参与式环保生成逻辑研究——W市“五水共治”为例

文/王勇（温州大学法政学院，浙江温州325035）

参与式环保生成逻辑研究——W市“五水共治”为例

文/王勇（温州大学法政学院，浙江温州325035）

内容提要：参与式环保强调政府主导作用，亦注重引入与激活社会力量，推动环保“合作生产”，本质上体现为从传统环境管理向环境治理嬗变的中间形态。W市“五水共治”经验考察可知，其生成与运作源自政治、生态、经济、社会、技术等方面因素的综合支持。近年来生态问题愈益尖锐推动生态文明意识形态地位凸显，为参与式环保创造了宏观条件；基于经济转型需要，地方领导愈多赋予环保权威支持，进而地方政府创造性运用各种技术策略激发社会力量投入环保，为参与式环保提供了管理条件；伴随市场经济与治理变革步伐，以及借助当代网络与传媒便利，社会对公共事务参与意愿及能力显著增强，为参与式环保准备了社会条件。

参与式环保生成逻辑五水共治

一、概念界定、文献综述与问题提出

本文将参与式环保理解为从传统环境管理走向环境治理（EnvironmentGovernance）的中间形态，区别于一些学者提出的“参与式治理”概念。因治理本身即意指公共事务的多中心参与，“参与式治理”这一概念可谓同义反复。本文所指参与式环保承继传统环境管理下政府发挥主导作用的规模与动员优势，同时又吸纳社会各界的加入以实现环保合力，将其视作介于传统环境管理与环境治理的中间环节更显合理，而且符合环保管理自然变迁规律。“传统环境管理着重关注具体管理技术、政府规制行为以及产权划分等对环境问题的影响，而参与式管理突出地方知识的重要性和公众参与环保的力量，环境治理则强调通过多元组织参与解决复杂环境问题”。［1］

参与式环保旨在引入和激活社会力量，弥补政府环保力量欠缺。但从现有文献来看，法律学者更强调社会力量对政府环境事务的法理权利，研究集中于公众发起环境公益诉讼、参与“环评”或环境行政的相关理论探讨与立法建议。②社会学者聚焦于环境抗争事件，分析抗争类型与抗争困境、抗争文化及其心理基础、抗争的社会网络与策略等，③实则呼应了法律学者，都十分重视社会对政府监督、制约的一面，虽具研究意义，却可能迷离参与式环保更为看重的政府与社会合作的价值指向。经济学者构造了影响广泛、近于常识的官员晋升锦标赛范式，剖析改革以来我国经济发展迅猛、环境问题却持续恶化的体制症结，主张让公众满意度纳入官员考核过程。［2］然而也有分析指出，官员晋升锦标赛范式解释力不足，央—地关系和政—企关系变化更可以解释中国经济增长，［3］官员晋升也还有政治网络、技术背景、年龄性别等方面因素。而从本文来说，则需推敲的是，这一范式隐现的假定是追求GDP与生态保护存在悖反关系，这是否一概而论？

政治学者多从治理范式出发，认可参与式环保是进一步保护公民环境权以及社会可持续发展的需要，［4］可以推动地方政府环境与发展的综合决策、环境公共产品的多中心合作供给，以及环境治理的协商与合作；［5］环境问题的根本解决，必须政府、企业、公众三方在博弈中走向合作，缺一不可。④当前大气污染治理，同样须建构政府与企业、社会力量的横向协调机制。［6］然而参与式环保在各地推进的现状并不容乐观，威权主义背景下，一些地方政府对于鼓励社会群体参与环境行动存在着矛盾心态：期望民众环境参与，又担心社会组织不好管理，容易失控酿成社会问题。［7］也须检讨社会自身原因，受差序格局影响［8］以及出于理性算计，多数公众参与环保意愿并不强烈，个体公众参与环保行为的表现较差，尤其是公众环保行为的表现更差。［9］而从企业来说，主动承担环境责任往往并不容易，“最普遍的企业行为是，生产者把转嫁为生态损耗的成本外部化作为实现利润最大化的本质手段”。［10］甚或地方政府和企业具有利益一致性，两者常自然地形成合谋关系。无论通过正式制度激励还是非法的方式，一些地方政府都倾向于支持甚至帮助企业规避环保法规。［11］参与式环保下最可能充当公众利益代表的环保组织，政府和公众对其参与环境治理认识仍不到位，缺乏制度保障，资金和专业能力普遍不足。［12］针对参与式环保各方主体不一而足的问题，汇集到一点就是需要地方各级领导的积极推动，［13］地方政府核心行动者，其意愿与行为将直接影响政府生态治理的政策走向与政策效能。［14］西方国家经验亦表明，公众通过多种途径积极参与环境保护与环境决策既是环境运动蓬勃发展的结果，也是政府制度设计的产物。［15］需要肯定的是，在应对周遭发生的环境邻避事件中，一些地方政府已初步作出参与式环保的主动尝试，以柔性维稳取代了刚性维稳，公开相关信息，提供平台与公众沟通。民众则从纯粹的反对政府政策转向政策倡导，寻求与政府理性对话的机会。［16］一些地区水环境治理中，政府治理技术层面已由公共议题的特殊性质与有效治理的目标取向引致了“运动式治理”向“制度化治理”、“行政管控”向“参与式治理”的转变。［17］

本文将要引入的W市“五水共治”案例，其参与式环保特征较为鲜明，亦已取得阶段性效果，地方政府正是在其中发挥了核心行动者作用，政府部门不再懈怠于环保，反而举科层之力推动治水；与此同时，治水相当程度上亦吸引了既往“沉默的大多数”民众乃至企业的参与。地方政府何以“华丽转身”高调治水？各种社会力量又何以展现相对积极的姿态投入治水？概言之，政府与社会如何牵手实现参与式环保的？背后的动力与条件何在？W市“五水共治”彰显的参与式环保生长逻辑，值得理论层面认真总结。

二、参与式环保经验叙事：W市“五水共治”

W市地处浙南沿海，下辖11个县（市、区），境内有大小河流1104余条，总长度达5652公里，水域面积达622平方公里。改革开放以来，W市民营企业蓬勃发展，地方政府“无为而治”提供了管理支持，或也源于此，助长了产业“低小散”，并造成惊人的水污染。虽经历年治理，2013年76个市控以上地表水监测断面中，劣V类水断面31个；全市平原河网以劣V类水质为主，部分河段污染严重，已丧失使用功能。⑤2013年10月，W市出台《关于建设美丽浙南水乡的实施意见》，启动“五水共治”，截止2015年底，W市治水投资、创建省级示范生态河道、新建滨水公园、募集治水捐资等多项指标位均居全省第一，全市基本消除黑臭河，各主要水系水质均有提升，O江和FY江水质稳定在三类以上，A江江口渡断面水质由劣五类提升到三类，市区平原河网氨氮、总磷、高锰酸盐平均浓度与2014年分别下降13.5%、15.2%、10.5%，与2013年同期相比分别下降29.7%、30.2%、13.4%。［18］W市实施“五水共治”全省最早，历经三任市委书记，不改治水姿态，社会力量则在政府带动下踊跃配合，进而形成参与式环保，这是W市“五水共治”最值得关注的经验。

（一）政府科层管理：参与式环保主导力量

依靠分权改革赋予的自主权能，以及娴熟的政治动员经验，地方政府既可能酿成生态危机，但也具有快速纠偏的能力，仍应视为地方生态治理的主导力量：首先，相比中央政府，地方政府在获取和了解辖区生态治理的需求和效用方面更具优势；其次，环境保护经济学意义上为非排他、非竞争的纯公共物品，地方环保重点由地方政府供给也属必要；再次，地方政府对所拥有的权力手段、规模效应、资源优势等非其他社会主体所比拟，以其科层力量主导地方生态治理是交易费用较低的务实选择。W市政府推进“五水共治”，正充分发挥了科层管理政策供给与组织实施的主导作用。

当然，政府科层管理也因其上下信息传输障碍与监督成本高昂易于失灵，所谓科层制两难。［19］以环保领域来说，研究发现，下级官员往往利用信息优势与非正规关系网络，与上级伺机展开序贯博弈，从而使得环保指标的执行大打折扣，［20］通行解释是，晋升是官员目标函数的集中体现，现行官员晋升自上而下重点采用了GDP标准，由此就导致官员致力于推动经济增长，以其为进取性职能，指标偏软的环保工作则属于防御性职能，地方政府常以“污染合理”与“不出事”两种逻辑在场，［21］缘此，官员往往将操纵环保统计数据作为完成环保任务的一个捷径，这成为地方环境治理失败的一个根源。［22］

一定时期内，环境保护确可能与经济增长构成矛盾，降低官员环境投资意愿，曾有研究发现，一个中国地市政府环保投资占当地GDP的比例每增加0.36%，市委书记升迁机会便会下降8.5%。［23］然而，罔顾环境代价的单纯经济增长终究会达至生态阈值，并会引发民众普遍不满，造成官方被动；换个角度思考，环保工作对于地方政府及其主要领导，也具有潜在收益，从而也有可能获其重视与投入：一是财富效应，地方政府致力于改善生态，可以优化投资环境，并且更适合投资于房地产业、服务业；二是改革效应，地方政府进行生态治理无不从产业转型升级下工夫，因此可以促进产业改良和创新，带来新的经济增长机遇；三是文化效应，地方领导推动环境治理，可以实现社会效应（上级和公众的广泛认同）以及通过离任生态审计。［23］

再从政府环境科层管理的效应来说，尽管难于摆脱信息传输与监督困境，科层管理的优势亦不容否定。制度经济学认为，“就激励的意义而言，科层制减弱了作为双方均不受对方控制的正常谈判之缩影的侵犯性的态度倾向。科层制最显著的优势也许是，在科层制内部可以用强制实施的控制手段比市场更为灵敏，当出现冲突时拥有一种比较有效的解决冲突的机制。”［24］概括来说，科层制提供了附加的激励和控制技术，从而可用来应付机会主义，有效聚合成员间意志及行动，减少相互间摩擦阻力。

W市政府实施“五水共治”，其科层管理主导作用和努力体现于：

1.加强制度供给，保障治水工作。

（1）健全四级河长制。河长制由无锡“蓝藻事件”后首创，在太湖、滇池治理中均显示有助于明确治河责任和增进治理合力，W市地方领导积极予以推行，指其为“推进‘五水共治’的龙头和关键”。全市8700名党政干部被任命为四级河长，对于各自联系河道整治负领导与协调责任。市委领导多次实地检查、督促和协调亲任河长的XP江治水工作；L区300多名河长人手一本《河长工作日记》，驱使河长经常下河；W市下辖T县将河长业绩作为干部考核重要依据。

（2）首创河道警长制。全市三级公安机关一把手带头担任河道警长，对接和协助河长进行水环境保护的指导、协调、监督，开展治安巡查，打击破坏水环境的违法犯罪行为，处置涉水纠纷、排查水污染隐患。W市河道警长制还建立起市、县、乡镇三级联动打击模式，实现多警种、多层级立体打击。对跨地域、网络化、形成产业链的涉水犯罪案件以及属地打击存在较大阻力的案件，河道警长制采用异地用警、异地羁押、挂牌督办方式，攻坚克难。

（3）强化责任追究制。出台《W市河道整治工作责任追究暂行办法》，明确各类治水主体责任；每月公布各地治水项目进展排名，对落后单位通报约谈；组建专项督查组，联合市民及媒体明察暗访；加强部门联合执法，出动执法人员10多万次，⑥刑拘人数在全国、全省均排前列；建立质量监督制度，把好工程施工、监理、验收等环节，并定期开展工程建设质量“飞检”；发挥媒体监督作用，“电视问政”、“新政聚焦”等时政电视栏目、《W日报》、“W网”等媒体，跟踪报道“五水共治”。

（4）制定水保护法规。市政府通过《W市城市蓝线管理办法》，为城市水系管理提供重要依据。蓝线范围内禁止从事违反城市蓝线保护和控制要求的建设活动；擅自填埋和占用城市蓝线内水域；影响水系安全的爆破、采石、取土；擅自建设各类排污设施等。市人大利用W市首次取得地方立法权的契机，启动《W市SX饮用水水源保护条例》立法草拟工作，该法规通过后将可以为执法部门打击W市“大水缸”SX水库非法捕捞、投饵垂钓、网箱养殖等行为提供法律保障。

2.系统谋划治水，倒逼产业转型。

（1）产业整顿，企业入园，实现水岸同治。2015年底，全市技改投资占工业性投资比重攀升至70%以上，超额完成国家、省下达的淘汰落后产能任务，建成电镀园区12个、制革园区1个、印染园区1个，逐步实现“集中生产、集中供热、集中治污”；与此同时，按照“拆改结合、能拆则拆、能改则改、退岸纳管、拆违建绿、退围还绿”等多种模式，抓好水乡核心区河道沿线城中村改造，通过这些努力实现“水岸同治”，保障治水和倒逼产业转型。数据显示，近些年拆除、“三改”面积居全省第一；传统产业焕发活力，截止2015年7月，市重污染行业年生产总值较整治前提高42.5%。

（2）管网配套，集中整治，坚持城乡联动。2014年一年即完成396公里城镇污水配套管网建设，完成率达152%；组织“两河”整治会战，省内率先消除垃圾河，整治471条共573公里黑臭河；2015年底，建成24个镇级污水处理厂、500个滨水公园、24条省级示范生态河道，各项数据均居全省第一；2014年以来启动农村生活污水治理三年行动计划，完成1101个村生活污水处理设施建设，占年度计划的119%，完成1756个规模化畜禽养殖场提升改造，完成率100%。投资9.2亿完成40个“水乡文化提升工程”。

“治河先治岸，治岸先治官”，“环保执法必须长牙齿”，这是各地治水一致教训。W市政府以上科层举措，正显示出相应努力。缘此，“五水共治”也才可能取得实效。2016年初，W市的省“两会”代表、委员提案中关于河流污染整治极少涉及，前两年则呼吁较多，从一个侧面反映出W市治水成效。［25］2014年群众对“五水共治”满意率达80.4%，对“两河整治”满意率达81%；公众对生态环境满意度较上年度提升4.61%，提升幅度8.7%，居全省第一；2015年W市民对一年来水环境治理成效满意率达88%；对推进“五水共治”决策的支持率达99.1%。⑦公众“点赞”提振了地方政府合法性；W市治水投资已超500亿元，亦为全省第一，有力拉动了地方经济增长以及改善了投资环境，获批全国水生态文明建设试点，W市在外商人纷纷回归置业，生态旅游和农业项目愈多落户，地方经济获得新的发展机遇，这是W市各级官员从治水中另取得的回报。

（二）社会公众参与：参与式环保配合力量

环保工作千头万绪，所需资金庞大，地方政府仅凭自身有限管理资源，未免捉襟见肘，疲于应付，社会力量参与可以在人力、财力等不同层面作出弥补；例如，由于生态环境的系统性和流动性，污染行为被发现既存在概率低的可能，又存在一定时差，［26］地方政府对于污染行为可谓防不胜防，分散的社会公众可以充当政府部门监控污染的“第三只眼”；社会公众介入环保，另可以对管理者秉公行事、严明执法予以外部监督和民意支援；可以揭示特定污染的形成机理，利于“对症下药”采取对策；可以对参与者产生教育作用，提高环保意识及能力；可以安抚公众情绪，宣泄环境诉求与不满，维护环境权利，正面促进社会稳定。宏观而言，公民环境参与直接体现一个国家生态文明的发展状况，拓宽公民环境参与渠道、激发公民参与热情是生态文明建设的核心问题之一。［27］正由于这些方面的意义，2014年新修订实施的《环境保护法》首次将“信息公开和公众参与”单列一章加以规定。

由于粗过滤器2016年下半年进行过内部检修，失效可能性较小而且粗过滤器拆检工程量相对较大，先对细过滤器进行开罐检查；滤料剩余不到一半，表面的无烟煤基本消失，而且滤料中大量泥土类杂质，基本确定细过滤器失效。

据统计，过去几年里中国大规模群体性骚乱多与环境维权有关，环境污染导致的伤害与恐惧，已成为中国社会动荡的首要因素。［28］究其原因，我国各级政府尚未能将社会方方面面主体都纳入到环境治理中来，缺少社会广泛参与及支持的政府决策，就有可能遭受局部利益相关者的挑战，［29］引发环境群体事件。地方政府需要“从基层开始把公众参与机制转变为政府的责任，需要政府对其治理方针作出调整，包括以更宽容的态度提前发布相关信息，并让公众在计划以及冲突解决的早期阶段进行介入”。［30］

从W市来说，鼓励公众参与“五水共治”，形成参与式环保，恰恰契合地方政府一贯的追求。鉴于社会自组织力量发达、民营经济和民间智慧活跃的地方性优势，W市政府向来重视与民间互动，近年来基于财力紧张以及民间呼声，更是有意识地将民间力量纳入城市化建设与公共服务，“五水共治”牵涉广，难度大，投资多，同样须如此。决策者为此要求打好民间人士、民企组织、民营资本三张“民”牌，“在强化政府职责的同时，充分发挥W市‘民资、民力、民办、民营、民享’的优势，使政府‘有形之手’与市场‘无形之手’共同发力，形成全民治水的生动局面”。［31］由此造成“五水共治”从议程设置到决策执行，均可见各类社会主体参与其中，不但帮助政府坚定了治水决心，而且起到了多方面的配合、支持作用。

1.回应网络民意，建构治水政策议程。

W市“五水共治”议程设置源于地方主政者的主动作为，亦是对网络民意善意回应的结果。2012年5月，时任市委C书记调研城市污水处理时说：“不以部门报上来的数据为准，要以环保局长和公用集团董事长带头下河游泳作为河水治理好的标准”。C书记并且强调在哪条河道游泳，要由大家说了算。此事报导后，网友就忙着给环保局长和公用集团董事长找“游泳胜地”，列出一批重污染河道。这一过程加深了决策者治水决心，C书记不久即表态：“WR塘河（注：横贯W市区的水系）现状令人痛心，塘河成了城市的下水道。塘河的问题，必须在我们这一代人得到治理。”2013年初，有W市在外企业家微博出钱邀请家乡环保局长下河游泳，推动网络治水民意进一步发酵。随后全国“两会”期间浙江省长李强坦承：“环境治理距离每条河都能下去游泳的要求，还有较大距离”。习总书记亦予以关注：“现在网民检验湖泊水质的标准，是市长敢不敢跳下去游泳”。高层与网络民意的充分关注，最终推动了2013年底W市乃至浙江全省“五水共治”决策的出台。

2.鼓励企业参与，弥补治水力量不足。

W市“藏富于民”，W市人秉性中家乡情结又极为看重。W市政府大张旗鼓推进“五水共治”，同时利用各种管道向在外W籍企业家宣传鼓动，引发企业家纷纷解囊，截止2015年6月，W籍商人为主的各类社会捐资已达6.87亿元，对于地方政府“治水”资金起到一定的补充作用。一些企业非但出钱而且出力，比如D公司自愿拿出88万元，承诺包治1.3公里的CJ河；S集团向治水基金捐资1000万元，同时主动承担S集团XQ旧工业区、LQ新工业区以及未来S学校周边河流的清淤、驳坎、美化工作。为鼓励民资参与治水，W市政府发行并成功募集“蓝海股份”；各县市区“治水办”与银行资本互利合作，2015年上半年，W全市金融机构共为98个“五水共治”项目提供了约116亿元资金。借力民资另包括引入北京B公司等企业，采用PPP模式开展各县（市、区）污水处理、黑臭河治理、污泥资源化等项目的建设与运营。

3.支持民间组织，推进治水自愿治理。

W市行业协会数目众多，地方政府一直以来通过各种措施扶持其发展，发挥其行业自治以及政府与市场中介的功能。政府与行业协会合作同样可以推进环境自主治理，以更灵活的方式和更低的成本达到治理目标。这在W市“五水共治”中有鲜明体现。大量自下而上设立、具有更高自主管理能力的行业协会领导与规约企业，显著提升了环境治理绩效。［32］近年来，W市环保组织亦在官方有意识支持下取得快速发展，在“五水共治”中形成更为直接的志愿治理机制。数据显示，全市组建治水志愿者队伍800多支，共有3万多名志愿者，仅在2015年上半年民间组织发动志愿者治水就超过26万人次，他们与官方合作，组织巡河，外包河道保洁，举报违法线索，监督工程建设。一些企业主亦自发成立环保协会参与治水。例如W下辖R市T镇就成立了企业主为骨干的镇环保协会，成员达2万多人，募集资金1500多万，协会开展环保宣传，组织志愿者游塘河，协助H村老人协会清理河道，购置分发2000个环卫垃圾桶，发动X村企业共建污水处理中心。

除了民间环保组织，村委会、民兵连等传统治理组织亦在政府统一部署下发动全民治水。例如W下辖Y市给每条河流配备一名民兵连河长，负责河道养护；建立民兵巡河日制度，发现问题及时上报；每月召开一次全市专武干部治水会议。如今，Y市十万民兵大治水已初见成效，在暗沟暗河整治攻坚战中出动民兵上万人次。治水需要众人热情，亦需要广聚智慧。为此，W市政府注重相关平台建设。2014年以来先后举办“五水共治”群英会、“五水共治”专家咨询会、“河长论坛”、“江湖大会”、“金点子征集评选”等活动，征询各界治水智见；领导成立市“五水共治”技术服务团，该团汇集相关市直部门、W大学、J公司等机构，提供水污染生物监测技术、黑臭河道微生物治理和修复技术、雨水利用技术、透水性路面技术等实用技术支持；L区“五水共治”两新社会组织公益联盟是该区政府主导设立的民间治水平台，聘请的“技术顾问”通过实地考察，问诊“五水共治”，提交诊断治理参考方案。

三、生成逻辑：参与式环保何以运转？

求解严峻、深刻的环境问题，传统环境管理常显低效，其根由学者总结为：一是发展主义意识形态与“次生焦虑”。改革开放以来，我国政府部门抱持发展主义意识形态，接续近代以来怕落后、求速成的“次生焦虑”心理状态。［33］各级政府纷纷以招商引资为第一要务，并依靠GDP导向的考核体系将各级官员晋升利益锁定于经济发展目标，驱使官员不惜牺牲环境图谋增长。二是环境管理体制不顺。环保部门隶属于地方政府，在地方发展大局支配下，各种象征性、选择性、替换性和附加性环保“土政策”大行其道，［34］除此之外，环境管理事项又分散于其他部门，呈现“九龙治水”，进一步耗散了环保治理力量。三是寻租与异化行为。基层环保部门处于政府食物链低端，又较不受重视，所能分得的人财物资源严重不足，易于造成环保执法行为的寻租和异化，乃至权钱交易、以罚代管、养鱼执法成为常态，对此，中央政府也会不定期开展专项检查等动员型管理加以矫治，然其要求大密度资源与注意力投入，难于持久，并会削弱常规管理，执行结果容易走偏。四是公众对于环保参与不足，尤其使得政府环保工作常常陷入孤立无援状态。而这一方面源于环境损益具有分散性特点，现实条件下个人利益又大多未经组织，从而使得理性个人在环境事务中往往选择“搭便车”；［35］另一方面，关于公众参与的法律规定模糊。《宪法》、《环保法》较长时间内缺失公众参与环境治理的地位、途径、方式及其保障的规定。［36］

2014年新《环保法》修订通过，被评史上最严环境立法，而且专门对于公众参与作出规定，明确公民的环境知情权、参与权和监督权，环保部《关于推进环境保护公众参与的指导意见》以及作为新环保法实施细则的《环境保护公众参与办法》此后相继配套出台，进一步细化公众参与的内容及要求；报道称，旨在理顺权责的环保部“大部制”改革建议已经接受中央政府咨询。［37］所有这些，使得新时期地方参与式环保具有了不同于往常的政策与制度氛围。

2012-2013年W市GDP排名全省垫底。W市主政者决计以治水为突破口，推动经济转型升级，［32］为此要求将“浙南美丽水乡”建设考核结果与领导政绩、部门业绩相挂钩。考绩部门随后明确，“五水共治”占各地总考绩分值的6%，单项分值最大。如此，治水既呼应了顶层政策转向，又关系到W市地方主政者的政绩利益，同时也将各级下属官员晋升利益捆绑在一起。地方政府各级官员重视治水有了不一样的内驱力，在此情形下，与以往动员式环保有所不同，治水长效性更有保障：一是权责得以厘清，在省里统一部署下，W市将各级“治水办”挂靠水利部门，由其统一调配管理各部门治水；二是制度化建设受到重视，即如前述，地方政府引入河长制和创新河道警察制，加强了责任追究制度和相关地方立法；三是坚持了水岸同治、城乡联动的系统性思路。

再从公众来说，赋予环保更多意义、投身治水也有了更充分的动力和条件。利益相关者（Stake-holder）分析揭示，公民参与的动力来自于与利益关联的程度、自身的行动能力和占有社会资源的状况；［38］参与行为还受到公众结社状况的影响，民间自治组织的发展有益于培育社会资本，聚合个体利益与行动。所有这些公民参与的有利条件，W市当前已一一具备。各种环境危害尤其水污染已趋近公众身心极限，成为攸关各阶层切身利益的公共议题，环境治理连年占据市民关注的“十大民生问题”突出位置（图1）；公众受教育水平大大提高，教育人口占了全省1/5，居民收入2015年超过全国平均水平近四成，这极有助于提升市民环保参与意愿及素质；W市民间结社与社会资本状况较之其他地区更为优良，社会组织与场经济同步，形成了领域广泛、门类齐全、大小各异、上下结合的社会组织发展体系。首先是民间商会的发展，W市政府不断赋权于商会，商会则持续提高自主治理能力，从而形成政府与商会的良性互动，［39］在政府支持下，全国262个地级以上城市成立W市商会，塑造了W市人强大的社会资本，不但成为其闯天下的“本钱”，也对于组织W籍商人反哺家乡、支持“五水共治”起到了纽带作用；其次则是近年来各种社会组织包括环保组织的发展，2012年10月，W市政府出台《关于加快推进W市社会组织培育发展的意见》“1+7”系列文件，将公益慈善类、社会福利类、社会服务类和基层社区社会组织登记成立资金“门槛”降为零，2014年初，W市推出全国社会组织建设创新示范区建设，试行直接登记，使得W市社会组织突飞猛进涌现，2015年下半年全市登记社会组织已达到7726家。新增长的社会组织大都是城乡基层类、公益慈善类的社区社会组织，并且多数具备购买政府服务的能力及强烈意愿，［40］从而在“五水共治”中对于政府部门起到了重要配合作用，表现出在开展宣传教育、河道保洁、学术支撑、建言献策、募集资金、微治水公益创投、第三方监督和评估等方面相比政府更大的优势。［41］

W市开放、活跃的舆论环境亦为公众参与环境事务提供了重要便利。《W市互联网发展报告（2012年度）》即已显示，W市上网用户总人数达594万人，互联网普及率达到65.13%。2014年度浙江最受欢迎网站名列第三的“W网”、以及人称“第二信访局”的“703”网站，网民趋之如骛，参与热点问题讨论，浏览海量民生信息，曝光热点事件，中山大学发布的国内第一份中国网民性格研究报告在67个城市中评价W市网民“最公共参与”、“最严肃”（指的是网民对于法治、时政、经济等三类“硬新闻”的关注度）。［42］市级4家报纸、4个电视频道与有关单位合办的专栏、专版亦形式多样，讨论热烈，涵盖市民生活各个方面，涌现“电视问政”、“政情民意中间站”等品牌节目。如此舆论条件下，“五水共治”亦是很长时间内各地方媒体互动板块与栏目绕不开的中心话题之一，公众对于环境事务“说长道短”的“议论政治”非但促成治水议程设置，而且贡献了诸多民间智见，亦加强了彼此治水认同与行为合力。

图1　2005-2015环境问题列W市民最关注的十大问题排名变动情况

参与式环保作为一种合作型环境管理，并不意味着将政府和各种社会力量放在一起，环境可持续性就能顺利实现，［43］还须重视政府部门究竟如何吸纳公众、社会组织乃至企业部门投身环保。实际上，“政府与社会的合作互动往往不会自然而然地发生，决定双方能否合作的因素除了政府与社会的自主性，还在于政府面对社会的策略选择，以及双方在互动中的复杂机制设计”。［44］吸引公众参与绝非一时兴起，“公共管理者和政策规划者需要选择在什么时候、在多大频率上、以什么方式、以及在多大程度上接纳公民的参与”，［45］舍此，参与要么沦为形式，乃至地方领导标榜“开明”的“作秀”行为；要么参与混乱无序，本身即成为问题。

W市政府为吸引社会力量投入“五水共治”，不仅采用了各种展现创新与进取精神的策略安排，甚或体现出“混合性治理”的整体性逻辑。所谓混合性治理，亦即在多元治理主体格局下，各主体在同一个领域通过竞争与合作共同存在，并且这种共同存在能有效提高治理绩效，因此，混合治理认为各种主体在实践中不可能明确划清各自治理领域的界限，在很多时候，各主体在同一个领域、同一个项目上，是共同存在甚至是相互竞争的关系，政府对社会组织的扶持与发展即体现出这一追求，［46］W市政府不仅通过用地、项目、税收、场所等方面优惠措施支持公益性社会组织发展，而且力推“第五张清单”改革，促使政府向社会组织转移职能，在“五水共治”中，政府就作出了向社会购买服务的诸多尝试，例如W下辖C县“壹加壹”社区服务中心与该县J镇签署协议，接手该镇4个社区范围共长113公里河道保洁、巡视和清洁教育工作；委托“绿色水网”组织开展“小鱼治水”公益行动，委托绿文化环保组织开展环保宣讲活动等。为利用民间资本治水，通过市场行为与金融机构合作引入金融“活水”，以及灵活选择PPP方式发动企业助力治水，以Y市F镇H溪治水工程为例，该项目采用半公益半市场的治水模式，首先由民间捐资主导治理工程，在公益基础上，允许民间投资部分利用因整治而得以开发的资源进行营利。

正如环保部副部长潘岳早前已强调：“中国环保事业的推进需要媒体、NGO组织、民众、专家等各方力量的加入。”［47］W市“五水共治”体现的参与式环保，对此给予了生动诠释，其各项举措均有启发意义。

注释：

①政策文本层面具体指治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水这五项，以治污水为主。

②参见蔡守秋：《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》，《现代法学》2013年第6期；吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，《法商研究》2008年第6期；王灿发、程多威：《<新环境保护法>下环境公益诉讼面临的困境及其破解》，《法律适用》2014年第8期；别涛：《环境公益诉讼立法的新起点——<民诉法>修改之评析与<环保法>修改之建议》，《法学评论》2013年第1期；朱谦：《公众环境行政参与的现实困境及其出路》，《上海交通大学学报》2012年第1期，等等。

③参见景军：《认知与自觉：一个西北乡村的环境抗争》，《中国农业大学学报》2009年第4期；张玉林：《政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突》，《探索与争鸣》2006年第5期；朱春奎、沈萍：《行动者、资源与行动策略：怒江水电开发的政策网络分析》，《公共行政评论》2010年第4期；郭巍青、陈晓运：《风险社会的环境异议》，《公共行政评论》2011年第1期。

④参见马晓明：《三方博弃与环境制度》，北京大学博士学位论文，2003年。

⑤参见温州市环保局网站《温州环境状况公报（2013）年》。

⑥此处及下文数据，除特别说明外，均引自《温州日报》相关报道。

⑦根据温州市统计局2014年和2015年“‘五水共治’工作群众满意度调查”结果。

［1］杨立华，张云.环境管理的范式变迁：管理、参与式管理到治理［J］.公共行政评论，2013（06）.

［2］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］.经济研究，2007（07）.

［3］陶然等.经济增长能够带来晋升吗？——对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估［J］.管理世界，2010（12）.

［4］张慧卿，金丽馥.苏南参与式环境治理：必要性、经验及启示［J］.学海，2014（05）.

［5］肖建华.参与式治理视角下地方政府环境管理创新［J］.中国行政管理，2012（05）.

［6］王勇.从“指标下压”到“利益协调”：大气治污的公共环境管理检讨与模式转换［J］.政治学研究，2014（02）.

［7］林卡，易龙飞.参与与赋权：环境治理的地方创新［J］.探索与争鸣，2014（11）.

［8］冯仕政.沉默的大多数:差序格局与环境抗争［J］.中国人民大学学报，2007（01）.

［9］邝嫦娥等.长株潭城市群公众参与环保行为的实证研究［J］.湖南科技大学学报，2013（02）.

［10］钟茂初，闫文娟.企业行为因应生态环境责任的研究述评与理论归纳［J］.经济体制改革，2011（03）.

［11］任丙强.生态文明建设视角下的环境治理：问题、挑战与对策［J］.政治学研究，2013（05）.

［12］谢菊，刘磊.环境治理中社会组织参与的现状与对策［J］.环境保护，2013（23）.

［13］朱德米.公共协商与公民参与——宁波市J区城市管理中协商式公民参与的经验研究［J］.政治学研究，2008（01）.

［14］金太军，沈承诚.政府生态治理、地方政府核心行动者与政治锦标赛［J］.南京社会科学，2012（06）.

［15］楼苏萍.西方国家公众参与环境治理的途径与机制［J］.学术论坛，2012（03）.

［16］张紧跟.从抗争性冲突到参与式治理：广州垃圾处理的新趋向［J］.中山大学学报，2014（04）.

［17］黄俊尧.作为政府治理技术的“吸纳型参与”——“五水共治”中的民意表达机制分析［J］.甘肃行政学院学报，2015（05）.

［18］徐明.“五水共治”的温州速度［N］.浙江日报，2015-12-18（22）.

［19］［美］盖瑞·J·米勒.管理困境——科层的政治经济学［M］.王勇译，上海：上海人民出版社，2002:49.

［20］周雪光，练宏.政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例［J］.中国社会科学，2011（05）.

［21］张金俊.转型期国家与农民关系的一项社会学考察［J］.西南民族大学学报，2012（09）.

［22］冉冉.“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理［J］.经济社会体制比较，2013（03）.

［23］张劲松.去中心化：政府生态治理能力的现代化［J］.甘肃社会科学，2016（1）:12-17.

［24］［美］奥利弗·E·威廉姆森.反托拉斯经济学［M］.张群群，黄涛译，北京：经济科学出版社，1999:29-30.

［25］提交通建设的多了喊河流治污的少了［N］.温州日报，2016-1-27（1）.

［26］金太军，唐玉青.区域生态府际合作治理困境及其消解［J］.南京师大学报，2011（05）.

［27］秦铁铮.新型城镇化背景下我国环境公共参与的制度理性选择［J］.北京交通大学学报，2014（04）.

［28］刘鉴强.环境维权引发中国动荡［EB/OL］.［2013-01-04］http://www.ftchinese.com/story/001048280.

［29］张劲松.邻避型环境群体性事件的政府治理［J］.理论探讨，2014（05）.

［30］［美］埃里森·莫尔、阿德里亚·沃尔.中国环保公众参与中的法律倡导［J］.国外理论动态，2009（05）.

［31］陈一新.以治水推动经济转型升级［N］.温州日报，2015-11-17（1）.

［32］周莹，江华，张建民.行业协会实施自愿性环境治理：温州案例研究［J］.中国行政管理，2015（03）.

［33］陈阿江.太湖流域水污染的社会解读.北京：中国社会科学出版社，2009:10-16.

［34］耿言虎，陈涛.环保“土政策”：环境法失灵的一个解释［J］.河海大学学报，2013（01）.

［35］吴卫星.论环境规制中的结构性失衡——对中国环境规制失灵的一种理论解释［J］.南京大学学报，2013（2）:49-57.

［36］易波，张莉莉.论地方环境治理的政府失灵及其矫正：环境公平的视角［J］.法学杂志，2011（09）.

［37］章轲.环保“大部制”设想与争议：三个“统管”部门［EB/ OL］.［2015-06-17］http://money.163.com/15/0617/02/ AS9DBQKC00253B0H.htm l.

［38］朱德米.回顾公民参与研究［J］.同济大学学报，2009（06）.

［39］江华，郁建兴.民间商会参与地方治理——温州个案研究［J］.阴山学刊，2011（03）.

［40］薛无暇等.从财政经费视角研究政府购买社会组织服务——基于温州市社会组织参与政府购买服务的能力及意愿的调查［J］.经济研究参考，2013（29）.

［41］蔡建旺.让公众更好参与“五水共治”［N］.浙江日报，2015-06-26（14）.

［42］胡超然，王佩诗.国内首个城市网民性格研究报告发布W市网民“最严肃”“最休闲”，你认同吗？［N］.温州商报，2015-07-03（5）.

［43］朱德米.合作型环境管理的知识图景［J］.同济大学学报，2012（04）.

［44］汪锦军.合作治理的构建：政府与社会良性互动的生成机制［J］.政治学研究，2015（04）.

［45］［美］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2010:7.

［46］汪锦军，张长东.混合治理构建中的政策依赖与政策限度——基于温州社会组织发展的政策创新分析［J］.浙江学刊，2013（06）.

［47］《循环经济法》今年可能出台［EB/OL］.［2015-05-20］http://www.chinacourt.org/article/detail/2005/05/id/163252.shtml.

责任编辑：曹丽娟

F205

A

1008-6323（2016）05-0009-07

王勇，温州大学法政学院副教授、副院长。

2016-08-28

国家社科基金项目“流域水分配和治理中的地方政府协同机制研究”（13CZZ054）、温州市哲学社会科学重点研究基地课题““温州参与式环保实践经验与理论思考：以‘五水共治’为例”（15jd09）。