政部《2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，财政部在报告中首次使用了PPP的概念，提出“推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。”［1］同年9月，财政部公开发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，《通知》中将政府与社会资本合作新模式作为国家重大经济改革任务，明确了PPP模式在当前阶段的重要意义。2015年5月，李克强总理主持召开国务院常务会议部署推广PPP模式。此次会议认为，PPP模式是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。自此，在中央和地方政府支持下，全社会开始掀起了PPP建设热潮。截止2015年12月底，中国各地已经推出了6650个PPP项目，计划投资总额高达8.7万亿元，涵盖水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域。［2］

无论是在拓宽融资渠道、充分调动民间资金、缓解政府财政压力，还是提高公共产品公共服务供给效率和质量增进公共福祉，抑或是增加私人部门投资机会扩展发展空间激发市场活力等方面，PPP无疑有着十分巨大的优势。可以预见，在中国PPP必然将取得快速的发展，而PPP是否能保持良性发展，发挥其应有的效用，在很大程度上则取决于该模式中不同利益相关者这一核心要素的协作配合，加之目前从利益相关者视角研究PPP的成果不足。因此，在对PPP相关研究进行梳理的基础上，运用利益相关者理论，全面准确地识别PPP项目中的利益相关者并对参与到PPP项目中的具体利益相关者进行分析，在项目谈判、建设、运营等各个方面高度重视利益相关者参与，防范PPP项目由于忽视相关利益相关者而产生的风险，对于PPP项目的成败显得十分必要。基于上述现实和理论研究背景出发，本文将首先简要综述PPP模式的研究现状，其次对利益相关者理论概念、分类、范围进行归纳梳理，最后运用两种利益相关者分析方法对北京地铁4号线项目中的利益相关者进行分析。

二、PPP模式研究综述

近年来学术界对于PPP的研究热情倍增，形成了大量可供借鉴的研究成果，主要集中在以下几个方面：

（一）PPP的概念及内涵研究

PPP的历史悠长并且实践颇多，但是目前学术界关于PPP的概念、定义仍然没有形成一致的意见。联合国发展计划署将PPP定义为政府、营利组织、非盈利组织等不同主体基于某个项目所形成的相互合作的关系。通过这种合作，相比于各自行动，各方能够得到更多的利益。欧盟委员会关于PPP定义与联合国发展计划署类似，将PPP看成是公私部门的合作关系，这种关系基于原先由传统的公共部门所提供的公共服务项目。美国PPP国家委员会则认为PPP是介于外包和私有化之间，兼具二者特点的新的公共产品提供方式，充分利用私人资源进行公共项目的设计、建设、投资、经营和维护，在满足公共服务的基础上获得利润。［3］E.S.萨瓦斯教授认为，PPP可以界定为政府和私人部门间的多样化安排，这种多样化安排的结果就是原先由政府承担的全部或部分公共基础设施和公共事务管理由私人部门来承担。张喆、贾明［4］认为，PPP指的是公共部门与私人部门共同参与生产并提供公共物品和服务而建立起来的各种协议和长期合作关系。合同承包、特许经营、补助等都是这一合作模式的具体方式。赖丹馨、费方域［5］将PPP界定为一种有别于传统模式的公共服务供给机制。李秀辉、张世英［6］在其文章中指出，PPP模式是公共部门与私人企业合作模式，是一种用于公共基础设施的项目融资模式。概念解释的差异客观存在，但有个共同的核心点在于“合作模式”，合作意味着不同主体通过专业的、系统的合约制度确定伙伴关系，不同的主体必然具有迥异的利益追求，在平衡各方利益追求的基础上提高公共项目的资源配置效率，是PPP的魅力所在。

（二）PPP风险研究

PPP项目通常是涉及利益方众多的大型公共项目，融资规模大、建设周期长、涉及面广、社会效益和公众影响大，因此对于PPP项目的风险分配和风险分担的研究十分必要。国内学者从不同角度分析了PPP项目可能存在的风险及风险分担问题，亓霞［7］基于我国PPP实践中的16个失败案例，汇总分析其失败的原因，论证了PPP的主要风险为法律变更风险、审批延误风险、政治决策风险、政治反对风险、政府信用风险、不可抗力风险、融资风险、市场收益不足风险、项目唯一性风险、配套设备服务提供不足风险、市场需求变化风险、收费变更风险、腐败风险，并向政府部门和民营部门提出防范风险的具体建议。梁冬玲［8］在其博士论文中通过调查问卷方式识别出影响PPP项目成败的52个因素，分析各因素对于PPP项目的影响程度，建立起了PPP模式建设项目隐性风险评价模型，研究了PPP模式的项目隐性分包风险以及隐性合约风险。王守清［9］在PPP风险研究领域提出了代表性观点，对可能影响PPP项目的风险因素做出分析，以此提出相对合理的风险分配原则，设计风险分配框架，作为不同利益主体在PPP项目中的风险分配谈判的指导。

（三）PPP的效率研究

PPP的本质在于公共部门与私营部门合作过程中的优势互补，同时也是基础设施建设过程中公共部门与私营部门相对参与程度实现帕累托最优的过程。因此，提高基础设施和公共产品供给效率和效益是PPP的重要目标。赖丹馨、费方域［10］对PPP的效率进行了全面考察，认为PPP模式成功地将市场机制引入到公共领域，并能够充分发挥私人部门的管理优势和融资优势，但前提是设计适当的合约及规制，契约规制是PPP实现供给效率的关键，其重点在于公共和民营部门之间收益和风险的适当配置。汤薇、吴海龙［11］根据财务评价方法，提出将项目融资效益作为项目融资方案的重要评价指标，建立起融资效益模型和计算步骤，用于项目融资模式的选择、设计与优化。张喆、贾明［12］首次通过构建数学模型，运用实证数据分析了我国PPP模式的控制权配置对于公私合作效率的影响，指出由于私营部门的投入存在自利性，在不同的参数条件下，对公共部门或私人部门赋予不同程度的控制权份额可以有效地提高PPP合作效率，同时适当的政府引导也有助于进一步地提高合作效率。

总体而言，我国对于PPP模式的研究取得了诸多成果，PPP的概念虽然没有统一的定义，但在公私合作、风险分担、利益共享等方面形成了共识；在风险分配与分担方面有着比较系统的研究；在PPP模式的效率效益方面有了比较全面的研究。然而我们可以看到，关于PPP项目中不同利益主体的相互关系研究的较少，PPP项目中公共部门、私人部门与公众三者间关系的理论值得进一步研究，理顺不同利益主体的关系，对于PPP项目顺利立项和运行具有实际意义。

三、利益相关者理论及其在具体PPP项目中的运用

“利益相关者”作为一种与政治、经济相关的现象最早可以追溯到19世纪40年代的“消费者合作运动”，1963年斯坦福SRI研究小组首次将利益相关者作为科学概念引入研究当中，将其界定为影响组织生存的群体，那些失去其支持，组织就无法生存，包括供应商、消费者、雇员、股东、债券人和社会等等。以弗里曼和克拉克森的界定为代表，弗里曼认为利益相关者是能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标的过程影响的人。克拉克森将利益相关者界定为在企业中投入实物、人力、金融等有意义的价值物，因企业的活动而承担风险和利润的群体。利益相关者往往是交叉的、动态的，投入的不同决定了与组织的利益也不同，因而不同的利益关系也决定了其对项目施加的影响和手段也是不同的，我们应该采取多维视角，在具体项目中全面、动态、具体地界定利益相关者。

利益追求的多元化差异化使得对众多利益相关者并不能等量齐观，怎样对不同的利益相关者进行分类就成了必须考量的问题。关于利益相关者的分类，目前学界比较流行的有两种方法，一是“多维细分法”，二是“米切尔评分法”。所谓多维细分法就是从多个维度上对利益相关者进行分类，以期找出不同利益相关者在某些分类维度上的差异性。20世纪90年代，米切尔和伍德提出来一种新的评分法来对利益相关者进行分类，这种评分法对利益相关者的三种属性进行评分，一是权力性。即某一群体是否有影响企业行为的能力、手段；二是合法性。即某一群体是否具有法律上的、道义上的对企业的索取权；三是紧急性。根据评分的结果确定确定谁是利益相关者以及利益相关者的类型，即确定型、预期型和潜在型的利益相关者。学界普遍认为，米切尔评分法大大改善了利益相关者分类的可操作性，极大的推动力利益相关者理论的应用于发展，使之逐步了成为利益相关者分类的最常用方法之一。

近年来，国家对于PPP模式重视有加，政府政绩与企业业绩都与其挂钩，更为重要的是，作为公共项目的直接受益者，群众利益与其直接相关，另外其他一些主体也会受到其影响。因此，PPP项目中利益主体的确定和具体利益的识别是必须考虑的内容。借鉴以往的研究成果，本文尝试以“北京地跌4号线”为例，运用两种利益相关者识别和分类的方法对其进行分析。

（一）北京地铁4号线PPP项目概况

北京市地铁四号线是北京市轨道交通路网的主干线之一，也是我国轨道交通领域的首个PPP项目，由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）具体实施。。北京地铁4号线全长28.2公里，车站总数24座，工程概况总投资153亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车试运营，目前日均客流量已超过100万人次。

4号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分：A部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责；B部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为46亿元，约占项目总投资的30%，由PPP项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2:49:49的出资比例组建。

4号线在竣工验收完毕后，京港地铁通过租赁取得四号线公司的A部分资产的使用权。京港地铁主要负责4号线的运营管理、设施维护和资产更新，投资收益主要来源于站内的商业运营和票款收入。在特许经营30年结束之后，B部分无偿、完好地转交给市政府制定部门，A部分项目设施则转交给四号线公司。

北京市政府及其职能部门的权利义务主要包括在建设阶段负责项目A部分的建设和B部分质量的监管，如制定项目建设标准（包括设计、施工和验收标准），对工程的建设进度、质量进行监督和检查，以及项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告等。在运营阶段负责对项目进行监管，包括制定运营和票价标准并监督京港地铁执行，在发生紧急事件时，统一调度或临时接管项目设施；协调京港地铁和其他线路的运营商建立相应的收入分配分账机制及相关配套办法。此外，因政府原因或法律修改导致京港地铁建设或运营成本增加时，政府方负责给予其合理补偿。

京港地铁公司作为项目B部分的投资建设责任主体，负责项目资金筹措、建设管理和运营。京港地铁在特许经营期内利用4号线项目设施自主经营，获得客运服务票价收入。协议要求，京港地铁公司须保持充分的客运服务能力和高效的客运服务质量，制定和实施安全演习计划以及应急处理预案等措施，保证项目安全运营。在遵守相关法律法规的前提下，京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相关收益。

（二）“利益相关者矩阵”分析

通过分析北京地铁4号线PPP模式，我们可以对其利益相关者进行初步的识别和界定。PPP项目中的利益相关者不仅包括相关公共部门和投资方，还应包含作为公共项目受益者的公民，关注项目发展运行传播项目相关信息的大众传媒，以及没有直接利益关系的各种围观者等等。“公共部门”是PPP项目的发起者、标准制定者、项目运营监管者，“企业·”是项目的投资者、具体运营者、受益者，“公众”是项目的受益者、消费者，“专家”是项目的评估者、研究者，“大众传媒”是项目消息的传播者，“其他”是一些与项目没有直接关系的各种围观者。

实际上，图1所示的利益相关者分类只是理想型的，若想对PPP项目中不同的利益相关者进行更加进一步的识别和分类就应当采用更加科学的方法。我们借鉴多维细分法和米切尔评分法的观点，尝试对PPP项目中的利益相关者进行科学识别和分类。

图1　PPP项目中的利益相关者

首先，我们按照影响力、紧密性、受益性三个维度对利益相关者进行分类，影响力指的是利益相关者对PPP项目的谈判、运营、监管等方面是否能够发挥实质性的影响，紧密性是指利益相关者对于PPP项目是否具有密切的、不可或缺的关系，受益性是指PPP项目对于利益相关者带来的收益情况，风险性是指某一群体对其投资所承担的风险程度。其次，基于以上的四个维度，我们对不同的利益相关者进行经验性赋值，从1到5分别表示对利益相关者至关重要、十分重要、比较重要、重要、不太重要。最后，根据赋值的结果，将利益相关者分为三类：一类是核心利益相关者，包括政府部门、投资方、项目公司、金融机构、承包商、保险公司、建设商等直接参与项目设立、投资、运营以及监管的利益相关者；第二类是边缘利益相关者，他们受到PPP项目的影响并且在某些时候会与PPP项目发生比较密切的关系；第三类是潜在利益相关者，这类利益相关者与PPP项目一般不会产生明显的利益关系，但随着PPP项目的不断演化发展，有可能从潜在利益相关者转变为边缘利益相关者或者核心利益相关者，诸如因PPP项目而带动的就业人员等。

（三）“利益相关者环”（Stakeholder Circle Methodology）分析

利益相关者环是由澳大利亚学者Bourne博士最早提出，这是一种有效地项目管理工具，运用该工具可以对项目中的利益相关者进行管理，并管理各种项目关系，保证项目的顺利进行。该方法在综合利益相关者研究成果的基础上运用可视化的分析软件，识别项目中的具体利益相关者，对具体利益相关者进行分类，提供互动管理的技术方法，进而针对性地开发出沟通和管理策略。利益相关者环由两个部分组成，一是同心圆，同心圆的中心代表项目，同心圆代表每个利益相关者与项目的距离；每个利益相关者的图形表示具有同质性。二是楔子形状，其尺寸和面积代表各利益相关者的规模，其径向深度代表对项目的影响程度。

“利益相关者环”的使用主要包含如下几个步骤：

Step1.识别（Identify），确定项目中的利益相关者并理解他们的需求。

利益相关者的识别是一个寻找可能受项目影响或者影响项目的利益相关者的过程，无论这种影响是积极地还是消极的。利益相关者的确定需要由熟悉项目预期成果、约束条件、组织架构和政治需求的组织员工来实施，具体而言，团队的核心成员负责项目的持续管理，领导者则主导组织关系和组织文化。识别的方法也是多种多样的，包括头脑风暴法、质性访谈、常识法等通常组织使用的方法。

Step 2.排序（Prioritize）

基于利益相关者对项目的影响力（power）、邻近性（proximity）、紧迫性（urgency），对每个利益相关者的重要性进行评估，这些评估结合在此工具中为每个利益相关者产生“指数”。然后根据他们的“指数”(从低到高设5分，指数值越高，优先级越高)进行排序，产生一个利益相关者的优先列表。

Step3.可视化（Visualize）

运用可视化图表将利益相关者映射到一个典型的利益相关者社区，通过彩色编码、圆的大小、楔形的位置描述它们的相对重要性，该图表提供了有价值的图像信息，协助了解利益相关者在不同项目阶段中的重要性。

Step4.参与策略（Engage）

可视化的图表中的关键利益相关者根据其自身的能力能够影响到项目的成功或者失败，掌握利益相关者的基本信息，在制定参与策略之前了解到关于该项目关键利益相关者的支持和接受水平，制定有针对性地沟通计划，以消除其反对倾向。

Step 5.监控（Monitor）

随着时间的推移和项目在其生命周期的阶段变化，项目利益相关者也会随着利益的改变而改变他们的权力或者影响力，项目团队应该定期更新他们的评估，特别是随着项目的进展，发现项目生命周期的阶段与利益相关者社会变化，以反映项目与利益相关者的动态性关系。

下面以“北京地铁4号线项目”为例，运用利益相关者环进行分析。根据利益相关者矩阵分析方法，确定了主要相关者并对其进行分类之后，找出对北京地铁4号线PPP项目影响广泛和深远的利益相关者，最终确认为北京市政府、京投公司、京港地铁有限公司、公众等几种，其影响力和紧密性如表2所示。

北京市交通委在项目中扮演的是具体执行者的角色，负责特许协议以及监管等具体事务，因而其行政效率和服务水平对项目的推进有一定的影响。地铁4号线项目本质上是公共产品和公共服务，公众作为地铁项目的重要受益者也是公共服务的主要付费者，其利益要求地铁项目提供优质的服务和完善的保障。尽管公众作为一种利益群体离项目中心较远，独立的个体甚至小部分群体对于项目的影响微乎其微，但随着公众数量和范围的扩大，也会对项目产生广泛而深远的影响，因此也不能轻易忽视。通过对利益相关者环的分析，我们可以发现，利益相关者对于项目的影响体现在图形上有两种直观的表现，一是与圆心的距离，即深度，对应着表2中的影响力，影响力越高，其对项目的决定性也就越大。二是楔形的大小，即广度，有些种类利益相关者尽管与项目的距离较远，他们个人很难对项目产生实质的影响，但是如果项目在某些方面没能满足这类利益相关者的利益要求，他们会通过互相联络集结，形成数量范围庞大的整体，进而对项目产生广泛深远的影响。并且由于大多数PPP项目的具备公共产品的性质，这种影响有可能引发更多的潜在的、边缘的利益相关者加入，对项目产生更加广泛的社会影响。

图3　北京地铁4号线主要利益相关者环

综上所述，PPP模式是发挥市场配置资源，提供基础设施建设和公共服务的成功典范，在PPP项目中，由于政府、私人投资者、社会群体等相对独立的利益主体的存在，必须通过各种科学的方法准确地识别和确认各利益主体的要求和行为。

PPP项目能否取得成功，在很大程度上取决于核心利益相关者的影响，但其他边缘利益相关者和潜在利益相关者也不能轻易忽视，因此有必要从整体上把握其利益协调，从制度层面上为各利益相关者的利益协调提供制度保障，进一步完善PPP风险分担机制、有效地争端解决机制以及正式或非正式的信息沟通机制等。

［1］中国共产党新闻网.关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告［EB/OL］.http://cpc. people.com.cn/n/2014/0316/c64387-24645798-2.html

［2］中国政府网.PPP这两年：改革效应初显［EB/OL］.http:// www.gov.cn/xinwen/2016-01/15/content_5033060.htm

［3］The National Council PPP，USA.For the good of the people:using PPPmeet America`s essential needs［R］.2002

［4］张喆.PPP三层次定义及契约特征［J］.软科学，2008，01.［5］赖丹馨，费方域.公私合作制（PPP）的效率：一个综述［J］.经济学家，2007，07.

［6］李秀辉，张世英.PPP:一种新型的项目融资方式［J］.中国软科学，2002，02.

［7］亓霞，柯永剑，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析［J］.中国软科学，2009，05.

［8］梁冬玲.PPP模式建设项目隐性风险研究［D］.东北林业大学，2014，04.

［9］王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架［J］.建筑经济，2006，02.

［10］赖丹馨，费方域.公私合作制（PPP）的效率：一个综述［J］.经济学家，2007，07.

［11］王薇，吴海龙.基于政府角度的PPP项目融资效益研究［J］.科研管理，2014，01.

［12］张喆，贾明.PPP背景下控制权配置及其对合作效率影响的模型研究［J］管理工程学报，2009，03.

责任编辑：唐琼

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A

1008-6323（2016）05-0027-05

1.谭学驰，江苏省委党校公共管理教研部；2.凌宁，江苏省委党校政府研究所教授。

2016-06-28